Europa gira hacia el Este
La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022 y la guerra en curso han desencadenado un cambio gradual en la agenda de política exterior y de defensa de la Unión Europea. Este cambio de política comprende un reconocimiento de la limitada capacidad de la UE para disuadir ataques militares e híbridos en su territorio, y de una estrategia aún menos eficaz para desplegar las fuerzas necesarias para responder a posibles ataques de un agresor externo, como Rusia.
Política exterior y de defensa de la UE.
Para activar una política de seguridad y defensa más fuerte, los Estados miembros europeos han accedido hasta ahora a varias herramientas. Esta caja de herramientas de seguridad europea incluye un proceso de ampliación revitalizado más al este, un compromiso colectivo para apoyar el esfuerzo bélico de Ucrania, un aumento del gasto militar a nivel nacional y más inversión en la industria de defensa europea. Todas estas políticas son reversibles, pero el proceso de ampliación hacia el este sigue siendo el más desafiante dada la magnitud de la transformación necesaria.
Los países de la Asociación Oriental de la UE también se han adaptado a las realidades posteriores a la invasión y han modificado sus posturas en política exterior desde el comienzo de la guerra entre Rusia y Ucrania y el creciente interés de la UE por esta región, que hasta entonces se había descuidado en gran medida. Pero las distintas percepciones de la amenaza rusa han llevado a resultados políticos diferentes. Algunos países se han comprometido decididamente a reorientar sus lazos de seguridad hacia Occidente. Ucrania y Moldavia han sido los más activos en este sentido. Las élites políticas de Georgia también han aprovechado la oportunidad que les brindaba la apertura de la UE para revitalizar sus políticas de ampliación y acercarse a la UE, pero siguen generando prácticas antiliberales y antidemocráticas que impiden ese camino europeo.
De forma menos definitiva, pero aún así digna de mención, Armenia ha aflojado sus lazos con Rusia, anteriormente considerada el «Estado patrón» de la nación del Cáucaso Sur, en parte como respuesta a su falta de intervención en Azerbaijan’s takeover of Nagorno-Karabakh. Azerbaijan y Bielorrusia se han autocratizado aún más, alejándose de las instituciones y los principios democráticos promovidos por el Occidente colectivo, formado por Estados Unidos (EE.UU.) y la UE. Bielorrusia se ha pasado firmemente al bando de Rusia. A su vez, Azerbaiyán ha mejorado sus relaciones de trabajo con el Kremlin, al tiempo que ha aumentado el volumen de sus exportaciones energéticas a Europa, que sustituyen a las procedentes de Rusia.
La alineación política con Occidente en algunos de estos países de Europa del Este no habría sido tan notable en ausencia del imperativo de seguridad generado por la invasión rusa de Ucrania. Sin embargo, no todo el mundo está de acuerdo en que la seguridad de Europa se vea amenazada por Rusia o esté vinculada a una mayor ampliación de la UE hacia el Este. El resultado de las elecciones al Parlamento Europeo (PE) en junio de 2024 dará más representantes favorables a Rusia o neutrales respecto a Ucrania en el PE y desafiará a la próxima Comisión Europea a mantener el rumbo de la solidaridad con Ucrania.
No menos importante, el ascenso de la extrema derecha en los gobiernos nacionales podría poner tensiones adicionales en las ambiciones geopolíticas reavivadas de Europa y cuestionar su compromiso de reforzar la proyección de fuerza. Y lo que es más importante, cualquier retroceso antieuropeo en los países candidatos también podría ir en contra de un mayor apoyo a la vecindad de la UE.
Ucrania
De todos los países candidatos del Este, Ucrania es el que más atención política, económica y militar ha recibido del colectivo occidental. Pero las expectativas de los gobiernos y las sociedades de la UE de una victoria militar y una reforma del Estado que acompañen a ese apoyo han estado lejos de ser realistas. Esta discrepancia seguirá afectando a la estabilización y la continuación del apoyo al país devastado por la guerra.
