Ένα Προτεινόμενο Νομοσχέδιο για το Κλίμα, Γραμμένο Εκτός Βουλής

Η Ουγγαρία δεν έχει ποτέ ξανά είχε τόσο καλό νομοσχέδιο για το κλίμα όσο αυτό που θα μπορούσε τώρα να έχει αν, απίθανα, το κοινοβούλιό της υιοθετούσε το προσχέδιο που έχει γραφτεί από την κοινωνία των πολιτών και έχει τεθεί σε δημόσια διαβούλευση. Η μοίρα αυτού του νομοσχεδίου – το οποίο, με ελάχιστες αλλαγές, θα μπορούσε να είναι εξαιρετικής ποιότητας ακόμα και από διεθνή πρότυπα – εξαρτάται από τη στάση της κυβέρνησης Tisza. Αλλά πώς θα προχωρήσει ο Péter Magyar και το κόμμα του;

Τον περασμένο καλοκαίρι, το ουγγρικό Συνταγματικό Δικαστήριο απέρριψε ότι ο νόμος για το κλίμα που πέρασε η κυβέρνηση Fidesz του Viktor Orbán – η οποία συχνά αυτοαποκαλείται «πρωταθλητής του κλίματος» – ήταν ανεπαρκής και αντισυνταγματικός. Το δικαστήριο ακύρωσε μέρος του νόμου, καλώντας την Εθνική Συνέλευση να «διορθώσει την παραβίαση του Θεμελιώδους Νόμου που προκύπτει από αυτήν την αποτυχία» μέχρι τον Ιούνιο του 2026.

Έπειτα, η κυβέρνηση Fidesz έδειξε καμία απολύτως ενδιαφέρον για το θέμα. Αλλά έχει καταρτιστεί μια ρυθμιστική πρόταση που είναι σχεδόν έτοιμη για υλοποίηση και θα μπορούσε ακόμη και να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με την προθεσμία. Το έγγραφο αυτό δεν συντάχθηκε από καμία κοινοβουλευτική ομάδα: είναι η κοινή προσπάθεια περισσότερων από 180 οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και επαγγελματικών οργανώσεων, και η πρόταση που βρίσκεται σε δημόσια διαβούλευση είναι ιδιαίτερα υψηλού επιπέδου.

Βασισμένο σε σταθερές αρχές...

Ένα από τα μεγαλύτερα πλεονεκτήματα του προσχεδίου είναι ότι αντιμετωπίζει την μετριασμό (ελαχιστοποίηση της περιβαλλοντικής ζημιάς), την προσαρμογή (προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή) και την ανθεκτικότητα (αυξανόμενη αντίσταση) ως στόχους ίσης σημασίας. Απροσδόκητα, το σύστημα των κατευθυντήριων αρχών είναι επίσης αρκετά λεπτομερές: δίπλα στις παραδοσιακές αρχές του περιβαλλοντικού δικαίου (προληπτικότητα, ο ρυπαίνων πληρώνει, πρόληψη), περιλαμβάνει επίσης διακριτά σύγχρονες, προοδευτικές αρχές όπως η «αρχή της επάρκειας» (που εστιάζει στην ευημερία παρά στην μέγιστη κατανάλωση, περιορίζοντας έτσι τα απόβλητα και την υπερβολική χρήση πόρων), μια συστημική προσέγγιση, λήψη αποφάσεων βάσει δεδομένων και αναλογική ατομική ευθύνη. Το γεγονός ότι η απαγόρευση της οπισθοδρόμησης και η διαγενεακή δικαιοσύνη συνδέονται με την υπάρχουσα νομολογία του συνταγματικού δικαστηρίου δείχνει ότι οι συντάκτες του κειμένου αντλούσαν από τις λίγες αποτελεσματικές πρακτικές που η ουγγρική προστασία του περιβάλλοντος έχει επιμελώς αναπτύξει τα τελευταία χρόνια.

