Wir müssen den Multilateralismus retten

„Nein zum Krieg.“ Spanien hat beschlossen, seine eigene Position in der internationalen Gemeinschaft zu verteidigen – sowohl bei dem amerikanischen Angriff auf Venezuela als auch bei dem Völkermord in Gaza. Der spanische Premier erklärt in seinem Artikel für Le Monde diplomatique, warum sein Land eine Regierung der Gewalt ablehnt.

Beim Blick auf die Papierstücke ändert sich niemand. Bis jemand ihm sagt, dass es um Geld geht.

John Searle, einer der bedeutendsten Philosophen, die sich mit der Funktionsweise von Institutionen beschäftigen, verwendete dieses einfache Beispiel, um etwas zu illustrieren, das eine viel tiefere Gültigkeit hat: Ein großer Teil der sozialen Realität existiert nur, weil wir uns kollektiv darauf geeinigt haben. Die Linie auf der Karte erkennen wir als Grenze an. Die in einem Vertrag geschriebenen Worte betrachten wir als verbindlich. Und wie bereits erwähnt, können gewöhnliche Papierstücke uns zu reichen Menschen machen.

Diese kollektiv geteilten Fiktionen ermöglichen die Existenz der sozialen Realität. Eine dieser Fiktionen sind die Geld, eine andere das multilaterale System und die Regeln des Völkerrechts, die die Art der Beziehungen zwischen Staaten bestimmen. Viele Menschen erkennen ohne Zögern die erste dieser fiktionalen Konstruktionen an, während die zweite entschieden abgelehnt wird – aus einem einfachen Grund: Eine bestimmte Art geteilten Fiktionen bestimmt nämlich die Grenzen der Macht. Das Brechen der auf Regeln basierenden Ordnung bringt einigen Vorteile – auf Kosten aller anderen.

In den letzten Jahren hat sich der Druck auf die internationale Ordnung vor allem auf zwei Fronten verstärkt. Im ersten Fall setzten einige große, aber auch aufstrebende Mächte darauf, die etablierten Normen zu schwächen und zu ihren Gunsten anzupassen. Dieser Trend zeigt sich am brutalsten in Form von militärischen Konflikten. Die russische Invasion in die Ukraine, der verheerende Völkermord in Gaza, die eigenen Initiativen der Vereinigten Staaten zur Veränderung des Regimes in Venezuela und zuletzt auch im Iran – all diese Operationen, die ohne den geringsten Versuch internationaler Zustimmung durchgeführt wurden, bestätigen, dass einige Regierungen die Grundlagen der internationalen Ordnung offen in Frage stellen. Ein ähnliches Muster ist auch außerhalb der Kampflinien zu beobachten, konkret darin, dass Handel, Technologien und sogar Migrationsströme immer häufiger als Waffen zur Erpressung von Rivalen und zur Durchsetzung eigener geopolitischer Interessen missbraucht werden.

Wenn politische Führer lieber schweigen, als das Völkerrecht zu verteidigen

All dies wird durch die Tatsache verschärft, dass die auf die Einhaltung von Regeln basierende Weltordnung ernsthaft gestört wird, wenn politische Führer beschließen, über laufende Aggressionen zu schweigen oder sich sehr unklar äußern – anstatt das Völkerrecht lautstark zu verteidigen. In dem Bemühen, Konfrontationen zu vermeiden, wählen sie die Politik des Nachgebens (Appeasement), weil sie fälschlicherweise glauben, durch Zurückhaltung die Aggressoren dazu zu bewegen, die Regeln nicht mehr zu verletzen. Sie meinen, Worte hätten auf die internationalen Ereignisse viel weniger Einfluss als Bomben. Sie irren sich. Wenn es um die Einhaltung von Regeln geht, sind Worte sehr wichtig und haben die Kraft, die Welt zu verändern. Sobald auch mittelgroße Mächte die Unfähigkeit oder sogar die direkte Unwilligkeit zeigen, das Völkerrecht zu verteidigen, beschleunigen sie dessen Erosion noch mehr. Ihr Versagen bleibt nicht ohne Reaktion – ihre Verbündeten werden es bemerken, große und kleine Staaten ebenso, und sobald eine ausreichende Anzahl von Akteuren zu dem Schluss kommt, dass Normen nicht mehr bindend sind, beginnt das System zu zerfallen. Diese Mächte suchen vielleicht eine sichere Position, aber was sie letztlich schaffen, ist genau das Chaos, vor dem sie so sehr Angst haben.