La ayuda militar que Ucrania ha recibido de los socios europeos y de la OTAN, aunque fundamental para evitar una derrota total e inmediata, ha resultado insuficiente y demasiado lenta para asegurar una victoria ucraniana. Lenta y previsiblemente, este resultado mediocre ha frustrado a la opinión pública europea, cuyo apoyo a Ucrania ha descendido en varias cuestiones clave, como el suministro de ayuda humanitaria y el acceso al mercado laboral, la aceleración de la adhesión a la UE, el reparto de los costes energéticos y el suministro de ayuda militar. En 2024, el apoyo sólo se mantiene estable entre los partidarios más leales de Ucrania (como los países nórdicos y los países bálticos), mientras que disminuye entre países como Rumanía, Italia y Alemania, y se mantiene constantemente bajo en naciones como Bulgaria y Eslovaquia.
2024.
A su vez, el gobierno de Ucrania y su pueblo siguen comprometidos con la trayectoria europea de su país. En febrero de 2024, ocho de cada diez ucranianos estaban a favor de adherirse a la UE y a la OTAN. Sin embargo, la tarea de reforma que acompaña a las negociaciones de adhesión a la UE requiere un enorme esfuerzo por parte del gobierno ucraniano, que las condiciones de guerra dificultan aún más.
El gobierno ucraniano está comprometido con la adhesión a la UE.
Desde la decisión del Consejo Europeo del 14 de diciembre de 2023 de abrir negociaciones de adhesión con Ucrania, el Gobierno del país se ha apresurado a adaptar su legislación al acervo de la UE. El Gobierno finalizó su «Plan Ucrania» de reforma en la primavera de 2024. Pero la agenda de Ucrania para su adhesión a la UE sigue siendo una ardua tarea para la asediada nación. La larga guerra que se avecina seguirá agotando los recursos humanos y financieros de Ucrania y dificulta la construcción de un Estado de derecho bajo la ley marcial, que sigue recortando las libertades democráticas, entre ellas la libertad de circulación, la libertad de prensa, la libertad de reunión pacífica y las protecciones legales.
Las autoridades ucranianas deben hacer todo lo posible para que la UE sea un Estado de derecho.
La Comisión Europea está concediendo latitud a la hora de evaluar el proceso de reforma formal de Ucrania (y Moldavia). También da muestras de comprender la ingente tarea que tiene por delante. Para apoyar el crecimiento de Ucrania durante el periodo 2024-2027, la Comisión ha creado un nuevo instrumento aparentemente irreversible, el Fondo Ucrania, para proporcionar un apoyo financiero previsible a Ucrania. Pero la militarización persistente de Rusia prolongará la guerra. Esto reduce la probabilidad de poder llevar a cabo reformas importantes que requieren un amplio capital humano y capacidades estatales: la reforma de la administración pública; la provisión de vacantes judiciales y la investigación de los jueces en ejercicio; la creación de un historial creíble de investigaciones, enjuiciamientos y decisiones judiciales definitivas en casos de corrupción de alto nivel; y la lucha contra el crimen organizado, incluido el control del flujo ilícito de armas de fuego, el tráfico de seres humanos y el cibercrimen.
Los partidos políticos europeos que ya oponen más colaboración en el esfuerzo bélico de Ucrania continuarán armando los temores económicos de la opinión pública europea contra un mayor apoyo a Ucrania. Partidos de extrema derecha como la Agrupación Nacional de Francia, el Fidesz de Hungría, Alternativa para Alemania de Alemania, la Alianza para la Unión de los Rumanos de Rumanía o la Dirección Socialdemócrata de Eslovaquia crearán nuevos obstáculos a la financiación del esfuerzo bélico de Ucrania e impedirán avanzar en la ampliación. A su vez, los retrasos en la financiación y la incertidumbre sobre su futuro europeo frustrarán aún más los esfuerzos de reforma de Ucrania.