Ιδιαίτερα θετικό είναι η λεπτομερής και προοδευτική προσέγγιση στη διαχείριση του νερού. Η πρόταση περιλαμβάνει την υποχρέωση αναθεώρησης διμερών συμφωνιών διαμοιρασμού νερού, διασφαλίζοντας τη δημόσια διαθεσιμότητα δεδομένων παρακολούθησης υπόγειων υδάτων, και ενθαρρύνει τη χρήση γκρίζου νερού. Αυτά είναι όλα στοιχεία που προηγουμένως απουσίαζαν από την εθνική νομοθεσία και θα ήταν απαραίτητα για τη διαχείριση της υδατικής κρίσης που αντιμετωπίζει τώρα η Ουγγαρία – η πιο εμφανής συνέπεια της κλιματικής αλλαγής στη λεκάνη των Καρπαθίων.

Το τμήμα για τη διαχείριση των δασών είναι επίσης πολύ λεπτομερές: αποφυγή καθαρισμού, λήψη υπόψη των μετατοπίσεων στις κλιματικές ζώνες, και η υποστήριξη της μετανάστευσης ειδών δείχνουν μια διακριτά σύγχρονη προσέγγιση. Ένα ακόμη θετικό στοιχείο είναι η συμπερίληψη των εννοιών και των απαιτήσεων που σχετίζονται με την ψυχική υγεία και την ενεργειακή φτώχεια στον τομέα της ψύξης, που απουσιάζουν από πολλά άλλα σύγχρονα ευρωπαϊκά νομοθετήματα για το κλίμα.

Η λεπτομερής περιγραφή του μηχανισμού προϋπολογισμού άνθρακα (ένα νομικά δεσμευτικό, σχεδιαστικό και λογιστικό πλαίσιο βάσει περιόδου που καθορίζει πόσους αέριους ρύπους μπορούμε να εκπέμψουμε σε κάθε περίοδο αν είμαστε σοβαροί για την επίτευξη μηδενικών καθαρών εκπομπών) είναι χρήσιμη: μαζί, ο κύκλος πενταετούς σχεδιασμού, η επιλογή μεταφοράς, η διαδικασία επιβολής παραβάσεων και η υποχρέωση υποβολής τελικών λογαριασμών σχηματίζουν ένα εκτελεστό σύστημα παρόμοιο με το μοντέλο του Ηνωμένου Βασιλείου. Η υποχρέωση εισαγωγής παρακολούθησης εκπομπών βάσει κατανάλωσης είναι επίσης ευπρόσδεκτη, καθώς μπορεί να αντισταθμίσει τους περιορισμούς της χωρικής προσέγγισης. Τα μέτρα τομέων (ανακαίνιση κτιρίων, μεταφορές, βιομηχανία, κατανάλωση τροφίμων) είναι αρκετά ευρύτατα και συγκεκριμένα, ενώ η καθιέρωση μιας οικολογικής ιεραρχίας για τη χρήση βιομάζας (μοντελοποιημένη στη ιεραρχία αποβλήτων) είναι ιδιαίτερα προοδευτική.

Ένα από τα μεγαλύτερα πλεονεκτήματα του προσχεδίου είναι ότι αντιμετωπίζει την μετριασμό, την προσαρμογή και την ανθεκτικότητα ως στόχους ίσης σημασίας.

... και ισχυρά επιστημονικά θεμέλια

Τα επιστημονικά και καινοτόμα στοιχεία της ιδέας είναι ιδιαίτερα ισχυρά: το Κέντρο Καινοτομίας Κλίματος, το Εθνικό Κέντρο Δεδομένων Κλίματος και η εισαγωγή χρηματοδοτικών μηχανισμών παρόμοιων με τις Προγράμματα Διαιτησίας για το Άνθρακα δημιουργούν πολλά υποσχόμενα θεσμικά και χρηματοδοτικά εργαλεία. Η υποστήριξη των κινήσεων πολιτών και η αναγνώριση της παραδοσιακής και κοινοτικής γνώσης είναι επίσης προοδευτικά και ευθυγραμμίζονται με την αρχή της επικουρικότητας. Επιπλέον, η υποχρέωση προώθησης της ευαισθητοποίησης για το κλίμα σε όλα τα επίπεδα του εκπαιδευτικού συστήματος, η ανάπτυξη εκπαιδευτικών προγραμμάτων και μέτρα κατά της παραπληροφόρησης σχηματίζουν μια συνεκτική στρατηγική για τη διαμόρφωση της δημόσιας στάσης.

