Musíme zachránit multilateralismus

„Ne a válka.“ Španělsko se rozhodlo, že v mezinárodním společenství bude hájit svou vlastní pozici – tak při americkém útoku na Venezuelu, jako i při Genocidě v Gaze. Španělský premiér ve svém článku pro Le Monde diplomatique objasňuje důvody, proč jeho země odmítá vládu síly.

Při pohledu na zbytky papírů se nezmění nikdo. Až dokud mu někdo neřekne, že jde o peníze.

John Searle, jeden z nejvýznamnějších filozofů zabývajících se fungováním institucí, používal tento jednoduchý příklad, aby ilustroval něco, co má mnohem hlubší platnost: velká část sociální reality existuje pouze díky tomu, že jsme se na tom jako kolektiv dohodli. Čáru zakreslenou do mapy uznáváme jako hranici. Slova napsaná ve smlouvě považujeme za závazná. A jak již bylo zmíněno, obyčejné kousky papíru z nás mohou udělat bohaté lidi.

Tyto kolektivně sdílené fikce umožňují existenci sociální reality. Jednou z takovýchto fikcí jsou peníze, jinou zase multilaterální systém a pravidla mezinárodního práva, která určují charakter vztahů mezi státy. Mnoho lidí přitom bez váhání uznává první z těchto fiktivních konstrukcí, zatímco druhý razantně odmítají, a to z jednoduchého důvodu: určitý typ sdílených fikcí totiž určuje hranice moci. Porušování pořádku založeného na pravidlech navíc někomu přináší výhody – na úkor všech ostatních.

Tyto kolektivně sdílené fikce umožňují existenci sociální reality. Jednou z takovýchto fikcí jsou peníze, jinou zase multilaterální systém a pravidla mezinárodního práva, která určují charakter vztahů mezi státy. Mnoho lidí přitom bez váhání uznává první z těchto fiktivních konstrukcí, zatímco druhý razantně odmítají, a to z jednoduchého důvodu: určitý typ sdílených fikcí totiž určuje hranice moci. Porušování pořádku založeného na pravidlech navíc někomu přináší výhody – na úkor všech ostatních.

V posledních letech se tlak na mezinárodní pořádek zintenzivnil především na dvou frontách. V prvním případě některé hlavní, ale i rozvíjející se mocnosti vsadily na to, že dokážou oslabit zavedené normy a přizpůsobit je ve svůj prospěch. Tento trend se nejbrutálnější formou projevuje ve formě vojenského konfliktu. Ruská invaze na Ukrajinu, ničivá genocida v Gaze, vlastní iniciativy Spojených států amerických zaměřené na změny režimu ve Venezuele a nyní i v Íránu – všechny tyto operace uskutečněné bez nejmenšího náznaku snahy o získání mezinárodního souhlasu potvrzují, že některé vlády otevřeně zpochybňují samotné základy mezinárodního uspořádání. Podobnou logiku pak lze pozorovat i mimo samotné bojové linie, konkrétně v tom, že se obchod, technologie a dokonce i migrační toky stále častěji zneužívají jako zbraň k vyvíjení nátlaku na rivaly a k prosazování vlastních geopolitických zájmů.

Když političtí lídři raději mlčí, než aby obhajovali mezinárodní právo

K tomu všemu je třeba dodat, že světový pořádek založený na dodržování pravidel vážně narušuje i to, když se političtí lídři rozhodnou o probíhajících agresích mlčet, případně se vyjadřují velmi nejasně – místo toho, aby mezinárodní právo hlasitě obhajovali. Ve snaze vyhnout se konfrontaci volí politiku ustupování (appeasement), protože mylně věří, že zdrženlivostí přesvědčí agresory, aby pravidla přestali porušovat. Myslí si, že slova mají na mezinárodní dění mnohem menší vliv než bomby. Mýlí se. Pokud jde o dodržování pravidel, slova jsou velmi důležitá a mají sílu měnit svět. Jakmile i středně velké mocnosti projeví neschopnost či dokonce přímo neochotu bránit mezinárodní právo, ještě více tím urychlí jeho erozi. Jejich selhání nezůstane bez reakce – všimnou si toho jejich spojenci, všimnou si toho velké i malé státy, a hned jak dostatečný počet aktérů dospěje k závěru, že normy přestaly být závazné, systém se začne rozpadat. Tyto mocnosti možná hledají bezpečnou pozici, avšak to, co v konečném důsledku vytvářejí, je právě chaos, kterého se tak bojí.

