Un mundo en cambio
En los últimos años, el mundo ha experimentado algunos de los cambios más rápidos desde el final de la Guerra Fría. Incluso un breve tour d’horizon de los acontecimientos desde las elecciones al Parlamento Europeo (PE) de 2019 destacaría: una pandemia mundial, una guerra a gran escala en Europa, una economía china estancada, la presidencia mercurial y aislacionista de Donald Trump, una UE más pequeña, una guerra interestatal y no estatal en Oriente Medio y un cambio climático acelerado. A nivel nacional, los partidos de derecha antiliberal han cobrado fuerza a ambos lados del Atlántico, blandiendo un método y un mensaje que amenazan con debilitar la institución más prominente y exitosa de Europa y la democracia en la que se basa.
A partir de 2020, la virulencia de la pandemia COVID-19 desbordó las fronteras políticas para causar más de siete millones de muertes en todo el mundo – más de 2,25 millones en Europa. Los índices de crecimiento económico, comercio, inversión, viajes y turismo se desplomaron, y las poblaciones enfurecidas trataron de culpar a China, donde comenzó la enfermedad. Una acción relativamente rápida consiguió frenar la enfermedad en Estados Unidos y Europa, y sólo más tarde en China. Tras una modesta recuperación, las tasas de crecimiento económico en la UE y China se han aplanado.
La UE perdió a uno de sus miembros con mejores resultados económicos y mayor capacidad militar con la retirada del Reino Unido en 2021. La OTAN, por otro lado, siguió creciendo, añadiendo tres miembros desde las últimas elecciones al PE – lo más significativo, la bien armada Suecia y Finlandia,con su larga frontera con Rusia. Esa ampliación fue provocada por la invasión rusa de Ucrania, que produjo una unidad histórica entre los miembros de la UE. Se cortaron los contactos con Rusia y se redujo el comercio, incluidas las cruciales importaciones de gas natural y productos petrolíferos rusos. Los países de la UE se adaptaron reduciendo el consumo, cambiando de socios e importando gas natural licuado (GNL).
Amplias sanciones contra Rusia se han aplicado y ampliado, afectando a finanzas, activos, viajes e inversiones. Mientras que el comercio alternativo -incluyendo con China y utilizando un ‘flota-sombra‘ para los envíos de petróleo- ha permitido a Rusia evitar algunas presiones, cifras de crecimiento y a gran escala emigración revelan una economía debilitada y distorsionada. Desde la invasión, la OTAN gasto en defensa ha cumplido la ambiciosa directriz del dos por ciento del PIB y la UE ha proporcionado casi 90.000 millones de euros en ayuda militar y humanitaria a Ucrania – más que Estados Unidos.
La última media década tampoco ha sido amable con China. Además de la desaparición de las tasas de crecimiento anuales superiores al 5%, los duros bloqueos de COVID-19 y las políticas erráticas han hecho recelar a los inversores extranjeros. La inversión extranjera directa (IED) en China alcanzó su nivel más bajo en tres años en 2023. Al mismo tiempo, la inversión china en Europa, antaño una zona preferente y acogedora, se ha desplomado a niveles no vistos en una década. Pekín ha intentado compensar esta situación con un activismo renovado en otras regiones, como la multimillonaria Iniciativa del Cinturón y la Ruta pero los niveles de deuda y represión contra las promesas incumplidas de China son obstáculos. A nivel mundial, las respuestas del país sobre el COVID-19 y los derechos humanos se combinaron con las agresivas afirmaciones territoriales de China en el Mar de China Meridional para agriar las actitudes hacia China.
El recelo hacia China se ha visto reforzado por su disposición a respaldar las excusas rusas para la invasión de Ucrania, lo que arroja ciertas dudas sobre China como defensora de la soberanía nacional. Los líderes europeos han sido francos en sus críticas a este apoyo y a la poca voluntad de Pekín de utilizar su influencia para ayudar a poner fin al conflicto. Al mismo tiempo, la UE ha adoptado políticas económicas y de seguridad en lo que ahora se conoce como el «Indo-Pacífico» que apoyan directamente los esfuerzos liderados por Estados Unidos en Asia.
Los lazos transatlánticos
Estados Unidos y Europa son mutuamente sus socios económicos más importantes. Aunque China es el mayor proveedor de bienes a Europa, el comercio transatlántico global de bienes y servicios es más de un tercio superior al que se realiza con China. Las inversiones directas de ida y vuelta empequeñecen esos lazos con China y crean unos 16 millones de puestos de trabajo.
Desde la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos ha estado vinculado a la defensa de Europa a través de la OTAN. Con el final de la guerra fría, la alianza no sólo amplió el número de sus miembros sino que añadió a su cartera tareas «fuera del área». Entre ellas se incluyen el mantenimiento de la paz en los Balcanes (el 73% de las fuerzas en Kosovo proceden de miembros europeos de la OTAN), el liderazgo de la operación militar en Afganistán y, desde 2022, un «interés compartido en materia de seguridad» en el Indo-Pacífico.
interés compartido en materia de seguridad.
