Модел климатски закон, написан извън парламента

Magyarország soha не е имала такъв добър климатичен закон, какъвто може да има сега, ако, макар и невероятно, неговият парламент приеме проекта, написан от гражданското общество и публикуван за обществено обсъждане. съдбата на този проектозакон – който, с минимални промени, може да бъде изключително висококачествен дори според международните стандарти – зависи от позицията на правителството на Тиса. Но как ще постъпи Петър Магяр и неговата партия?

Миналото лято, унгарският конституционен съд реши, че приетият от правителството на Виктор Орбан – което обичаше да се нарича „шампион на климата“ – климатичният закон е недостатъчен и противоконституционен. Съдът анулира част от закона, призовавайки Националното събрание да „отстрани нарушението на Основния закон, произтичащо от тази неуспех“ до юни 2026 г.

След това, правителството на Фидес не прояви никакъв интерес към въпроса. Но е изготвено регулаторно предложение, което е практически готово за изпълнение и дори би могло да гарантира спазването на крайния срок. Този документ не е бил изготвен от нито една парламентарна група: това е съвместната работа на повече от 180 граждански и професионални организации, а предложението, което в момента се обсъжда публично, е с особено висок стандарт.

Построено върху солидни принципи...

Едно от най-големите предимства на проекта е, че той третира смекчаването (облекчаване на екологичните щети), адаптацията (приспособяване към климатичните промени) и устойчивостта (увеличаване на съпротивлението) като цели с равна важност. Необичайно, системата от водещи принципи е също толкова подробна: до традиционните принципи на екологичното право (предпазливост, платецът на замърсяването, превенция) тя включва и ясно модерни, прогресивни принципи като „принципа на достатъчността“ (който се фокусира върху благосъстоянието, а не върху максималната консумация, като по този начин ограничава отпадъците и прекомерната употреба на ресурси), системен подход, вземане на решения на базата на данни и пропорционална индивидуална отговорност. Фактът, че забраната за регресия и междупоколенческата справедливост са свързани с съществуващата съдебна практика на конституционния съд, показва, че авторите на текста са се базирали на малкото ефективни практики, които унгарската екологична защита е усърдно развивала през последните десетилетия.

Особено положително е подробното и напредничаво отношение към управлението на водите. Предложението включва изискването за преглед на двустранните споразумения за споделяне на води, гарантиране на публичната наличност на данни за мониторинг на подпочвените води и насърчава използването на сивата вода. Това са всички елементи, които досега липсваха в националното законодателство и биха били незаменими за управлението на водната криза, с която сега се сблъсква Унгария – най-осезаемият резултат от климатичните промени в Карпатския басейн.

Разделът за управление на горите също е много задълбочен: избягване на масовото сеч, вземане предвид на промените в климатичните зони и подкрепа за миграцията на видове сочат към ясно модерен подход. Друг положителен аспект е включването на концепции и изисквания, свързани с психичното здраве и енергийното бедност в сектора на охлаждането, които липсват в много други модерни европейски климатични закони.

Подробното описание на механизма за въглеродния бюджет (задължителна правна рамка за планиране и отчитане, която определя колко парникови газове можем да изпуснем във всеки период, ако сме сериозни за постигане на нулеви емисии) е полезно: заедно, петгодишният цикъл на планиране, възможността за пренасяне, институцията за нарушения и задължението за подаване на окончателни отчети формират изпълним модел, подобен на британския. Изискването за въвеждане на проследяване на емисиите на база потребление също е добре дошло, тъй като може да компенсира ограниченията на териториалния подход. Мерките за секторите (ремонт на сгради, транспорт, индустрия, хранителна консумация) са достатъчно широки и конкретни, а създаването на екологична йерархия за използването на биомаса (моделирана по отпадъчната йерархия) е особено напредничаво.

Едно от най-големите предимства на проекта е, че той третира смекчаването, адаптацията и устойчивостта като цели с равна важност.

... и солидни научни основи

Научните и иновативните елементи на концепцията са особено силни: Центърът за климатични иновации, Националният климатичен информационен център и въвеждането на механизми за финансиране, подобни на Карбонови договори за разлики, които подкрепят инвестициите за намаляване на емисиите, създават обещаващи институционални и финансови инструменти. Подкрепата за инициативи на гражданското общество и признаването на традиционните и общностните знания също са напредничави и в съответствие с принципа на субсидиарност. Освен това, задължението за насърчаване на климатичната осведоменост на всички нива на образователната система, развитието на обучение за учители и мерки за борба с дезинформацията формират цялостна стратегия за формиране на обществено мнение.