Die genannten Trends basieren auf einer einfachen, aber falschen Annahme, nämlich dass in einer multipolaren Welt die Wiederherstellung von Einflussbereichen den Machtverhältnissen zugutekäme, weil so ein Gleichgewicht zwischen den Großmächten entstünde, das auch ihren Bürgern Nutzen brächte. Die Geschichte hat uns jedoch das Gegenteil gezeigt. Sobald gemeinsame Regeln nicht mehr gelten, entsteht kein Gleichgewicht, sondern Rivalität, die Konflikte provoziert und überall (bzw. fast überall) Armut verbreitet. Wir müssen erkennen, dass ein würdiges Leben, verbunden mit wirtschaftlichem Wachstum, funktionierenden Märkten und sozialem Schutz, das wir heute als selbstverständlich ansehen, genau auf internationaler Stabilität und Frieden beruht. Multilateralismus ist kein abstrakter Ideal, sondern eine tägliche Realität. Es ist die Arbeitsstelle in einer Fabrik in Detroit, ein gut bestückter Supermarkt in Paris, das Leben eines Studenten in London, der Urlaub in Japan. Unser Wohlstand basiert auf etwas, das ebenso zerbrechlich wie grundlegend ist: der Erhaltung einer Ordnung, die auf der Achtung der Regeln beruht. Und wenn jemand daran zweifelt, genügt es, sich vorzustellen, wie schwer es wäre, einen wohlhabenden Staat aufrechtzuerhalten, wenn infolge eines langwierigen Krieges im Nahen Osten der Ölpreis auf 150 Dollar pro Barrel steigen würde, wenn ein Drittel der weltweiten Düngemittellieferungen wegen des Konflikts blockiert wäre, wenn weitere Handelsströme unterbrochen würden und die Energiemärkte ständigen Schwankungen unterlägen. Es sind keine unwahrscheinlichen Szenarien. Sie werden Realität, sobald das Gesetz des Stärkeren gewinnt. Und genau deshalb steht die Wahl nicht zwischen multilateraler Ordnung und einer Art neuer Balance, sondern zwischen Multilateralismus und Chaos.

Ob manche Menschen das auch immer denken mögen, dieses System funktioniert nicht auf Kosten der Menschen. Im Gegenteil – in den letzten siebenunddreißig Jahren hat es dazu beigetragen, die wohlhabendste und stabilste Periode in der Geschichte der Menschheit zu schaffen. Die Zahl der Opfer bewaffneter Konflikte hat sich in den letzten Jahrzehnten etwa halbiert, auch wenn sie in den letzten Jahren wieder zu steigen begann. Das durchschnittliche Welteinkommen pro Kopf hat sich verfünfzehnfacht. Der internationale Handel hat ein beispielloses Wachstum erlebt, sein Volumen weltweit hat sich seit 1950 etwa vierzigmal erhöht, was zu einem Anstieg des Lebensstandards auf allen Kontinenten beigetragen hat. Die extreme Armut ist von etwa 60 % der Weltbevölkerung auf weniger als 10 % gesunken. Dieses Ergebnis ist zwar bei weitem nicht perfekt, aber deutlich besser als alle anderen Modelle, die die Menschheit bisher kannte.

Diese Erfolge dürfen jedoch keinesfalls unsere Aufmerksamkeit von den Mängeln des multilateralen Systems ablenken. Es ist offensichtlich, dass es nicht ausreichend repräsentativ ist, was auch das Beispiel des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (UN) zeigt, der noch immer die Machtverhältnisse von 1945 widerspiegelt, nicht die des 21. Jahrhunderts. Einige Normen werden offensichtlich sehr selektiv angewandt, und wenn sie verletzt werden, fehlt den Institutionen oft die Autorität oder die Mittel, um sie durchzusetzen.

Die Tatsache, dass das System der internationalen Beziehungen Risse aufweist, darf jedoch nicht dazu führen, dass wir es ganz zerstören und gezwungen sind, unter freiem Himmel zu schlafen. Eine Welt ohne auf Regeln basierende Ordnung ist eine Welt, in der rohe Gewalt herrscht und in der es einfacher ist, Druck auszuüben, als eine koordinierte Lösung für die Probleme der Menschheit zu finden. Das dürfen wir uns nicht leisten. Nicht in der aktuellen Situation.