Φαίνεται χρήσιμο να εισαχθεί ex-ante αξιολόγηση κινδύνου κλίματος ως ξεχωριστό νομικό θεσμό, ώστε καμία κυβερνητική απόφαση να μην μπορεί να ληφθεί χωρίς τέτοια αξιολόγηση. Η επέκταση του πεδίου των εκπομπών Scope 1, 2 και 3 (δηλαδή αυτών που σχετίζονται με την αγορά ενέργειας, τις εκπομπές στον τόπο και από προμηθευτές, αντίστοιχα) σε όλη την αλυσίδα αξίας στις περιβαλλοντικές αξιολογήσεις είναι επίσης μια σύγχρονη, ESG-συμβατή και προοδευτική ρύθμιση.

Η εμπλοκή του Επιτρόπου για τις Μελλοντικές Γενεές στη διαδικασία επιβολής σε περίπτωση υπέρβασης του προϋπολογισμού άνθρακα θα μπορούσε επίσης να λειτουργήσει ως ισχυρό μηχανισμό επιβολής. Υπήρχε παλαιότερα μια παρόμοια θεσμική δομή, αλλά οι τροποποιήσεις του 2011 στο Θεμελιώδη Νόμο την κατέστησαν ανενεργή.

Η κατοχύρωση της θέσης της Επιστημονικής Συμβουλευτικής Επιτροπής για την Πολιτική του Κλίματος είναι σαφώς θετική: λειτουργεί αποκλειστικά σύμφωνα με το ουγγρικό σύνταγμα και το νόμο, έχει τον δικό της προϋπολογισμό και γραμματεία, και προτάσεις σχετικά με τους στόχους του κλίματος δεν μπορούν να υιοθετηθούν χωρίς τη γνώμη της. Ο κοινός μηχανισμός υποψηφιότητας της Ουγγρικής Ακαδημίας Επιστημών (MTA) και του Ουγγρικού Δικτύου Έρευνας (HUN-REN) παρέχει επίσης ασφάλεια έναντι πολιτικής επιρροής. Η λειτουργία της Επιτροπής Κλίματος υπό την ηγεσία του πρωθυπουργού παρέχει ένα κατάλληλο πλαίσιο για διακυβερνητικό συντονισμό, ενώ η μικτή (μερικώς μη πολιτική) σύνθεση του Εθνικού Συμβουλίου Προστασίας του Κλίματος μπορεί να ενισχύσει τη κοινωνική της νομιμότητα.

Η εισαγωγή της έννοιας της «κλιματικής απειλής» στο ουγγρικό δίκαιο είναι ιδιαίτερα αξιοσημείωτη: ο εισαγγελέας θα μπορούσε επίσης να κινήσει διαδικασίες κατά μεγάλων εκπομπέων, ζητώντας αποζημίωση και απαγόρευση των δραστηριοτήτων τους, που αποτελεί σημαντικό βήμα προόδου στη δίκη για το κλίμα. Η προνομιακή νομική θέση των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών ως αιτούντων, το δικαίωμά τους να προσφεύγουν δικαστικά και η εξαίρεση από τα δικαστικά έξοδα παρέχουν επίσης σημαντική ασφάλεια. Οι αρμοδιότητες του Συνηγόρου για τις Μελλοντικές Γενεές να παρεμβαίνει και να υποβάλλει προτάσεις στο συνταγματικό δικαστήριο είναι επίσης αξιέπαινες.

