Ein Modell-Klimagesetz, außerhalb des Parlaments verfasst

Ungarn hat noch nie ein so gutes Klimagesetz gehabt wie das, das es jetzt haben könnte, wenn, unwahrscheinlich, sein Parlament den von der Zivilgesellschaft verfassten Entwurf annimmt und öffentlich zur Konsultation stellt. Das Schicksal dieses Gesetzentwurfs – der mit minimalen Änderungen auch nach internationalen Maßstäben von herausragender Qualität sein könnte – hängt von der Haltung der Tisza-Regierung ab. Aber wie wird Péter Magyar und seine Partei vorgehen?

Letzten Sommer entschied das ungarische Verfassungsgericht, dass das vom Viktor Orbán’s Fidesz-Regierung verabschiedete Klimagesetz – das sich gerne als „Champion des Klimas“ bezeichnete – unzureichend und verfassungswidrig sei. Das Gericht hob einen Teil des Gesetzes auf und forderte die Nationalversammlung auf, „den Verstoß gegen das Grundgesetz, der daraus resultiert, bis Juni 2026 zu beheben.“

Anschließend zeigte die Fidesz-Regierung keinerlei Interesse an der Angelegenheit. Aber ein Regulierungsentwurf wurde ausgearbeitet, der praktisch bereit für die Umsetzung ist und sogar die Einhaltung der Frist hätte gewährleisten können. Dieses Dokument wurde nicht von einer parlamentarischen Fraktion entworfen: Es ist das gemeinsame Werk von mehr als 180 zivilgesellschaftlichen und fachlichen Organisationen, und der derzeit öffentlich diskutierte Vorschlag ist von besonders hohem Standard.

Auf soliden Prinzipien aufgebaut...

Einer der größten Stärken des Gesetzentwurfs ist, dass er Minderung (Linderung von Umweltschäden), Anpassung (Anpassung an den Klimawandel) und Widerstandsfähigkeit (Erhöhung der Widerstandskraft) als gleichwertige Ziele behandelt. Ungewöhnlich ist auch, dass das System der Leitprinzipien ausreichend detailliert ist: Neben traditionellen Prinzipien des Umweltrechts (Vorsorge, Verursacher zahlt, Prävention) umfasst es auch deutlich moderne, progressive Prinzipien wie das „Prinzip der Suffizienz“ (das sich auf Wohlbefinden statt maximalen Konsum konzentriert, wodurch Abfall und Ressourcenübernutzung begrenzt werden), einen Systemansatz, datenbasierte Entscheidungsfindung und verhältnismäßige individuelle Verantwortung. Die Tatsache, dass das Verbot der Rückschritte und die intergenerationelle Gerechtigkeit mit der bestehenden Rechtsprechung des Verfassungsgerichts verknüpft sind, zeigt, dass die Entwerfer des Textes auf die wenigen wirksamen Praktiken zurückgegriffen haben, die der Umweltschutz Ungarns in den letzten Jahrzehnten mühsam entwickelt hat.

Besonders positiv ist der detaillierte und zukunftsorientierte Ansatz im Wassermanagement. Der Vorschlag beinhaltet die Überprüfung bilateraler Wasserteilungsabkommen, die Sicherstellung der öffentlichen Verfügbarkeit von Grundwassermonitoringdaten und die Förderung der Nutzung von Grauwasser. All diese Elemente waren zuvor im nationalen Recht nicht vorhanden und wären unerlässlich, um die Wasserkrise zu bewältigen, mit der Ungarn jetzt konfrontiert ist – die sichtbarste Folge des Klimawandels im Karpatenbecken.

Der Abschnitt über die Forstwirtschaft ist ebenfalls sehr gründlich: Vermeidung von Kahlschlag, Berücksichtigung von Verschiebungen in den Klimazonen und die Forderung nach Unterstützung für die Artenmigration deuten auf einen deutlich modernen Ansatz hin. Ein weiterer positiver Aspekt ist die Einbeziehung der Konzepte und Anforderungen im Zusammenhang mit psychischer Gesundheit und Energiearmut im Kühlsektor, die in vielen sonst modernen europäischen Klimagesetzen fehlen.