A través de la gama de temas, los estados europeos y los EE.UU. no siempre han visto de frente, por ejemplo sobre la promoción de la democracia. Pero la invasión rusa de Ucrania en 2022 reforzó la unidad transatlántica, irónicamente, dadas las preferencias de Vladimir Putin. Las sanciones adoptadas por la UE reflejan las de Estados Unidos, que se ha convertido en el single largest supplier tanto de petróleo como de gas natural licuado a la UE. La ampliación de la OTAN se aseguró con emolumentos a Hungría y Turquía, y más que en ningún otro momento desde el final de la Guerra Fría, Europa y EE.UU. han disfrutado de un periodo de acción común.
La administración Biden se ha preocupado de reparar y prevenir los obstáculos que impidan continuar con la cercanía transatlántica. Durante 2018 y 2019, la administración de Donald Trump utilizó una justificación de seguridad nacional para imponer aranceles no solo a los productos chinos, sino también a muchas exportaciones europeas, incluidos el acero y el aluminio. El Presidente Biden suspendió la mayoría de los dirigidos a Europa en 2022 y prorrogó la exención hasta 2025; la UE puso fin a sus contramedidas y prosiguen las negociaciones comerciales. En 2021 se creó un Consejo de Comercio y Tecnología más amplio EEUU-UE para trabajar en la selección de inversiones y en temas de IA, entre otros, y demostrar el compromiso de Washington con el acuerdo mutuo tras el polémico periodo Trump.
Pero las demandas políticas internas también han llevado a acciones en EEUU que podrían acarrear consecuencias negativas para Europa. Es preferible producir en casa equipos avanzados de IA y chips y tecnología ecológica eficiente, porque evita problemas en la cadena de suministro, protege la seguridad individual y colectiva y proporciona puestos de trabajo, todos ellos objetivos importantes en un año electoral. La Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Chips y Ciencia, ambas promulgadas en 2022, implican importantes subvenciones industriales e incentivos fiscales al consumidor junto con algunas disposiciones de «compra estadounidense» que alarmaron a las empresas y gobiernos europeos. A los europeos les preocupa que esta «deslocalización», aunque necesaria desde el punto de vista político (como demuestran las respuestas europeas), pueda erosionar las nuevas formas de cooperación transatlántica. Los críticos a ambos lados del Atlántico denuncian lo que consideran proteccionismo que no protegerá a los consumidores ni la seguridad nacional. Pero tales medidas son difíciles de revertir en un año electoral.
El triángulo EEUU-Europa-China: un ambiente más frío
El creciente poder económico de China ha planteado su propio desafío a la relación entre Estados Unidos y Europa. A principios de siglo, la política de «salida» del Partido Comunista y un entorno internacional benigno favorecieron una vigorosa búsqueda china de mercados de exportación extranjeros y fuentes de bienes primarios. En Europa, los deseos de crecimiento económico tras la recesión de 2008-2009 produjeron un auge del comercio y la inversión entre Europa y China. La UE era atractiva, ya que el mayor mercado del mundo y un gobierno dividido significaban que las restricciones a la inversión extranjera eran débiles y no uniformes, a diferencia de Estados Unidos. En 2021, la inversión china había aportado a Europa unos 200.000 millones de euros
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A medida que crecía la presencia china, surgía el descontento entre las empresas europeas. Se emitieron críticas contundentes sobre las prácticas comerciales chinas, las restricciones a la inversión extranjera y las violaciones de la propiedad intelectual. Dichas quejas fueron casi idénticas a las planteadas en Washington. Un amplio tratado de inversiones entre la UE y China se retrasó y en 2021 fue removido por el Parlamento Europeo.
Tanto en Europa como en Estados Unidos, las políticas internacionales asertivas de China comenzaron a suscitar preocupaciones en materia de seguridad. En 2019, la UE declaró formalmente a China «rival sistémico«. Las políticas de Pekín en materia de derechos humanos y la presión sobre los nuevos miembros más pequeños de la UE en Europa del Este empeoraron el ambiente, al igual que las acusaciones mutuas y las políticas restrictivas durante el brote de COVID-19. Las preocupaciones por la cadena de suministro y el reconocimiento por parte de la UE de su propia dependencia creciente, combinados con la presión estadounidense, llevaron a los gobiernos de toda Europa a restringir la adopción de sistemas de comunicaciones chinos como Huawei. En 2020, la UE adoptó su primera política de control de las inversiones extranjeras, que obligaba a los Estados miembros a prestar especial atención a los sectores y al alcance de las inversiones extranjeras (es decir, chinas) en Europa. En 2023, 21 miembros habían adoptado o reforzado las políticas nacionales.