Heute brauchen wir mehr denn je funktionierende Instrumente der globalen Zusammenarbeit: Zwar bleiben Nationalstaaten Akteure der internationalen Politik, doch viele der aktuellen Herausforderungen überschreiten nationale Grenzen, und kein Land kann sie allein bewältigen. Diese Herausforderungen sind komplexer und dringlicher als jene, mit denen Gesellschaften konfrontiert waren, als die Architektur der internationalen Beziehungen noch im Aufbau war. Es droht, dass der Klimawandel die Lebensbedingungen auf großen Teilen des Planeten stört. Migration offenbart die tiefen globalen Ungleichheiten, und in vielen Ländern wird sie zu einem zentralen politischen Thema. Die Einführung künstlicher Intelligenz und der rasche technologische Fortschritt bringen ebenfalls neue Risiken mit sich, die grenzüberschreitend wirken.

Alle diese Herausforderungen erfordern eine globale Zusammenarbeit, und diese ist nur durch ein multilaterales System möglich. Wenn wir die gewünschten Ergebnisse erzielen wollen, sind Reformen notwendig – strukturelle und akute Reformen.

Zunächst müssen wir die Illusion aufgeben, dass das multilaterale System dazu da ist, alte Machtverhältnisse durchzusetzen. Damit es überlebt, muss es die Machtverhältnisse widerspiegeln, die für das 21. Jahrhundert geeignet sind. Der Sicherheitsrat der UN ist erneut das deutlichste Beispiel für diese Anachronie: Seine Zusammensetzung, Struktur und das Vetorecht stehen im Widerspruch zu den Prinzipien, auf denen der multilaterale Ordnung aufgebaut ist. Wenn es heute oft so wirkt, als könne diese Institution nicht auf die Herausforderungen der internationalen Sicherheit reagieren, liegt das auch daran, dass sie sich diesen Herausforderungen nicht wirklich anpassen konnte.

Zweitens ist es notwendig, ein demokratischeres, umfassenderes und inklusiveres System aufzubauen. Die Länder des globalen Südens können nicht länger nur passive Empfänger von Ressourcen sein. Sie müssen Akteure ihrer eigenen Zukunft werden – mit dem Recht, sich zu äußern, abzustimmen und echten Einfluss in multilateralen Institutionen zu haben. Die großen Demokratien des globalen Südens müssen ihren Platz in den Gremien haben, in denen die wichtigsten Entscheidungen auf globaler Ebene getroffen werden.

Schließlich müssen wir auch die Kontroll- und Durchsetzungsbefugnisse der Institutionen stärken, die für die globale Sicherheit verantwortlich sind. Regeln machen nur dann Sinn, wenn ihre Einhaltung gesichert, verteidigt und durchgesetzt werden kann. Diejenigen, die die Regeln verletzen, verhalten sich schon viel zu lange ignorierend, während diejenigen, die sie respektieren, sich oft nur mit Erklärungen zufriedengeben, in denen sie ihr „tiefes Besorgtsein“ zum Ausdruck bringen. So kann es nicht weitergehen. Die Besorgnis muss die Seite wechseln: Es ist an der Zeit, dass diejenigen, die die Regeln verletzen, internationalem Druck ausgesetzt werden, und diejenigen, die sie verteidigen, mit der Entschlossenheit handeln, die der Ernst der Lage erfordert.

Reformen müssen wirksam und repräsentativ sein: Wir brauchen schnellere Entscheidungen, klarere Mandate und zuverlässigere Mechanismen zur Umsetzung kollektiver Beschlüsse. Gleichzeitig müssen wir die Effektivität der internationalen Institutionen erhöhen, sie von Bürokratie befreien und ihre Fähigkeit stärken, auf dringende Krisen zu reagieren. Andernfalls wird das Vertrauen in das multilaterale System weiter schwinden.

Die Logik des Multilateralismus ist in Europa am greifbarsten. Die Europäische Union entstand aus einer harten historischen Lektion: Die Rivalität, der wir nicht verhindern konnten, führte zu zwei großen Katastrophen. Sie zerstörte Nationen, Wirtschaften, Staaten. Der Wandel hin zum internationalen Recht, zu gemeinsamen Institutionen und gemeinsamer Regierungsführung war nicht nur ein Ausdruck idealistischer Sehnsüchte, sondern ein Überlebensweg und später auch ein Weg zur Prosperität.