Die detaillierte Beschreibung des Mechanismus des Kohlenstoffbudgets (ein rechtlich bindender, periodenbasierter Planungs- und Abrechnungsrahmen, der festlegt, wie viel Treibhausgase wir in jeder Periode ausstoßen dürfen, wenn wir ernsthaft das Ziel der Netto-Null-Emissionen verfolgen) ist nützlich: Zusammen bilden der fünfjährige rollierende Planungszyklus, die Übertragungsoption, das Verfahren bei Verstößen und die Verpflichtung zur Vorlage der Abschlussrechnungen ein durchsetzbares System, das dem britischen Modell ähnelt. Die Verpflichtung, emissionsbasierte Verbrauchsüberwachung einzuführen, ist ebenfalls begrüßenswert, da sie die Begrenzungen des territorialen Ansatzes ausgleichen kann. Die sektoralen Maßnahmen (Gebäudesanierung, Verkehr, Industrie, Lebensmittelkonsum) sind ausreichend breit gefächert und spezifisch, während die Einrichtung einer ökologischen Hierarchie für die Biomassenutzung (modelliert nach der Abfallhierarchie) besonders zukunftsweisend ist.

Einer der größten Stärken des Gesetzentwurfs ist, dass er Minderung, Anpassung und Widerstandsfähigkeit als gleichwertige Ziele behandelt.

... und fundiert wissenschaftlich untermauert

Die wissenschaftlichen und innovativen Elemente des Konzepts sind besonders stark: Das Climate Innovation Centre, das National Climate Data Centre und die Einführung von Finanzierungsmechanismen ähnlich den Carbon Contracts for Difference-Initiativen zur Unterstützung von Emissionsminderungsinvestitionen schaffen vielversprechende institutionelle und finanzielle Instrumente. Unterstützung für Basisinitiativen und die Anerkennung traditioneller und gemeinschaftlicher Kenntnisse sind ebenfalls zukunftsweisend und im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip. Zudem bildet die Verpflichtung, das Bewusstsein für den Klimawandel auf allen Ebenen des Bildungssystems zu fördern, die Entwicklung von Lehrerausbildung und Maßnahmen gegen Desinformation eine kohärente Strategie zur Beeinflussung der öffentlichen Haltung.

Es erscheint sinnvoll, eine ex-ante-Klimarisikobewertung als eigenständige rechtliche Institution einzuführen, um sicherzustellen, dass keine Regierungentscheidung ohne eine solche Bewertung getroffen werden darf. Die Erweiterung des Geltungsbereichs von Emissionen der Kategorien 1, 2 und 3 (also jene im Zusammenhang mit eingekaufter Energie, Emissionen vor Ort und von Lieferanten) auf die gesamte Wertschöpfungskette in Umweltverträglichkeitsprüfungen ist ebenfalls eine moderne, ESG-kompatible und zukunftsorientierte Regel.

Die Einbindung des Ombudsmanns für zukünftige Generationen in das Ombudsmannverfahren bei Überschreitungen des Kohlenstoffbudgets könnte auch als wirksames Durchsetzungsinstrument dienen. Eine ähnliche Institution existierte einst, wurde aber durch die Änderungen von 2011 am Grundgesetz unwirksam gemacht.

Die Verankerung des Status des Wissenschaftlichen Beirats für Klimapolitik ist eindeutig positiv: Er arbeitet ausschließlich im Einklang mit der ungarischen Verfassung und dem Gesetz, verfügt über ein eigenes Budget und Sekretariat, und Vorschläge zu Klimazielen können ohne seine Stellungnahme nicht verabschiedet werden. Das gemeinsame Nominierungsverfahren der Ungarischen Akademie der Wissenschaften (MTA) und des Ungarischen Forschungsnetzwerks (HUN-REN) bietet zudem einen Schutz vor politischem Einfluss. Die Arbeit des Regierungsausschusses für Klimaschutz unter Leitung des Premierministers schafft einen geeigneten Rahmen für die interministerielle Koordination, während die gemischte (teilweise nicht-politische) Zusammensetzung des Nationalen Klimaschutzrates seine gesellschaftliche Legitimität stärken kann.

Die Einführung des Konzepts der „Klimagefährdung“ ins ungarische Recht ist besonders bemerkenswert: Der Staatsanwalt könnte auch gegen große Emittenten Klage erheben, um Entschädigung und ein Verbot ihrer Aktivitäten zu erwirken, was einen bedeutenden Fortschritt im Klimarecht darstellt. Der privilegierte rechtliche Status von zivilgesellschaftlichen Organisationen als Kläger, ihr Recht, Klagen einzureichen, und eine Befreiung von Prozesskosten bieten ebenfalls einen erheblichen Schutz. Die Befugnisse des Beauftragten für zukünftige Generationen, einzugreifen und Anträge beim Verfassungsgericht einzureichen, sind ebenfalls lobenswert.