Moldavia
Por su pequeño tamaño y su economía, Moldavia es el candidato oriental más fácil de incluir técnicamente en el mercado único de la UE. Sin embargo, el país es también uno de los más pobres de Europa y sigue teniendo problemas territoriales sin resolver en la región separatista de Transnistria, mayoritariamente prorrusa, así como en la región autónoma de Gagauzia, cada vez más vinculada a Rusia. Los conflictos étnicos y territoriales dificultan aún más la integración en la UE.
Según una encuesta de principios de 2023, cerca del 60% de los moldavos quieren que su país se adhiera a la UE, pero el rumbo europeo de Moldavia depende de mantener a las fuerzas prorrusas fuera del gobierno. Este último objetivo requiere muchas maniobras políticas que incluyen limitar a los prorrusos de Transnistria para que no aumenten su influencia en la política de Chisinau.
Europa.
El papel de Transnistria -y cada vez más, de Gagauzia- es importante para afectar potencialmente a la política de Chisinau. En febrero de 2024, los dirigentes de Transdniéster pidieron a Moscú que les protegiera de la «creciente presión» del Gobierno moldavo, .
Militarmente, Rusia no invierte atención ni recursos en Transnistria, una región con aproximadamente 400.000 habitantes, muchos de ellos pensionistas. Las ambiciones de Moscú de desestabilizar Moldavia van más allá de Transnistria. De hecho, muchos políticos de Chisinau temen que una integración demasiado rápida de la Transnistria rusófona en Moldavia sería en realidad de mucha mayor ayuda para el Kremlin que dejar la región en esta zona gris que la ha mantenido libre de violencia desde 1992. Del mismo modo, la mayoría de los 135.000 gagauz, turcos pero rusoparlantes, también apoyan a los partidos prorrusos.
Moldavia celebrará elecciones presidenciales el 20 de octubre de 2024 y parlamentarias en 2025. Para aumentar las posibilidades de su partido proeuropeo Acción y Solidaridad (PAS) y mantener su control de la presidencia, la actual mandataria Maia Sandu ha anunciado un referéndum consultivo para la adhesión a la UE, que tendrá lugar el mismo día que las elecciones presidenciales. Encuestas Como primera opción del 27% de los votantes, el PAS aventaja en diez puntos porcentuales al prorruso Partido de los Socialistas. Chance, Obligations, Achievements, otro bloque político prorruso, ocupa el tercer lugar. Con el diez por ciento de las preferencias de los votantes, podría convertirse en el rey de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales.
El gobierno ruso ve las próximas elecciones como una oportunidad para ganar más influencia en Chisinau. Aunque Moscú mantiene un punto de apoyo en Moldavia a través de su control de la prorrusa Transnistria, no hay motivos para esperar que vaya a intensificar el conflicto militar en esta región. Sobre el papel, debería haber 1.500 soldados rusos en Transnistria, pero según las autoridades moldavas, la mayoría son en realidad lugareños con uniformes rusos. El número de tropas rusas que aún permanecen en suelo de Transdniéster es, de hecho, inferior a 100, un número que no representa una amenaza militar tangible. La mayoría de los soldados rusos que permanecen en suelo de Transdniéster son, de hecho, locales.
Además, Ucrania ha cerrado su frontera con Transnistria, proporcionando indirectamente protección frente a un ataque terrestre y cortando el comercio legal e ilegal. Aunque los dirigentes de Transdniéster necesitan la conexión con Rusia para no depender de Chisinau, también les interesa la integración económica con el Estado moldavo. Desde el inicio de la guerra entre Rusia y Ucrania, los políticos y empresarios que gobiernan Transnistria se han mantenido al margen del conflicto. Al igual que en el caso de Ucrania, los trabajos de preparación de los equipos de negociación y de normalización de la legislación, las normas y los procedimientos moldavos se aceleraron después de que el Consejo Europeo abriera las negociaciones de adhesión con Moldavia en diciembre de 2023. El proceso para armonizar la legislación moldava y la de la UE ha estado en marcha desde 2018, pero la capacidad de la burocracia moldava para realizar los cambios exigidos por la UE es limitada. Su capacidad para negociar mejores acuerdos que no afecten negativamente a la economía moldava a largo plazo también es restringida.