Das europäische Projekt zeigt, wie es aussehen kann, wenn gegenseitige Abhängigkeit durch organisierte und kontrollierte Mechanismen funktioniert, anstatt in Frage gestellt zu werden. Die europäischen Staaten haben durch gemeinsame Regeln und Institutionen ihren Kontinent – einst von ständigen Kriegen erschüttert – in ein Gebiet verwandelt, das auf Zusammenarbeit, Integration und Entwicklung basiert. Heute gehören die europäischen Länder zu den fortschrittlichsten hinsichtlich Lebensstandard, Lebenserwartung, gesellschaftlicher Entwicklung und Demokratie. Und was am wichtigsten ist: Sie haben den Frieden auf dem Kontinent bewahrt, der über Jahrhunderte das Epizentrum weltweiter Konflikte war.

Für Europa ist Multilateralismus also nicht nur eine moralische Verpflichtung – er ist zugleich eine strukturelle Notwendigkeit. In einer Welt, die von Regeln und Institutionen gelenkt wird, hat der alte Kontinent einen viel größeren Einfluss, als es auf Basis der Bevölkerungszahl oder des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu erwarten wäre. Die Europäische Union stärkt den Einfluss ihrer Mitglieder, indem sie ihn in ein System von Gesetzen, Regeln und Zusammenarbeit eingebettet hat.

Das gilt auch umgekehrt. In einer Welt, in der Machtbereiche und rohe Gewalt dominieren, ist die strukturelle Position Europas zum Untergang verurteilt. Die Politik der „Macht gegen Macht“ begünstigt größere und brutalere Akteure. Die gegenseitige wirtschaftliche Abhängigkeit wandelt sich eher in ein Mittel zur Erpressung als in eine Quelle des Wohlstands. Bündnisse für kollektive Sicherheit werden fragil, und die Offenheit Europas – eine seiner größten Stärken – wird zu seiner Schwäche.

Die Folgen der Schwächung der europäischen Offenheit sind bereits heute sichtbar. Während das regelbasierte System abgebaut wird, testen geopolitische Konkurrenz, wirtschaftliche Probleme und äußere Druckfaktoren die Kohäsion der europäischen Gemeinschaft. In einer zunehmend gespaltenen Welt wächst die permanente Versuchung, ausschließlich nationale Interessen zu verfolgen.

Dieser Weg führt jedoch nicht zu wirklicher Sicherheit. Das Ende des Multilateralismus würde Europa keine Wiederherstellung der Souveränität bringen, sondern eher einen Verlust an Einfluss. Das europäische Projekt zeigt, dass Zusammenarbeit Rivalitäten mildern kann und dass Regeln die gegenseitige Abhängigkeit in eine Quelle von Stabilität und Wohlstand verwandeln können, nicht in eine Verwundbarkeit.

Der internationale Ordnung basiert auf gemeinsamem Glauben: daran, dass Macht durch Gesetze eingeschränkt werden kann, dass Verpflichtungen Vorrang vor unmittelbaren Interessen haben und dass Zusammenarbeit Rivalitäten mildern kann. Für manche ist dieser Glaube vielleicht nur eine Fiktion. Gerade diese Fiktion ermöglicht es jedoch Milliarden von Menschen, zusammenzuarbeiten, zu handeln, Wohlstand zu schaffen, in Frieden zu leben und den Lebensstandard zu genießen, der in der Geschichte seinesgleichen sucht.

Die aktuelle Krise sollten wir daher nicht unbedingt als unvermeidlichen Niedergang des Multilateralismus ansehen, sondern als Prüfung, die zeigt, wie entschlossen wir sind, dieses System der gegenseitigen Zusammenarbeit wiederherzustellen. Heute haben wir eine Chance, die nur einmal pro Generation kommt – die Chance, unsere gemeinsamen Regeln, Normen und Institutionen zu reformieren, die eine globale Kooperation ermöglichen, anstatt sie aufzugeben. Ohne sie würde der Realismus der internationalen Beziehungen schnell in einen Kampf der Stärkeren um den Sieg umschlagen.

Der Premierminister Spaniens

Übersetzt von Peter Žiak