Para China, una economía dirigida por el Estado, las subvenciones y la creación de capacidades específicas en sectores clave constituyen la política estándar. Son difíciles de revertir, incluso -o especialmente- ante la presión extranjera. Además, la producción y venta de productos de gran demanda mundial, como los sistemas de comunicación y los paneles solares, mantiene en funcionamiento las fábricas nacionales. En palabras de la Secretaria del Tesoro estadounidense Janet Yellen, China está intentando «exportar su camino hacia un crecimiento rápido». Como era de esperar, esto ha provocado reacciones de protección tanto en EE.UU. como en Europa. Washington y Bruselas participan activamente en estrategias de «de-risking», destinadas a reducir la dependencia económica de China, ya sea para productos o recursos naturales, como minerales de tierras raras.
Al mismo tiempo, China ha estado ansiosa por afirmar su soberanía nacional en el Mar de China Meridional y frente a Taiwán, al tiempo que reduce su propia vulnerabilidad frente a las fuerzas económicas mundiales -incluidas las posibles sanciones de EE.UU. por abastecer a Rusia. Ha intentado «desdolarizar su comercio, ofreciendo canjes bilaterales de divisas y fomentando el uso del yuan. Estos esfuerzos son especialmente vigorosos en el «Sur Global» y complementan un impulso para ejercer influencia a través del Movimiento de Países No Alineados.
El dilema global para Pekín es el mismo al que se enfrenta en casa: cuánto poder permitir a los mercados frente a los gobiernos. Cómo comprometerse con el capitalismo global y beneficiarse de él, al tiempo que se resiste a una influencia que podría erosionar el poder del Partido Comunista. Para un gobierno como el chino, autoritario pero necesitado de apoyo interno, las presiones cruzadas son grandes. Al mismo tiempo, en Estados Unidos y Europa existe una gran necesidad -especialmente durante los periodos electorales- de ser «duros con China».
En Europa, el enigma tiene una dimensión adicional. A pesar de las aspiraciones, una doctrina general y funcionarios para aplicarla, en política exterior la UE no suele ser un actor unitario. Se privilegian las preferencias nacionales, que tienden a ejercer una fuerza centrífuga. Por ejemplo, la inversión europea en China se ha concentrado enormemente entre unos pocos socios clave, como Alemania, reacios a arriesgar los mercados y el crecimiento. Otros, como Italia, con un gobierno de tendencia más derechista y preocupación entre sus principales electores por la presencia china en su economía, han adoptado una postura más firme, más cercana a la de EE.UU.
Elecciones al PE y política exterior
Generalmente, las cuestiones de política exterior no ocupan un lugar destacado en las elecciones nacionales, ni en Estados Unidos ni en Europa. Mientras los ciudadanos estadounidenses se preparan para acudir a las urnas en noviembre, por ejemplo, las encuestas muestran que las cuestiones económicas, incluida la inflación, dominan sus preocupaciones. Del mismo modo, en toda Europa, el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores descubrió que sólo en los nuevos miembros de Europa del Este más expuestos figura de forma destacada un tema puramente de política exterior: la amenaza de Rusia. La migración, una cuestión «híbrida» (tanto exterior como interior), es la preocupación número uno en Alemania, mientras que el cambio climático, las turbulencias económicas y las repercusiones del COVID-19 son los temas más destacados en otros países.
Aún así, los años electorales no suelen ser buenos para las políticas de libre comercio. En Estados Unidos, Joe Biden necesita el apoyo de los sindicatos en estados industriales clave para frenar a Donald Trump. Conceder un pase a la UE probablemente no será controvertido, pero el presidente tendrá menos libertad para actuar cuando se trate de China. Desde que es presidente, no ha suspendido ni eliminado los aranceles contra el acero y el aluminio chinos como hizo con Europa. En su lugar, ha impulsado la ampliación de las restricciones a las exportaciones de microchips avanzados y de los equipos para su fabricación. Como parte de su esfuerzo global para reducir los riesgos procedentes de China, Washington ha conseguido añadir socios en Europa y Asia. En agosto de 2023, el presidente Biden añadió la inversión exterior al escrutinio, emitiendo una orden ejecutiva para establecer regulaciones estrictas sobre la inversión estadounidense en alta tecnología en China.