Η εισαγωγή του Εθνικού Ταμείου Προστασίας του Κλίματος είναι μια χρήσιμη πρωτοβουλία, καθώς δημιουργεί ένα αφιερωμένο και προβλέψιμο πλαίσιο χρηματοδότησης (σε αντίθεση με την τρέχουσα πρακτική, δηλαδή τις ad hoc χρηματοδοτικές κατανομές και τις τακτικές εκπτώσεις που επηρεάζουν αυτές). Η υποχρέωση για πράσινη εταιρική διακυβέρνηση και μεταβατικά σχέδια – ιδιαίτερα λαμβάνοντας υπόψη ότι αυτές οι υποχρεώσεις έχουν ουσιαστικά χαλαρώσει μετά τη συρρίκνωση του πεδίου της Οδηγίας CSDDD της ΕΕ – αποτελεί προοδευτικό και τολμηρό βήμα. Εν τω μεταξύ, η απομάκρυνση δραστηριοτήτων που σχετίζονται με ορυκτά καύσιμα από τη χρηματοδότηση από αναπτυξιακές τράπεζες είναι μια σαφής και σωστή κατεύθυνση. Επιπλέον, η κατοχύρωση αρχών συμμετοχής στη διεθνή χρηματοδότηση για το κλίμα θα ήταν δίκαιη (αν και, δυστυχώς, φαίνεται μη ρεαλιστική σε αυτή τη μορφή).

Πεδία βελτίωσης

Όπως σημειώθηκε, οι ουγγρικές πολιτικές έχουν ποτέ ξανά αντιμετωπίσει τόσο καλά σκεπτόμενη και πολύπλοκη ρύθμιση για το κλίμα. Αυτό είπε, υπάρχουν μερικές μικρές ελλείψεις και αντιφάσεις, τις οποίες η τρέχουσα δημόσια συζήτηση θα μπορούσε να εντοπίσει και να διορθώσει.

Ίσως η πιο εντυπωσιακή παράλειψη είναι η απουσία οποιασδήποτε ρητής αναφοράς στο θεσμικό πλαίσιο της κλιματικής δικαιοσύνης, συμπεριλαμβανομένης της δίκης για το κλίμα και της ευθύνης του κράτους. Αυτό θα ήταν ιδιαίτερα σημαντικό, καθώς οι αρχές «κανένα πισωγύρισμα» και «ο ρυπαίνων πληρώνει» μπορούν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά μόνο αν υποστηρίζονται από έναν ισχυρό μηχανισμό επιβολής. Θα άξιζε επίσης να ενσωματωθεί μια αρχή κλιματικής δικαιοσύνης, που να προβλέπει αυξημένη προστασία για κοινωνικά ευάλωτες ομάδες (φτωχοί, ηλικιωμένοι και άτομα με υψηλότερο κίνδυνο υγείας), καθώς φέρουν δυσανάλογα μεγαλύτερο βάρος από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής.

Είναι δύσκολο να κατανοηθεί η πλήρης απουσία οποιασδήποτε αναφοράς στην ανθεκτικότητα του τομέα των μεταφορών στην πρόταση. Για παράδειγμα, το κείμενο θα μπορούσε τουλάχιστον να αναφερθεί σε κινδύνους υποδομής από κύματα καύσωνα και ακραία βροχόπτωση (δρόμοι, σιδηρόδρομοι, γέφυρες) και στην προετοιμασία του στόλου οχημάτων. Στην ενότητα των μεταφορών, επίσης, δεν γίνεται καμία συζήτηση για την αεροπορία και τις εσωτερικές υδάτινες μεταφορές, παρόλο που οι εκπομπές τους δεν είναι καθόλου αμελητέες (αν και προς το παρόν, η ευρωπαϊκή νομοθεσία για το κλίμα συχνά τις αντιμετωπίζει ως ξεχωριστές κατηγορίες).

Ο στόχος της «σταδιακής κατάργησης επιβλαβών κρατικών επιδοτήσεων μέχρι το 2030» είναι σωστός από μόνος του, αλλά η βιωσιμότητά του αμφίβολη, εκτός αν συνοδεύεται από υποχρεωτικό πρόγραμμα αναθεώρησης και δημόσια λίστα των επιδοτήσεων. Όσον αφορά τη διαχείριση του Εθνικού Ταμείου Προστασίας του Κλίματος, θα ήταν σκόπιμο να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία του από πολιτικές επιρροές και να δοθεί στους οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών ουσιαστικός ρόλος στη λήψη αποφάσεων (αντί να εκπροσωπούν απλώς τους ωφελούμενους).