Zmíněné trendy vycházejí z jednoduchého, ale mylného předpokladu, že v multipolárním světě by obnovení sfér vlivu prospívalo mocenským vztahům, protože by tak vznikla mezi velmocemi rovnováha, která by přinesla užitek i jejich občanům. Historie nám však ukázala pravý opak. Hned jak přestanou platit společná pravidla, nevznikne rovnováha, ale rivalita, která vyprovokuje konflikty a rozšíří všude (respektive téměř všude) chudobu. Musíme si uvědomit, že důstojný život spojený s hospodářským růstem, fungujícími trhy a sociální ochranou, který dnes považujeme za samozřejmý, spočívá právě na mezinárodní stabilitě a míru. Multilateralismus není nějaký abstraktní ideál, ale každodenní realita. Je to pracovní pozice v detroitské továrně, dobře zásobený supermarket v Paříži, život studenta v Londýně, dovolená v Japonsku. Náš blahobyt je založen na něčem, co je stejně křehké jako zásadní: na zachování pořádku založeného na respektování pravidel. A pokud o tom někdo pochybuje, stačí si představit, jak těžko by se nám udržoval blahobytový stát, kdyby se v důsledku dlouhodobé války na Blízkém východě zvýšila cena ropy na 150 dolarů za barel, kdyby byla třetina celosvětových dodávek hnojiv zablokována kvůli konfliktu, kdyby se přerušily i další obchodní toky a trhy s energií by podléhaly neustálým výkyvům. Nejde vůbec o nepravděpodobné scénáře. Stanou se realitou, jen když zvítězí zákon silnějšího. A právě proto volba nestojí mezi multilaterálním pořádkem a nějakou novou rovnováhou, ale mezi multilateralismem a chaosem.

Nechť si někteří lidé myslí, co chtějí, tento systém nefunguje na úkor lidí. Právě naopak – za posledních sedmdesátpět let přispěl k vytvoření nejprosperujících a nejstabilnějších období v dějinách lidstva. Počet obětí ozbrojených konfliktů se v posledních desetiletích snížil přibližně o polovinu, i když v ostatních letech opět začal stoupat. Průměrný světový příjem na obyvatele se zvýšil pětinásobně. Mezinárodní obchod zaznamenal bezprecedentní růst, přičemž jeho objem na celém světě vzrostl od roku 1950 přibližně čtyřicetinásobně, což přispělo ke zvýšení životní úrovně na všech kontinentech. Extrémní chudoba se snížila z přibližně 60 % světové populace na méně než 10 %. Tento výsledek sice zdaleka není dokonalý, ale je výrazně lepší než výsledky všech ostatních modelů, které lidstvo dosud poznalo.

Tyto úspěchy však nesmějí v žádném případě odvádět naši pozornost od nedostatků multilaterálního systému. Je zřejmé, že není dostatečně reprezentativní, což ukazuje i příklad Bezpečnostní rady Organizace spojených národů (OSN), která ještě stále odráží mocenské poměry z roku 1945, nikoliv ty z 21. století. Některé normy se zjevně uplatňují velmi selektivně, a když dochází k jejich porušování, institucím často chybí autorita nebo prostředky na jejich uplatnění.

Skutečnost, že stavba mezinárodních vztahů obsahuje trhliny, však nemůže vést k rozhodnutí, že ji celou zboříme a potom budeme nuceni spát pod holým nebem. Svět bez pořádku založeného na pravidlech je totiž světem, v němž vládne hrubá síla a ve kterém je jednodušší uplatňovat nátlak než volit koordinovaný postup při řešení problémů lidstva. A to si nemůžeme dovolit. Ne v současné situaci.

Dnes potřebujeme víc než kdy jindy fungující nástroje globální spolupráce: národní státy sice nadále zůstávají aktéry mezinárodní politiky, mnohé ze současných výzev však přesahují státní hranice a žádná země se s nimi nedokáže vypořádat samostatně. Tyto výzvy jsou složitější a naléhavější než ty, s kterými se společnosti vyrovnávaly v čase, kdy se multilaterální architektura mezinárodních vztahů teprve budovala. Hrozí, že klimatické změny naruší podmínky pro život na rozsáhlých územích planety. Migrace zase odhaluje existenci hlubokých globálních nerovností a v mnoha zemích se stává klíčovým politickým tématem. Zavádění umělé inteligence a stále rychlejší technologický pokrok také přinášejí nová rizika, která se šíří napříč hranicemi jednotlivých států.

Všechny tyto výzvy si žádají globální spolupráci, a tou umožňuje pouze multilaterální systém. Pokud chceme dosáhnout očekávaných výsledků, budou nutné reformy – reformy strukturální i akutní.

V prvé řadě se musíme zbavit iluze, že multilaterální systém je tu proto, aby fungoval jako nástroj prosazování starých mocenských vztahů. Pokud má přežít, musí odrážet mocenské poměry přizpůsobené pro 21. století. Rada bezpečnosti OSN je opět patrně nejvýraznějším příkladem tohoto anachronismu: její složení, struktura a systém veta jsou v rozporu se samotnými zásadami, na kterých byl multilaterální pořádek vybudován. Pokud dnes často působí tak, že tato instituce nedokáže reagovat na výzvy mezinárodní bezpečnosti, vyplývá to do velké míry i z tého, že se jim nedokázala reálně přizpůsobit.

Za druhé je třeba vybudovat demokratičtější, komplexnější a inkluzivnější systém. Země globálního Jihu nemohou být nadále pouze pasivními příjemci zdrojů. Musí se stát aktéry své vlastní budoucnosti – s právem vyjádřit se, hlasovat, mít skutečný vliv v multilaterálních institucích. Velké demokracie globálního Jihu musí mít své místo v orgánech, kde se přijímají nejdůležitější rozhodnutí na celosvětové úrovni.

