Modelový zákon o klimatu, napsaný mimo parlament

Maďarsko nikdy nemělo takový dobrý zákon o klimatu, jako by mohl mít nyní, pokud by, i když nepravděpodobně, jeho parlament přijal návrh sepsaný občanskou společností a zveřejněný k veřejné konzultaci. Osud tohoto návrhu zákona – který by s minimálními změnami mohl být vynikající kvalitou i podle mezinárodních standardů – závisí na postoji vlády Tiszy. Ale jak bude postupovat Péter Magyar a jeho strana?

Minulou zimu rozhodl maďarský ústavní soud, že zákon o klimatu přijatý vládou Viktora Orbána Fidesz – která ráda označovala sama sebe za „šampiona klimatu“ – byl nedostatečný a protiústavní. Soud zrušil část zákona a vyzval Národní shromáždění, aby „odstranilo porušení Ústavy, ke kterému došlo v důsledku tohoto selhání“, do června 2026.

Následně vláda Fidesz o této záležitosti nejevila žádný zájem. Ale byl vypracován regulační návrh, který je prakticky připraven k implementaci a mohl by dokonce zajistit splnění termínu. Tento dokument nebyl sepsán žádnou parlamentní skupinou: je to společné úsilí více než 180 občanských a odborných organizací a návrh, který je nyní v veřejné debatě, je obzvlášť vysoké úrovně.

Postaven na pevných principech...

Jednou z největších sil návrhu zákona je, že považuje zmírnění (snižování environmentálního poškození), přizpůsobení (úprava na změnu klimatu) a odolnost (zvyšování odolnosti) za cíle rovnocenné důležitosti. Neobvykle je systém řídících principů také dostatečně podrobný: vedle tradičních principů environmentálního práva (opatrnost, platí znečišťovatel, prevence) zahrnuje také výrazně moderní, progresivní principy, jako je „princip dostatečnosti“ (který se zaměřuje na blahobyt spíše než na maximální spotřebu, čímž omezuje plýtvání a nadměrné využívání zdrojů), systémový přístup, rozhodování na základě dat a přiměřenou individuální odpovědnost. Skutečnost, že zákaz regresu a mezigenerační spravedlnost jsou spojeny s existující judikaturou ústavního soudu, naznačuje, že tvůrci textu čerpali z mála účinných praktik, které maďarská environmentální ochrana pečlivě rozvíjela v posledních desetiletích.

Zvlášť pozitivní je podrobný a dopředu směřující přístup k vodohospodářství. Návrh obsahuje požadavek na přezkoumání bilaterálních dohod o sdílení vody, zajištění veřejně dostupných dat o monitorování podzemních vod a podporu použití šedé vody. To jsou všechny prvky, které dříve chyběly v domácí legislativě a byly by nezbytné pro zvládnutí vodní krize, kterou Maďarsko nyní čelí – nejhmatatelnější důsledek změny klimatu v Karpatské pánvi.

Oddíl o lesním hospodářství je také velmi důkladný: vyhýbání se těžbě na holých plochách, zohlednění posunů v klimatických zónách a podpora migrace druhů ukazují na výrazně moderní přístup. Dalším pozitivem je začlenění konceptů a požadavků týkajících se duševního zdraví a energetické chudoby v sektoru chlazení, které chybí v mnoha jinak moderních evropských zákonech o klimatu.

Podrobný popis mechanismu uhlíkového rozpočtu (legálně závazný, období založené plánování a účetní rámec, který určuje, kolik skleníkových plynů můžeme vypustit v každém období, pokud to myslíme vážně s dosažením nulových emisí) je užitečný: společně pětiletý cyklus plánování, možnost přenesení, zahájení řízení o porušení a povinnost předkládat konečné účty tvoří vymáhací systém podobný modelu ve Velké Británii. Také je vítáno zavedení sledování emisí na základě spotřeby, protože může kompenzovat omezení teritoriálního přístupu. Sektorová opatření (rekonstrukce budov, doprava, průmysl, spotřeba potravin) jsou dostatečně široká a konkrétní, zatímco zavedení ekologické hierarchie pro využívání biomasy (modelované podle hierarchie odpadů) je zvlášť dopředu směřující.

Jednou z největších sil návrhu zákona je, že považuje zmírnění, přizpůsobení a odolnost za cíle rovnocenné důležitosti.

... a s pevnými vědeckými základy

Vědecké a inovační prvky konceptu jsou obzvlášť silné: Klimatické inovační centrum, Národní centrum klimatických dat a zavedení finančních mechanismů podobných Carbon Contracts for Difference iniciativám, které podporují investice do snižování emisí, vytvářejí slibné institucionální a finanční nástroje. Podpora místních iniciativ a uznání tradičních a komunitních znalostí jsou také dopředu směřující a v souladu s principem subsidiarity. Navíc povinnost podporovat povědomí o klimatu na všech úrovních vzdělávacího systému, rozvoj školení učitelů a opatření proti dezinformacím tvoří ucelenou strategii pro formování veřejného mínění.