Las acciones europeas también se han vuelto más enérgicas. Sólo en el último año, la UE ha iniciado investigaciones sobre las subvenciones chinas en sectores exportadores clave, como los vehículos eléctricos, los aerogeneradores y los equipos médicos y de seguridad. En palabras de Politico
«La falsa guerra de Europa con China ha llegado a su fin». Aun así, los líderes de los principales socios europeos de China, como el alemán Olaf Scholz, protegen sectores clave (producción de automóviles) que dependen de las ventas y la inversión en China. Los objetivos transversales también son evidentes en Estados Unidos, donde el deseo de impulsar las fuentes de energía renovables ha llevado al Presidente Biden a eximir de aranceles a los paneles solares fabricados en China. Sin embargo, temerosos de la competencia de precios, los fabricantes estadounidenses están clamando que se restablezcan dichos aranceles para protegerlos.
El delicado equilibrio entre los electores nacionales y los socios internacionales también se observa en el uso de la política industrial selectiva. Como parte de su respuesta a China, así como a los peligros del cambio climático, EE.UU. ha empezado a dedicar importantes subvenciones gubernamentales a industrias clave, por ejemplo la producción de microchips y la tecnología verde. En general, estas subvenciones son contrarias a los compromisos de EE.UU. con la OMC, pero son un reflejo de las que se utilizan desde hace tiempo en otros países, incluida Europa. El peligro para Europa es que las subvenciones y los incentivos fiscales a las empresas estadounidenses podrían colocar a los productos europeos en una situación de desventaja comparativa de precios y socavar la producción de tecnologías verdes, haciendo que Europa dependa más, y no menos, de China para tales productos. Los líderes empresariales y gubernamentales europeos también temen que las empresas se trasladen a EE.UU. para evitar el coste adicional o las restricciones, costando a las economías europeas valiosos puestos de trabajo. En general, estos temores parecen haberse calmado y la UE y los gobiernos nacionales han respondido con sus propias subvenciones, por lo que es menos probable que el «acoso estadounidense» sea un poderoso eslogan de campaña.
¿Un giro a la derecha?
Desde las últimas elecciones al Parlamento Europeo, el desafío a la democracia nacional y a la posición global de la UE procede en gran medida de la política nacional. Fundamentalmente, los partidos de la derecha radical basan su atractivo en una postura que se opone a una Bruselas más fuerte en todos los ámbitos políticos, incluidos la migración, el cambio climático y la política exterior. La mayoría de las previsiones apuntan a una alta probabilidad de que los partidos de derechas obtengan escaños en el próximo Parlamento Europeo, Si es así, la política exterior de la UE será un foco central para el cambio.
Carnegie Europe publicó recientemente un estudio de 14 países sobre el auge de los partidos de derecha radical y la forma en que podrían afectar a la política exterior de la UE, o ya lo están haciendo. La creciente fuerza de estos partidos en Europa ya ha desplazado a la derecha a los partidos mayoritarios en materia de inmigración, por ejemplo. Cuando están en el poder en un Estado miembro, estos partidos pueden bloquear o pedir un rescate por el consenso en política exterior. La aplicación de sanciones a Rusia ha conllevado tortuosas negociaciones con el húngaro Viktor Orbán, seguidas normalmente de exenciones para su país.
El informe Carnegie también apunta a comprometer la arquitectura de política exterior de la UE, por ejemplo en la Comisión, como otro posible golpe a su política exterior. La posición de la presidenta de la Comisión, Ursula von Leyen, por ejemplo, podría verse debilitada incluso si no es derrotada en la votación del PE para ese puesto. Podría verse obligada a nombrar a políticos euroescépticos para puestos clave, incluidos los de política exterior.
En Estados Unidos, la sorprendente victoria del candidato neoaislacionista y «transaccionalista» Donald Trump en 2016 dañó los lazos entre Estados Unidos y Europa con amenazas y aranceles, abruptos cambios de política, y el espectáculo del presidente estadounidense adulando a dictadores desde Vladimir Putin a Kim Jong Un. La vuelta al poder de Donald Trump no sólo traería consigo la vuelta al menosprecio de Europa, sino también toda una serie de cambios en las políticas de comercio y cambio climático. Lo más alarmante, dado el desdén de Trump, es que también podría significar el fin de la histórica relación de seguridad que representa la OTAN. Sería, como Foreign Affairs lo describió recientemente, «un cambio radical en la política interior y exterior». Sólo la perspectiva de un regreso de Trump ha inspirado llamamientos a una Europa que gaste más en defensa, coordine sus políticas comerciales y tecnológicas de forma más eficaz y, sobre todo, reafirme la importancia de los valores democráticos.
En los electorados europeos y estadounidenses, los candidatos populistas de derechas -y algunos gobiernos- han ganado adeptos blandiendo la promesa de soluciones nacionales frente a supranacionales para los problemas internacionales -incluso aquellos que manifiestamente no están contenidos por fronteras políticas, como el cambio climático y la migración-. Si tienen éxito en Europa, ya sea ganando cargos o mediante matrimonios políticos de conveniencia, estas fuerzas pondrían al continente y a su gente en un camino muy diferente al recorrido durante los últimos 70 años.
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