Полезно е да се въведе ex-ante оценка на климатичните рискове като отделна правна институция, за да се гарантира, че нито едно правителствено решение не може да бъде прието без такава оценка. Разширяването на обхвата на емисиите от ниво 1, 2 и 3 (тези, свързани с закупената енергия, емисиите на място и тези, произтичащи от доставчиците) за цялата стойностна верига в екологичните оценки също е съвременна, съвместима с ESG и напредничав правила.

Включването на Омбудсмана за бъдещите поколения в процедурата за омбудсман при надхвърляне на въглеродния бюджет може да служи като силен механизъм за изпълнение. Преди това съществуваше подобна институция, но измененията от 2011 г. в Основния закон я направиха неефективна.

Включването на статута на Научния съвет по климатична политика е явно положително: той работи изключително съгласно унгарската конституция и закона, има собствен бюджет и секретариат, а предложенията, свързани с климатичните цели, не могат да бъдат приети без негово мнение. Механизмът за съвместно номиниране на Унгарската академия на науките (MTA) и Унгарската мрежа за изследвания (HUN-REN) също осигурява защита срещу политическо влияние. Работата на правителствения Комитет по климатична защита под ръководството на министър-председателя предоставя подходяща рамка за междусекторна координация, докато смесеният (частично неполитически) състав на Националния съвет по климатична защита може да засили неговата социална легитимност.

Въвеждането на понятието „климатична опасност“ в унгарското право е особено забележително: държавният обвинител може също да води производства срещу големите емитери, търсейки обезщетение и забрана за техните дейности, което представлява значителна крачка напред в климатичното съдебно дело. Привилегираният правен статус на гражданските организации като ищеци, правото им да водят съдебни дела и освобождаването от съдебни такси също предоставят важна защита. Правомощията на Адвоката за бъдещите поколения да се намесва и да подава искания до конституционния съд също са похвални.

Въвеждането на Националния фонд за климатична защита е полезна инициатива, тъй като създава специализирана и предсказуема рамка за финансиране (за разлика от сегашната практика, а именно спорадични бюджетни разпределения и редовните удръжки върху тях). Изискването за зелени корпоративни управленски задължения и планове за преход – особено предвид факта, че тези задължения бяха значително облекчени след стесняването на обхвата на Директивата на ЕС за корпоративна устойчивост (CSDDD) – е напредничав и смел ход. Междувременно, изключването на дейности, свързани с изкопаеми горива, от финансиране от страна на инвестиционните банки е ясно и правилно направление. Освен това, закрепването на принципите за участие в международното климатично финансиране би било справедливо (макар и, за съжаление, нереалистично в тази форма).

Области за подобрение

Както беше отбелязано, унгарските политици никога не са се сблъсквали с толкова добре обмислен и сложен климатичен регламент. Въпреки това, има някои дребни недостатъци и противоречия, които сегашната обществена дискусия може да идентифицира и изчисти.

Може би най-забележителната липса е липсата на какъвто и да е изричен референтен рамков документ за институционалната рамка на климатичната справедливост, включително климатичното съдебно дело и държавната отговорност. Това би било особено важно, тъй като принципите „без връщане назад“ и „замърсителят плаща“ могат да бъдат ефективно приложени само ако са подкрепени от силен механизъм за изпълнение. Би било също така полезно да се включи принцип на климатична справедливост, който да предвижда засилена защита за социално уязвимите групи (бедните, възрастните и тези с по-висок здравен риск), тъй като те понасят по-голямата част от тежестта от въздействията на климатичните промени.

Трудно е да се разбере пълното отсъствие на какъвто и да е споменаване за устойчивостта на транспортния сектор в предложението. Например, текстът поне може да намекне за инфраструктурни рискове от топлинни вълни и екстремни валежи (пътища, жп линии, мостове) и за подготовката на автопарка. В раздела за транспорта също няма дискусия за въздушния и вътрешноводния транспорт, въпреки че техните емисии не са никак незначителни (макар и за момента европейското климатично законодателство често да ги разглежда като отделни категории).

Целта за „прекратяване на вредните държавни субсидии до 2030 г.“ е сама по себе си правилна, но нейната изпълнимост е съмнителна, освен ако не бъде придружена от задължителен график за преглед и публичен списък на субсидиите. Що се отнася до управлението на Националния фонд за климатична защита, би било препоръчително да се гарантира неговата независимост от политическо влияние и да се даде на гражданските организации значима роля при вземането на решения (а не само да представляват бенефициенти).