Zdá se užitečné zavést ex-ante posouzení klimatického rizika jako samostatnou právní instituci, aby žádné vládní rozhodnutí nemohlo být přijato bez takového hodnocení. Rozšíření rozsahu emisí 1, 2 a 3 (tj. těch, které souvisejí s nakupovanou energií, emisemi na místě a vznikajícími od dodavatelů) na celý hodnotový řetězec v environmentálních posuzováních je také moderní, ESG-kompatibilní a dopředu směřující pravidlo.

Zapojení Ombudsmana pro budoucí generace do procedury ombudsmana v případě překročení uhlíkového rozpočtu by mohlo také sloužit jako silný vymáhací mechanismus. Podobná instituce dříve existovala, ale změny v Ústavním zákoně z roku 2011 ji učinily neúčinnou.

Zavedení statusu Vědecké poradní rady pro klimatickou politiku je jednoznačně pozitivní: funguje výhradně v souladu s maďarskou ústavou a zákonem, má vlastní rozpočet a sekretariát, a návrhy týkající se klimatických cílů nemohou být přijaty bez jejího stanoviska. Společný mechanismus nominace Maďarské akademie věd (MTA) a Maďarské výzkumné sítě (HUN-REN) také poskytuje ochranu před politickým vlivem. Činnost vládního Výboru pro ochranu klimatu pod vedením premiéra poskytuje vhodný rámec pro mezirezortní koordinaci, zatímco smíšené (částečně nepolitické) složení Národního klimatického poradního výboru může posílit jeho společenskou legitimitu.

Zavedení pojmu „klimatické ohrožení“ do maďarského práva je zvlášť pozoruhodné: státní zástupce by mohl také zahájit řízení proti hlavním emitentům, požadovat odškodnění a zákaz jejich činnosti, což představuje významný krok vpřed v klimatickém soudnictví. Preferenční právní status občanských organizací jako žalobců, jejich právo podávat žaloby a osvobození od soudních poplatků také představují významnou ochranu. Pravomoci Zástupce pro budoucí generace zasahovat a podávat návrhy ústavnímu soudu jsou také chvályhodné.

Zavedení Národního fondu pro ochranu klimatu je užitečná iniciativa, protože vytváří specializovaný a předvídatelný rámec financování (na rozdíl od současné praxe, tj. ad hoc rozpočtových alokací a jejich rutinních odpočtů). Požadavek na zelené korporátní řízení a plány přechodu – zvlášť vzhledem k tomu, že tyto povinnosti byly výrazně zmírněny po zúžení rozsahu směrnice EU o udržitelnosti podniků (CSDDD) – je dopředu směřující a odvážný krok. Mezitím je jasné, že vyloučení aktivit souvisejících s fosilními palivy z financování rozvojových bank je jasným a správným směrem. Navíc začlenění principů participace do mezinárodního klimafinancování by bylo spravedlivé (ačkoliv, bohužel, v této podobě se jeví jako nerealistické).

Oblasti ke zlepšení

Jak bylo poznamenáno, maďarští tvůrci politik nikdy nestáli před tak dobře promyšlenou a složitou regulací klimatu. To však neznamená, že neexistují drobné nedostatky a rozpory, které by současná veřejná debata mohla identifikovat a odstranit.

Možná nejvýraznější opomenutí je absence jakéhokoliv výslovného odkazu na institucionální rámec klimatické spravedlnosti, včetně klimatického soudnictví a odpovědnosti státu. To by bylo obzvlášť důležité, protože principy „žádné zpětné kroky“ a „znečišťovatel platí“ lze efektivně realizovat pouze s podporou silného vymáhacího mechanismu. Stálo by za to také začlenit princip klimatové spravedlnosti, který stanoví zvýšenou ochranu sociálně zranitelných skupin (chudí, senioři a osoby s vyšším zdravotním rizikem), protože nesou disproporčně větší břemeno dopadů změny klimatu.

Je těžké pochopit úplnou absenci jakéhokoliv zmínění o odolnosti sektoru dopravy v návrhu. Například by text mohl alespoň naznačit rizika infrastruktury z vln horka a extrémního srážení (silnice, železnice, mosty) a přípravu vozového parku. V sekci dopravy také chybí diskuse o letectví a vnitrozemské vodní dopravě, přestože jejich emise nejsou nijak zanedbatelné (ačkoliv současná evropská legislativa o klimatu je často považuje za samostatné kategorie).

Cíl „ukončit škodlivé státní dotace do roku 2030“ je sám o sobě správný, ale jeho proveditelnost je pochybná, pokud nebude doprovázena povinným plánovacím harmonogramem a veřejným seznamem dotací. Pokud jde o správu Národního fondu pro ochranu klimatu, bylo by vhodné zajistit jeho nezávislost na politickém vlivu a dát občanským organizacím smysluplnou roli při rozhodování (nikoliv jen reprezentaci příjemců).