Nakonec je třeba posílit i kontrolní a donucovací pravomoci institucí odpovědných za globální bezpečnost. Pravidla mají smysl jen tehdy, když je možné zajistit jejich dodržování, bránit a prosazovat jejich uplatňování. Ti, kteří pravidla porušují, se už příliš dlouho chovají ignorantsky, zatímco ti, kteří je respektují, se často pouze uspokojují s prohlášeními, ve kterých komunikují své „hluboké znepokojení“. Takto to nemůže dále pokračovat. Znepokojení musí změnit stranu: je načase, aby ti, kteří pravidla porušují, čelili mezinárodnímu tlaku, a ti, kteří je brání, jednali s odhodláním odpovídajícím závažnosti situace.

Reformy musí mít efektivní a reprezentativní charakter: potřebujeme rychlejší rozhodnutí, jasnější mandáty a spolehlivější mechanismy na vykonávání kolektivních rozhodnutí. Současně musíme zvýšit i efektivnost mezinárodních institucí, odlehčit je od byrokracie a namiesto toho posílit jejich schopnost reagovat na naléhavé krize. Jinak bude důvěryhodnost multilaterálního systému nadále upadat.

Logika multilateralismu není nikde tak hmatatelná jako v Evropě. Evropská unie vznikla z tvrdé historické lekce: rivalita, jejíž jsme nedokázali zabránit, vedla ke dvěma velkým katastrofám. Zničila národy, ekonomiky, státy. Obrat k mezinárodnímu právu, společným institucím a společnému vládnutí nebyl pouze projevem idealistické touhy, ale způsobem, jak přežít, a později i cestou k dosažení prosperity.

Evropský projekt ukazuje, jak to může vypadat, když vzájemná závislost funguje prostřednictvím organizovaných a kontrolních mechanismů, místo toho, aby byla zpochybňována. Evropské státy proměnily díky společným pravidlům a institucím svůj kontinent – kdysi zmítaný neustálými válkami – na území založené na spolupráci, integraci a rozvoji. Evropské země dnes patří k těm nejpokrokovějším, pokud jde o životní úroveň, délku života, rozvoj společnosti a demokracie. A co je nejdůležitější, udržely mír na kontinentu, který byl po celé století epicentrem světových konfliktů.

Pro Evropu tedy multilateralismus není jen morální povinností – je zároveň její strukturální nezbytností. Ve světě řízeném pravidly a institucemi má starý kontinent mnohem větší vliv, než by se očekávalo na základě počtu obyvatel nebo hrubého domácího produktu (HDP). Evropská unie posiluje vliv svých členů tím, že ho zakotvila v systému zákonů, pravidel a spolupráce.

Platí to i naopak. Ve světě, v němž dominují sféry vlivu a hrubá síla, je strukturální pozice Evropy odsouzena k zaniku. Politika „síly proti síle“ favorizuje větších a brutálnější hráče. Vzájemná hospodářská závislost se mění spíše na prostředek vyvíjení nátlaku než na zdroj prosperity. Společné aliance zaměřené na kolektivní bezpečnost se stávají křehkými a otevřenost Evropy – jedna z jejích největších předností – se mění na její slabinu.

Důsledky oslabování evropské otevřenosti můžeme pozorovat již dnes. Zatímco systém založený na pravidlech degraduje, geopolitická konkurence, ekonomické problémy a vnější tlaky začaly testovat soudržnost evropského společenství. Ve světě, který je stále více rozdělený, totiž roste trvalé pokušení upřednostňovat výhradně národní zájmy.

Tato cesta však nevede ke skutečným jistotám. Zánik multilaterismu Evropě nepřinese obnovu suverenity, ale spíše ztrátu vlivu. Evropský projekt jako takový dokazuje, že spolupráce může zmírnit rivalitu a že pravidla mohou proměnit vzájemnou závislost na zdroj stability a prosperity, nikoliv zranitelnosti.

Mezinárodní pořádek stojí na společné víře: víře, že moc lze omezit zákonem, že závazky mohou převážit nad bezprostředními zájmy a že spolupráce dokáže zmírnit rivalitu. Pro někoho je možná tato víra pouze fikcí. Přesně tato fikce však umožňuje miliardám lidí spolupracovat, obchodovat, prosperovat, žít v míru a těšit se z životní úrovně, jaká nemá v historii obdoby.

Současnou krizi proto nemusíme nutně považovat za projev neodvratného úpadku multilaterismu, ale za zkoušku, která nám ukáže, jaké je naše odhodlání tento systém vzájemné spolupráce obnovit. Dnes máme příležitost, jaká přichází jen jednou za generaci – příležitost reformovat naše společná pravidla, normy a instituce, které umožňují globální kooperaci, místo toho, abychom se jich vzdali. Bez nich se totiž realizmus mezinárodních vztahů rychle zvrhne v boj o vítězství těch nejsilnějších.

Autor je předsedou vlády Španělska

Přeložil Peter Žiak