Η τρέχουσα διατύπωση της υποχρέωσης για πράσινες δημόσιες συμβάσεις – «πρέπει να δίνεται προτίμηση» – είναι πολύ αδύναμη. Για να είναι αποτελεσματική, θα πρέπει να εισαχθεί συγκεκριμένο ποσοστό ή χρονική υποχρέωση. Επιπλέον, το κείμενο δεν περιλαμβάνει καμία διάταξη σχετικά με την ευθύνη των μέσων ενημέρωσης και των πλατφορμών κοινωνικής δικτύωσης στην καταπολέμηση της παραπληροφόρησης για το κλίμα. Στην περίπτωση του Εθνικού Συμβουλίου Προστασίας του Κλίματος, ο περιορισμός της συμμετοχής σε εννέα και η ανάθεση ρόλου συνεπικού προέδρου σε υπουργό ενέχουν κίνδυνο: παρά τις αρχές της αναλογικής εκπροσώπησης, η επιρροή της κυβέρνησης θα μπορούσε να γίνει κυρίαρχη, ιδίως αν το υπουργείο που το καλύπτει και τα λειτουργικά έξοδα του συμβουλίου. Θα ήταν σκόπιμο να περιοριστεί ο ρόλος του υπουργού σε αυτόν του παρατηρητή ή του μη ψηφίζοντος προέδρου, και να τεθεί η χρηματοδότηση υπό την εποπτεία της Εθνικής Συνέλευσης.

Όσον αφορά τις τοπικές αρχές, η φράση «Το κράτος θα παρέχει επαρκή προϋπολογισμό» είναι πολύ γενική και αφήνει χώρο για καταχρήσεις. Τουλάχιστον, ο νόμος θα πρέπει να ορίζει ελάχιστη εγγύηση χρηματοδότησης ή σαφή μέθοδο κατανομής· διαφορετικά, οι αρχές μικρότερων περιοχών της χώρας θα αδυνατούν να εκπληρώσουν τις νομικές τους υποχρεώσεις λόγω έλλειψης πόρων. Απουσιάζουν επίσης κανόνες για συγκρούσεις συμφερόντων και υποχρεώσεις διαφάνειας για τα μέλη, που θα μπορούσαν να επιτρέψουν σε λόμπι της βιομηχανίας να επηρεάσουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Επιπλέον, θα ήταν σκόπιμο να θεσπιστεί υποχρεωτικός μηχανισμός συνεργασίας μεταξύ του Επιστημονικού Συμβουλίου και του Συνηγόρου για τις Μελλοντικές Γενεές. Και τα δύο σώματα αξιολογούν παράλληλα τη συμμόρφωση με τον προϋπολογισμό άνθρακα, και χωρίς συντονισμό, μπορεί να προκύψουν επικαλύψεις ή αντιφατικές συστάσεις.

Το εύρος του ποινικού αδικήματος που απειλεί το κλίμα φαίνεται επίσης στενό, καθώς εφαρμόζεται μόνο σε μεγάλους εκπομπείς που υπόκεινται στο Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών της ΕΕ (ETS), ενώ οι μεσαίου μεγέθους εκπομπείς – των οποίων οι εκπομπές είναι σημαντικές συνολικά – εξαιρούνται. Για να διορθωθεί αυτό, το κείμενο θα πρέπει να εισάγει μηχανισμό σταδιακής επέκτασης.

Η δυνατότητα προσφυγής για αδράνεια σε περίπτωση ελλείμματος προϋπολογισμού άνθρακα είναι κατάλληλη, αλλά η διάταξη δεν περιλαμβάνει καμία συγκεκριμένη κύρωση αν η κυβέρνηση αποτύχει να συμμορφωθεί ακόμα και μετά την ήττα της υπόθεσης, γεγονός που υπονομεύει σημαντικά την επιβολή της. Επιπλέον, η εποπτεία της νομιμότητας είναι ένα χρήσιμο εργαλείο για τις αποφάσεις των τοπικών αρχών, αλλά η δυνατότητα αναστολής χρηματοδότησης θα μπορούσε να επηρεάσει δυσανάλογα τις μικρότερες τοπικές αρχές, που ήδη υποφέρουν από έλλειψη πόρων. Έτσι, θα ήταν σκόπιμο να θεσπιστεί ένα βαθμιδωτό σύστημα κυρώσεων και μια διαδικασία έφεσης.