Současná formulace požadavku na zelené veřejné zakázky – „musí být upřednostněny“ – je příliš slabá. Aby byla účinná, měla by být zavedena konkrétní kvótová povinnost nebo časově omezená povinnost. Navíc text neobsahuje žádné ustanovení týkající se odpovědnosti mediálních aktérů a platforem sociálních médií v boji proti klimatické dezinformaci. Pokud jde o Národní klimatický poradní výbor, omezení počtu členů na devět a udělení role spolupředsedy ministru představují riziko: navzdory principům proporcionální reprezentace by vliv vlády mohl být dominantní, zvlášť pokud ministerstvo, které je zodpovědné za jeho chod, také pokrývá náklady na jeho provoz. Bylo by vhodné omezit roli ministra na pozorovatele nebo nevolebního předsedu a financování postavit pod dohled Národní shromáždění.

U místních samospráv je fráze „Stát poskytne odpovídající rozpočtovou podporu“ příliš obecná a může být zneužita. Minimálně by zákon měl stanovit minimální záruku financování nebo jasnou metodu přidělování; jinak nebudou mít menší části země dostatek zdrojů k plnění svých zákonných povinností. Chybí také pravidla o střetu zájmů a oznamovacích povinnostech členů, což by mohlo umožnit lobistům z průmyslu ovlivňovat rozhodovací proces.

Dále by bylo vhodné zavést povinný mechanismus spolupráce mezi Vědeckou radou a Ombudsmanem pro budoucí generace. Obě instituce hodnotí dodržování uhlíkového rozpočtu paralelně, a bez koordinace by mohly vzniknout překrývající se nebo protichůdné doporučení.

Rozsah trestného činu ohrožení klimatu se také zdá být úzký, protože se vztahuje pouze na hlavní emitenty podléhající systémem EU ETS, zatímco střední emitenti – jejichž emise jsou významné v souhrnu – jsou vyloučeni. Aby se to napravilo, měl by text zavést mechanismus postupného rozšiřování.

Možnost podat žalobu za nečinnost v případě nedostatku uhlíkového rozpočtu je vhodná, ale ustanovení neobsahuje žádnou konkrétní sankci, pokud vláda nesplní povinnost i po prohře v soudním řízení, což podstatně oslabuje její vymáhací schopnost. Navíc je právní dohled užitečným nástrojem pro rozhodnutí místních samospráv, ale možnost zadržení financování by mohla nepřiměřeně ovlivnit menší obce, které jsou již podfinancované. Proto by bylo vhodné zavést stupňovaný systém sankcí a odvolací mechanismus.

To vše jsou však drobnosti, a stále je čas na vylepšení zákona. Důležitější otázkou je, zda po svém historickém vítězství bude vláda Pétera Magyara mít vůli tak učinit – nejen vylepšit legislativu, ale ukončit současnou protiústavní situaci jako takovou.

Dokument občanské společnosti je „extrémně důkladný a široký, srovnatelný s nejkomplexnější legislativou na evropské úrovni“.

Jak bude Tisza postupovat?

„Experti analyzují text návrhu občanské společnosti, aby posoudili, jaké prvky lze začlenit do návrhu zákona, který předloží vláda,“ oznámilo koncem července tiskové oddělení Ministerstva životního prostředí. Podle ministerstva je dokument občanské společnosti „extrémně důkladný a široký, srovnatelný s nejkomplexnější legislativou na evropské úrovni“. Zároveň zákonodárci zkoumají, které prvky by měly být upraveny zákonem a které otázky je lepší řešit strategiemi nebo nižší legislativou.

Podle stanoviska ministerstva samotné odvážnější cíle snižování emisí nestačí. „Je třeba také stanovit rámec, který stanoví, jak budou tyto cíle dosaženy, a jaké jsou role hospodářských a sociálních aktérů při přechodu k udržitelnosti.“ Legislativa musí také řešit, jak může země nahradit fosilní paliva obnovitelnými zdroji, a jak může snížit spotřebu energie.

Zvlášť pozoruhodná je odpověď ministerstva, která naznačuje, že nová maďarská legislativa o klimatu bude klást větší důraz na přizpůsobení než současná legislativa. „Maďarsko je jednou z nejzranitelnějších zemí Evropy vůči změně klimatu,“ upozornilo ministerstvo. Podle předchozího rozhodnutí ústavního soudu musí být zaveden právní rámec, který zajistí zachování jedinečných krajin, volně žijících živočichů a přírodních zdrojů Karpatské pánve. V souladu s tím „zákon musí podrobně řešit přizpůsobení nevyhnutelným dopadům změny klimatu a rozvoj flexibilní odolnosti vůči změně klimatu.“