Georgia persigue oficialmente la integración en la UE como su principal prioridad en política exterior. En una encuesta de principios de 2023, 89% de la población de Georgia apoyaba la adhesión a la UE, mientras que el partido gobernante Sueño Georgiano-Georgia Democrática (GD-DG) afirma tener una agenda proeuropea. Sin embargo, aunque la UE concedió a Georgia el estatus de país candidato a miembro en diciembre de 2023, Tiflis no está llevando a cabo reformas con la misma determinación que Moldavia o Ucrania y, en ocasiones, está tomando medidas que alejan al país de su camino hacia la UE.
Más recientemente, una ley al estilo ruso ‘ley de agentes extranjeros’ apoyada por el GD-DG planteó dudas sobre el compromiso del país con los valores de la UE. Las organizaciones de medios de comunicación de Georgia temen que la ley, que obliga a las organizaciones no gubernamentales, grupos de activistas y medios de comunicación independientes que reciben más del 20% de sus fondos del extranjero a registrarse como «agentes extranjeros» o enfrentarse a sanciones, pueda ser utilizada para atacar a los periodistas. Los organismos de control ven en esta decisión una forma de que la GD-DG acumule más poder antes de las elecciones parlamentarias de octubre de 2024. Además, la reciente proposición de leyes anti-LGBTQ+Georgia
A pesar de estas medidas, GD-DG sigue ocupando el primer puesto en las encuestas de opinión pública, cómodamente por delante de una oposición impopular y fragmentada. A pesar de las continuas protestas antigubernamentales, es probable que el partido se asegure el primer puesto en las próximas elecciones parlamentarias, poniendo aún más en entredicho la senda proeuropea de Georgia.
Georgia también ha mantenido una postura ambigua hacia Rusia y defiende su relación amistosa con el país que ocupó sus provincias de Abjasia y Osetia del Sur. Georgia se abstuvo de condenar la invasión de Ucrania por Moscú, a pesar de su propia experiencia traumática con Rusia, que a menudo utiliza Abjasia y Osetia del Sur para desestabilizar Georgia e impedir sus planes de integración en la UE y la OTAN. Al mismo tiempo, los evaluadores internacionales, incluidos EE.UU. y el FMI, confirmaron que, a pesar de todo, Georgia se alinea mayoritariamente con el régimen de sanciones coordinado contra Rusia. Por otra parte, la UE sigue siendo el principal socio comercial de Georgia, con el 20,5% de su comercio, seguida de Turquía (14,6%) y Rusia (13%).
Las protestas contra el calentamiento de las relaciones con Rusia podrían continuar y volverse problemáticas para la GD-DG y la estabilidad del país. Pero el gobierno y la GD-DG también podrían sentirse envalentonados por un menor apoyo a la oposición. Los avances hacia la integración en la UE seguirán siendo lentos mientras Georgia se esfuerza por poner en marcha las reformas.
Estado miembro de la UE.
Armenia
En el último año, Armenia ha dado señales de que pretende mejorar sus lazos con la UE y alejarse de Rusia para obtener garantías de seguridad. Este cambio de política exterior es el resultado de que Rusia no acudiera en ayuda de Armenia en la exitosa ofensiva de Azerbaiyán en Nagorno-Karabaj en 2023. La pasividad de Rusia ante la incorporación de Azerbaiyán a Nagorno-Karabaj rompió así la cláusula de defensa mutua de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), una alianza militar intergubernamental tipo OTAN formada por Armenia, Bielorrusia, Kazajstán, Kirguizistán, Rusia y Tayikistán.