Die Einführung des Nationalen Klimaschutzfonds ist eine nützliche Initiative, da sie einen eigens dafür vorgesehenen und vorhersehbaren Finanzierungsrahmen schafft (im Gegensatz zur aktuellen Praxis, nämlich ad hoc Haushaltszuweisungen und routinemäßige Abzüge). Die Verpflichtung zu grüner Unternehmensführung und Übergangsplänen – insbesondere vor dem Hintergrund, dass diese Verpflichtungen nach der Einschränkung des Anwendungsbereichs der EU-CSDD-Richtlinie erheblich gelockert wurden – ist ein zukunftsweisender und mutiger Schritt. Zudem ist die Ausschließung fossiler Brennstoffe aus der Finanzierung durch Entwicklungsbanken eine klare und richtige Richtung. Darüber hinaus wäre die Verankerung von Beteiligungsprinzipien in der internationalen Klimafinanzierung fair (obwohl es in dieser Form leider unrealistisch erscheint).

Verbesserungspotenziale

Wie bereits erwähnt, haben ungarische Entscheidungsträger noch nie eine so durchdachte und komplexe Klimaregulation vorgefunden. Dennoch gibt es einige kleinere Mängel und Widersprüche, die die aktuelle öffentliche Debatte erkennen und ausräumen könnte.

Vielleicht die auffälligste Lücke ist das Fehlen eines expliziten Verweises auf den institutionellen Rahmen der Klimagerechtigkeit, einschließlich Klimaklagen und Staatshaftung. Dies wäre besonders wichtig, da die Prinzipien „Kein Rückschritt“ und „Verursacher zahlt“ nur effektiv umgesetzt werden können, wenn sie durch einen starken Durchsetzungsmechanismus gestützt werden. Es wäre auch sinnvoll, ein Prinzip der Klimagerechtigkeit aufzunehmen, das einen verbesserten Schutz für sozial vulnerable Gruppen (Arme, Ältere und Personen mit höherem Gesundheitsrisiko) vorsieht, da diese unverhältnismäßig stärker von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind.

Es ist schwer nachzuvollziehen, warum im Vorschlag keinerlei Erwähnung der Resilienz des Verkehrssektors erfolgt. Zum Beispiel könnte der Text zumindest auf Infrastrukturrisiken durch Hitzewellen und extreme Niederschläge (Straßen, Schienen, Brücken) hinweisen und auf die Vorbereitung des Fahrzeugbestands. Im Verkehrsabschnitt wird auch nicht über Luftfahrt und Binnenschifffahrt gesprochen, obwohl deren Emissionen keineswegs vernachlässigbar sind (obwohl sie vorerst in der europäischen Klimagesetzgebung oft als separate Kategorien behandelt werden).

Das Ziel, „schädliche Staatssubventionen bis 2030 abzuschaffen“, ist an sich richtig, aber seine Umsetzbarkeit ist fraglich, wenn kein verpflichtender Überprüfungsplan und eine öffentliche Liste der betroffenen Subventionen vorliegen. Bei der Verwaltung des Nationalen Klimaschutzfonds wäre es ratsam, seine Unabhängigkeit von politischem Einfluss zu sichern und zivilgesellschaftliche Organisationen eine bedeutende Rolle bei Entscheidungen zu geben (statt nur die Begünstigten zu vertreten).

Die aktuelle Formulierung der Anforderung an grüne öffentliche Beschaffung – „Vorrang muss gewährt werden“ – ist viel zu schwach. Um wirksam zu sein, sollte eine konkrete Quotenregelung oder eine zeitlich begrenzte Verpflichtung eingeführt werden. Zudem enthält der Text keine Regelung zur Verantwortung der Medienakteure und sozialen Medien bei der Bekämpfung von Klimadesinformation. Bei der Mitgliedschaft im Nationalen Klimaschutzrat besteht das Risiko, dass die Begrenzung auf neun Mitglieder und die Rolle eines Ministers als Co-Vorsitzender die Einflussnahme der Regierung zu stark machen: Trotz der Prinzipien der proportionalen Vertretung könnte die Regierung dominieren, insbesondere wenn das Ministerium auch die Betriebskosten des Rates trägt. Es wäre ratsam, die Rolle des Ministers auf die eines Beobachters oder eines nicht stimmberechtigten Vorsitzenden zu beschränken und die Finanzierung unter die Aufsicht der Nationalversammlung zu stellen.