Настоящата формулировка на изискването за зелени обществени поръчки – „трябва да се дава предпочитание“ – е твърде слаб. За ефективност трябва да се въведе конкретна квота или ограничение по време. Освен това, в текста няма разпоредби за отговорността на медиите и социалните платформи в борбата с климатичната дезинформация. В случаите на Националния съвет по климатична защита, ограничаването на членството до девет души и назначаването на министър за съпредседател създават риск: въпреки принципите на пропорционално представителство, правителственото влияние може да стане доминиращо, особено ако министерството на министъра също покрива разходите за функциониране на съвета. Би било препоръчително да се ограничи ролята на министъра до тази на наблюдател или несвързващ председател, и да се постави финансирането под надзора на Народното събрание.

Що се отнася до местните власти, изразът „Държавата ще осигури адекватна бюджетна подкрепа“ е твърде общ и оставя място за злоупотреби. Най-малкото, законът трябва да определи минимална гаранция за финансиране или ясен метод за разпределение; в противен случай, властите в по-малките части на страната няма да могат да изпълнят своите законови задължения поради липса на ресурси. Липсват също правила за конфликти на интереси и задължения за разкриване за членовете, което може да позволи на лобисти от индустрията да влияят върху процеса на вземане на решения.

Освен това, би било препоръчително да се създаде задължителен механизъм за сътрудничество между Научния съвет и Омбудсмана за бъдещите поколения. И двете институции оценяват съответствието с въглеродния бюджет паралелно, и без координация могат да възникнат припокриващи се или противоречиви препоръки.

Обхватът на престъплението, застрашаващо климата, също изглежда тесен, тъй като се прилага само за големите емитери, подлежащи на системата за търговия с емисии на ЕС (EU ETS), докато средните емитери – чиито емисии са значителни като цяло – са изключени. За да се поправи това, текстът трябва да въведе механизъм за постепенно разширяване.

Възможността за водене на иск за неизпълнение при недостиг на въглероден бюджет е подходяща, но разпоредбата не включва конкретна санкция, ако правителството не спази задължението си дори след загуба на делото, което значително отслабва нейното изпълнение. Освен това, надзорът за законност е полезен инструмент за решенията на местните власти, но възможността за спиране на финансиране може да засегне непропорционално по-малките общини, които вече са с ограничени ресурси. Затова би било препоръчително да се създаде градуирана система за санкции и механизъм за обжалване.

Тези детайли са дребни, и все още има време да се усъвършенства законопроектът. По-важният въпрос е дали, след неговата историческа победа, правителството на Петър Магяр ще има волята да го направи – не само да усъвършенства законодателството, но и да сложи край на сегашната противоконституционна ситуация първо.

Документът на гражданското общество е „изключително подробен и широк, сравним с най-обхватното законодателство на европейско ниво“.

Как ще постъпи Тиса?

„Експертите анализират текста на проекта на гражданското общество, за да оценят кои елементи могат да бъдат включени в проектозакона, който ще бъде предложен от правителството“, обяви пресслужбата на Министерството на околната среда в края на юли. Според министерството, документът на гражданското общество е „изключително подробен и широк, сравним с най-обхватното законодателство на европейско ниво“. Междувременно, законодателите разглеждат също кои елементи трябва да бъдат регулирани на нормативно ниво и кои въпроси е по-добре да се адресират в стратегии или по-нискостоящи закони.

Според позицията на министерството, по-амбициозните цели за намаляване на емисиите сами по себе си не са достатъчни. „Трябва да бъде създадена рамка, която да определя как ще бъдат постигнати тези цели, и какви са ролите на икономическите и социалните актьори в прехода към устойчивост.“ Законодателството трябва също да адресира как страната може да замени изкопаемите горива с възобновяеми енергийни източници, както и как може да намали енергопотреблението.

Забележително е, че отговорът на министерството предполага, че новият климатичен закон на Унгария ще постави много по-голям акцент върху адаптацията, отколкото сегашното законодателство. „Унгария е една от най-уязвимите страни в Европа към климатичните промени“, посочи министерството. Според предходно решение на конституционния съд, трябва да бъде създаден правен рамков механизъм за гарантиране на запазването на уникалните пейзажи, дивата природа и природните богатства на Карпатския басейн. Следователно, „Законът трябва да разглежда подробно адаптацията към неизбежните ефекти от климатичните промени и развитието на гъвкава устойчивост към климатичните промени.“