Nikol Pashinyan, primer ministro de Armenia, ha declarado que la pertenencia de Armenia a la OTSC queda congelada. Armenia también retiró al representante del país ante la OTSC, con sede en Moscú.
A falta de garantías de seguridad por parte de Rusia, y dispuesto a cambiar las prioridades de su país, Pashinyan parece estar centrado en la formalización de un tratado de paz con Azerbaiyán, aunque ello suponga ceder más territorio en forma de otras cuatro aldeas exigidas por los dirigentes azeríes. La falta de voluntad de Pashinyan para defender Nagorno-Karabaj del ejército de Azerbaiyán ha debilitado, no obstante, su popularidad, aumentando el riesgo de inestabilidad.
Tradicionalmente dependiente de Rusia para su arsenal, Armenia busca ahora alejar sus intereses de seguridad de Rusia y acercarse a Occidente. Ha dado la bienvenida a una misión de la UE para vigilar su frontera con Azerbaiyán, al tiempo que pretende comprar vehículos blindados y sistemas de radar a Francia.
Sin embargo, Armenia también se ha aprovechado de las sanciones económicas occidentales contra Rusia. Las empresas armenias que reexportan productos fabricados en Occidente, como automóviles, teléfonos móviles, productos de alta tecnología y otros productos electrónicos de consumo, han incrementado su negocio desde el estallido de la guerra en Ucrania. Gracias a esta práctica, las exportaciones totales de Armenia a Rusia se han triplicado. También aumentaron los impuestos que estas empresas pagaban en Armenia. Bajo la fuerte presión de EE.UU. y la UE para frenar la reexportación de bienes y componentes de alta tecnología, los exportadores armenios necesitan ahora el permiso del gobierno para entregar microchips, transformadores, cámaras de vídeo, antenas y otros equipos electrónicos a Rusia.
Azerbaiyán
Azerbaiyán consolidó aún más su estatus de autocracia cuando el presidente en funciones, Ilham Aliyev, ganó un quinto mandato el 7 de febrero de 2024 con más de 92 por ciento de los votos. Aliyev convocó elecciones anticipadas tras su exitosa toma de la región de Nagorno-Karabaj en noviembre de 2023.
Desde entonces, Aliyev ha seguido mejorando las relaciones con los países de Oriente Medio y Asia Central, incluido el gobierno talibán de Afganistán. Su prioridad es establecer el corredor Zangezur, una ruta de tránsito libre de aduanas que atravesaría la región armenia de Syunik para conectar Azerbaiyán con su exclave occidental de Nakhchivan. Aliyev ha estado presionando a Armenia para que acepte la concesión de cuatro pueblos que le acercarían a este objetivo. El gobierno azerí ha acordado la construcción del corredor de Zangezur con Turquía, condición necesaria para un rápido éxito.
A pesar de su creciente autocratización y renovadas relaciones con Rusia desde 2022, la UE mantiene estrechas conexiones con Azerbaiyán, principalmente por sus reservas de petróleo y gas y su situación estratégica entre Rusia y China. La UE ha estado comprando gas a Azerbaiyán para reducir su dependencia de Rusia. Al mismo tiempo, Azerbaiyán ha empezado a importar gas de Rusia en virtud de un acuerdo que debería permitir a Bakú satisfacer su propia demanda interna.
Azerbaiyán ha empezado a importar gas de Rusia.
Azerbaijan’s las exportaciones de gas natural a Europa han aumentado constantemente de 2021 a 2023, alcanzando los 19.000 millones de metros cúbicos (bcm) en 2021, 22,6 bcm en 2022 y 23,8 bcm en 2023. Este último se dividió entre los mercados de la UE, Georgia, Turquía y Serbia. Sin embargo, el acuerdo de Azerbaiyán para importar gas de Rusia con el fin de que Bakú pueda satisfacer su propia demanda interna, pone en duda que la UE haya roto realmente su dependencia del gas ruso.