Bei den lokalen Behörden ist die Formulierung „Der Staat stellt angemessene Haushaltsmittel bereit“ zu allgemein und lässt Raum für Missbrauch. Mindestens sollte das Gesetz eine Mindestfinanzierungsgarantie oder eine klare Zuweisungsmethode festlegen; andernfalls werden Behörden in kleineren Teilen des Landes ihre gesetzlichen Verpflichtungen aufgrund fehlender Ressourcen nicht erfüllen können. Auch Regeln zu Interessenkonflikten und Offenlegungspflichten der Mitglieder fehlen, was Lobbygruppen der Industrie ermöglichen könnte, den Entscheidungsprozess zu beeinflussen.

Zudem wäre es ratsam, einen verpflichtenden Kooperationsmechanismus zwischen dem Wissenschaftlichen Rat und dem Ombudsmann für zukünftige Generationen einzurichten. Beide Gremien bewerten die Einhaltung des Kohlenstoffbudgets parallel, und ohne Koordination könnten sich überschneidende oder widersprüchliche Empfehlungen ergeben.

Der Geltungsbereich des klimagefährdenden Verbrechens erscheint ebenfalls zu eng gefasst, da es nur für große Emittenten gilt, die dem EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) unterliegen, während mittelgroße Emittenten – deren Emissionen insgesamt erheblich sind – ausgeschlossen sind. Um dies zu beheben, sollte der Text einen Mechanismus für eine schrittweise Erweiterung einführen.

Die Möglichkeit, bei einem Mangel im Kohlenstoffbudget eine Klage wegen Untätigkeit einzureichen, ist angemessen, aber die Regel enthält keine konkrete Sanktion, falls die Regierung auch nach einer Niederlage im Verfahren nicht handelt, was die Durchsetzbarkeit erheblich schwächt. Zudem ist die Rechtmäßigkeitskontrolle ein nützliches Instrument für Entscheidungen der lokalen Behörden, aber die Möglichkeit, die Finanzierung zu verweigern, könnte kleinere Kommunen unverhältnismäßig stark treffen, die bereits unterfinanziert sind. Es wäre daher ratsam, ein abgestuftes Sanktionssystem und ein Beschwerdeverfahren einzuführen.

Das sind zwar nur Kleinigkeiten, aber es besteht noch Zeit, den Gesetzentwurf zu verfeinern. Die wichtigere Frage ist, ob Péter Magyar nach seinem historischen Erfolg den Willen haben wird, dies zu tun – nicht nur, um das Gesetz zu verbessern, sondern um die derzeit verfassungswidrige Situation überhaupt zu beenden.

Das Dokument der Zivilgesellschaft ist „äußerst gründlich und umfassend, vergleichbar mit den umfassendsten Gesetzgebungen auf europäischer Ebene“.

Wie wird Tisza vorgehen?

„Experten analysieren den Text des Entwurfs der Zivilgesellschaft, um zu beurteilen, welche Elemente in den vom Staat vorzulegenden Gesetzentwurf aufgenommen werden können“, kündigte das Presseamt des Ministeriums für Umwelt und Lebensraum Ende Juli an. Laut Ministerium ist das Dokument der Zivilgesellschaft „äußerst gründlich und umfassend, vergleichbar mit der umfassendsten Gesetzgebung auf europäischer Ebene“. Gleichzeitig prüfen die Gesetzgeber, welche Elemente auf gesetzlicher Ebene geregelt werden sollten und welche Themen besser in Strategien oder auf niedrigerer Gesetzesstufe behandelt werden.

Nach Ansicht des Ministeriums reichen bloß mutigere Emissionsreduktionsziele allein nicht aus. „Es muss auch ein Rahmen geschaffen werden, der festlegt, wie diese Ziele erreicht werden sollen, und welche Rollen die Wirtschafts- und Sozialakteure beim Übergang zur Nachhaltigkeit spielen.“ Das Gesetz muss auch regeln, wie das Land fossile Brennstoffe durch erneuerbare Energien ersetzen kann und wie der Energieverbrauch reduziert werden kann.

Bemerkenswert ist, dass die Antwort des Ministeriums nahelegt, dass das neue ungarische Klimagesetz viel stärker auf Anpassung setzen wird als die derzeitige Gesetzgebung. „Ungarn ist eines der verletzlichsten Länder Europas gegenüber dem Klimawandel“, wies das Ministerium hin. Laut einem früheren Urteil des Verfassungsgerichts muss ein rechtlicher Rahmen geschaffen werden, um die Erhaltung der einzigartigen Landschaften, Tierwelt und natürlichen Ressourcen des Karpatenbeckens zu sichern. Demnach „muss das Gesetz die Anpassung an die unvermeidlichen Folgen des Klimawandels und die Entwicklung flexibler Widerstandsfähigkeit gegen den Klimawandel im Detail behandeln.“