Παρόλα αυτά, αυτά είναι μικρές λεπτομέρειες, και υπάρχει ακόμα χρόνος να βελτιωθεί το νομοσχέδιο. Το πιο σημαντικό ερώτημα είναι αν, μετά τη ιστορική νίκη του, η κυβέρνηση του Péter Magyar θα έχει την πολιτική βούληση να το κάνει – όχι μόνο να τελειοποιήσει τη νομοθεσία, αλλά και να τερματίσει την τρέχουσα αντισυνταγματική κατάσταση από την αρχή.

Το έγγραφο της κοινωνίας των πολιτών είναι «εξαιρετικά λεπτομερές και ευρύ, συγκρίσιμο με την πιο ολοκληρωμένη νομοθεσία σε ευρωπαϊκό επίπεδο».

Πώς θα προχωρήσει η Tisza;

«Οι ειδικοί αναλύουν το κείμενο του προσχεδίου της κοινωνίας των πολιτών για να αξιολογήσουν ποια στοιχεία μπορούν να ενσωματωθούν στο νομοσχέδιο που θα καταθέσει η κυβέρνηση», ανακοίνωσε το γραφείο τύπου του Υπουργείου Περιβάλλοντος στα τέλη Ιουλίου. Σύμφωνα με το υπουργείο, το έγγραφο της κοινωνίας των πολιτών είναι «εξαιρετικά λεπτομερές και ευρύ, συγκρίσιμο με την πιο ολοκληρωμένη νομοθεσία σε ευρωπαϊκό επίπεδο». Εν τω μεταξύ, οι νομοθέτες εξετάζουν επίσης ποια στοιχεία θα πρέπει να ρυθμιστούν σε νομοθετικό επίπεδο και ποια ζητήματα είναι καλύτερα να αντιμετωπίζονται σε στρατηγικές ή σε χαμηλότερου επιπέδου νομοθεσίες.

Σύμφωνα με τη θέση του υπουργείου, οι πιο τολμηροί στόχοι μείωσης εκπομπών από μόνοι τους δεν είναι αρκετοί. «Πρέπει επίσης να θεσπιστεί ένα πλαίσιο που να καθορίζει πώς θα επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι, και ποιοι είναι οι ρόλοι των οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων στη μετάβαση προς τη βιωσιμότητα». Η νομοθεσία πρέπει επίσης να αντιμετωπίζει το πώς η χώρα μπορεί να αντικαταστήσει τα ορυκτά καύσιμα με ανανεώσιμες πηγές, καθώς και πώς μπορεί να μειώσει την κατανάλωση ενέργειας.

Εντυπωσιακά, η απάντηση του υπουργείου υποδηλώνει ότι ο νέος νόμος για το κλίμα της Ουγγαρίας θα δώσει πολύ μεγαλύτερη έμφαση στην προσαρμογή από ό,τι η τρέχουσα νομοθεσία. «Η Ουγγαρία είναι μία από τις πιο ευάλωτες χώρες της Ευρώπης στην κλιματική αλλαγή», τόνισε το υπουργείο. Σύμφωνα με προηγούμενη απόφαση του συνταγματικού δικαστηρίου, πρέπει να θεσπιστεί ένα νομικό πλαίσιο που να διασφαλίζει τη διατήρηση των μοναδικών τοπίων, της άγριας ζωής και των φυσικών πόρων της λεκάνης των Καρπαθίων. Κατά συνέπεια, «Το νομοσχέδιο πρέπει να αντιμετωπίζει λεπτομερώς την προσαρμογή στις αναπόφευκτες επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την ανάπτυξη ευέλικτης ανθεκτικότητας στην κλιματική αλλαγή».