Un nuevo estallido de guerra entre Azerbaiyán y Armenia sigue siendo motivo de preocupación. Aunque los dirigentes armenios se muestran mayoritariamente complacientes con las peticiones azeríes, algunos retrasos en la firma del tratado de paz y la renuncia a más territorio que Azerbaiyán desea podrían desencadenar un nuevo conflicto. Es probable que la UE se involucre sólo moderadamente en los entresijos políticos de la región y dé prioridad a las preocupaciones económicas y energéticas.
La UE está dispuesta a hacer todo lo que esté en su mano para resolver los problemas de la región.
Bielorrusia
Mientras siga bajo el liderazgo de Alexander Lukashenko, Bielorrusia permanecerá irrevocablemente distanciada de la UE. El bloque se negó a reconocer la legitimidad de la presidencia de Lukashenko tras las controvertidas elecciones del 8 de agosto de 2020, que consolidaron su gobierno autocrático. A pesar de las protestas generalizadas que siguieron, impugnando su control del poder, Lukashenko sigue firmemente atrincherado y se ha mostrado dispuesto a emplear cualquier medio de represión necesario para mantener su régimen.
Desde la invasión rusa de Ucrania, en parte desde territorio bielorruso, la economía bielorrusa, afectada por las sanciones, depende cada vez más de Rusia. Aunque Bielorrusia sigue manteniéndose formalmente al margen de la guerra en Ucrania, Lukashenko permite que Rusia utilice el territorio bielorruso como base militar y base de operaciones de sus fuerzas armadas. Un documento filtrado desde el Kremlin en 2021 mostraba planes concretos para una anexión de Bielorrusia a la Federación Rusa en 2030. Una unión de este tipo formalizaría los acuerdos existentes, pero exigiría a Rusia asumir los costes añadidos de garantizar la conformidad de la sociedad bielorrusa. Moscú, sin embargo, ya ha transferido armas nucleares tácticas a territorio bielorruso.
Bielorrusia.
La militarización de los refugiados por parte de Bielorrusia para crear desorden en sus fronteras con Lituania, Letonia y Polonia ha dañado aún más las relaciones del país con sus vecinos. Los migrantes que viajen a través de Bielorrusia e intenten cruzar las fronteras de la UE tendrán ahora aún más dificultades para encontrar refugio desde que la UE aprobó normas más estrictas en materia de asilo y migración en 2024. Letonia y Lituania aprobaron sus propias leyes en 2023, formalizando una práctica habitual de rechazar a los refugiados en sus fronteras con Bielorrusia. Según la organización de derechos humanos Médicos sin Fronteras, muchas de las personas que consiguen llegar a Letonia, Lituania y Polonia siguen viéndose obligadas a regresar a territorio bielorruso por las autoridades fronterizas, a menudo con el uso de la violencia.
Doctores sin Fronteras.
Conclusión
Las tendencias políticas en algunos Estados miembros de la UE parecen dejar menos aislados a los líderes favorables a Rusia, como el primer ministro húngaro, Viktor Orban, en su oposición a Ucrania. En Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos, Eslovaquia y Rumanía, los partidos de extrema derecha están subiendo en las encuestas y podrían reforzar la postura anti-Ucrania en el Parlamento Europeo después de las elecciones de junio de 2024 y a nivel nacional.
En este entorno potencialmente más hostil para una mayor solidaridad con los vecinos orientales de la UE, cualquier revés antieuropeo en los países candidatos, como que Georgia se alinee políticamente más con Rusia o un gobierno antieuropeo en Moldavia, alimentará el escepticismo ante la ampliación. Dado el fuerte vínculo entre la ampliación de la UE y la seguridad, ese resultado resultaría perjudicial para la proyección de fuerza de la UE en relación con Rusia y limitaría sus ambiciones geopolíticas.
