En los últimos años, la Unión Europea (UE) ha consolidado su posición como actor global, espoleada por desafíos agudos como la pandemia del COVID-19 y el actual conflicto entre Rusia y Ucrania. Estas crisis han provocado una reevaluación de la política exterior de la UE. En el proceso, se ha difuminado la distinción entre las esferas política nacional e internacional, lo que ilustra cómo las elecciones y las políticas nacionales pueden tener efectos de gran alcance en la dinámica mundial.
Un área central de interconexión es el enfoque de la UE sobre la migración, que es clave para su política exterior, especialmente desde elcrisis de los refugiados.’ En 2,39 millones de euros migrantes han cruzado el Mediterráneo hacia Europa desde entonces, lo que ha provocado una intensa atención política a la gestión de la migración, a menudo enmarcada como «gestión», en la que participan principalmente Estados mediterráneos del sur no pertenecientes a la UE y de la UE.
El discurso en torno a la inmigración ha aumentado, y una encuesta de enero de 2024 del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores indica que la inmigración es una preocupación importante dentro de la UE. La extrema derecha ha sacado provecho de esta cuestión, lo que ha llevado a los principales partidos de toda Europa a cambiar sus posturas sobre la inmigración para contrarrestar lo que se ha convertido en un serio desafío electoral.
Este cambio se ha reflejado a nivel de la UE. El bloque ha adoptado cada vez más una estrategia de política exterior transaccional que gira en torno a acuerdos de externalización, dirigidos principalmente a países mediterráneos no pertenecientes a la UE que son cruciales tanto como puntos de origen como de tránsito de migrantes, entre ellos Turquía, Egipto, Túnez y Líbano. A menudo denominados acuerdos de dinero por control, estos acuerdos motivan económicamente a los países para que gestionen la inmigración en las fronteras de la UE.
Además de la migración, la UE también está ampliando su colaboración con estos socios extracomunitarios en ámbitos como el comercio, la seguridad energética y la descarbonización. La Presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, está forjando activamente nuevas asociaciones antes de que concluya su mandato, con el objetivo de profundizar los lazos. Sin embargo, estos esfuerzos plantean interrogantes sobre los motivos políticos subyacentes y el equilibrio de beneficios entre la UE y sus socios mediterráneos no comunitarios. También preocupa que estos acuerdos puedan apoyar a los regímenes represivos proporcionándoles legitimidad y ayuda económica adicionales, que se utilizarán para afianzar aún más su poder.
Siria
La guerra en Siria ha sido un foco importante de la política exterior de la UE durante la última década. La guerra estalló en 2011 después de que el gobierno reprimiera las protestas pacíficas en favor de la democracia, provocara más de medio millón de muertos y desplazara a cerca de la mitad de la población. Más de una década después, con gran parte del territorio recuperado por las fuerzas gubernamentales sirias respaldadas por aliados rusos e iraníes, el conflicto persiste sin final a la vista.
La negativa del presidente sirio, Bashar al Assad, a negociar con las facciones de la resistencia, junto con la implicación del régimen en actividades ilícitas como el tráfico de drogas para sostener su tambaleante economía, complica aún más las perspectivas de paz. Los esfuerzos de paz liderados por las Naciones Unidas, incluidos los intentos de redactar una nueva constitución, no han prosperado. La readmisión de Siria en la Liga Árabe y el restablecimiento gradual de los lazos regionales hacen cada vez más improbable la perspectiva de poner fin al conflicto en términos no dictados por Assad.
En la actualidad, la política de la UE respecto a Siria sigue guiándose por la Estrategia sobre Siria, documento adoptado por el Consejo en abril de 2017. Políticamente, esta estrategia subraya la postura de la UE contraria a normalizar las relaciones con el régimen sirio y su compromiso de mantener las sanciones. En el frente humanitario, destaca el compromiso actual de la UE en Siria. La UE y sus Estados miembros siguen siendo el mayor donante a Siria, habiendo aportado más de 30.000 millones de euros en ayuda humanitaria y económica desde que comenzó la guerra.
Las sanciones de la UE van dirigidas a personas y entidades vinculadas a actividades ilícitas y a la represión violenta del pueblo sirio. Destinadas a reducir los recursos financieros del régimen y a presionar a Assad para que lleve a cabo reformas políticas, las sanciones aún no han producido los efectos deseados y su eficacia e impacto en la población siria siguen siendo tema de debate en la UE. A pesar de las sanciones, la UE es el mayor socio comercial de Siria.
Desde que comenzó la guerra en 2011, más de 14 millones de sirios han sido desplazados, y más de 7,2 millones se encuentran actualmente desplazados internos. Países vecinos como Turquía, Líbano, Jordania, Irak y Egipto acogen en conjunto a unos 5,5 millones de refugiados sirios, y Alemania es el mayor país de destino de la UE, con más de 850.000 refugiados.
En su decimotercer año, la guerra en Siria se ha visto agravada por el colapso económico, la pérdida de medios de subsistencia, las sequíaspersistentes y el devastador terremoto de 2023, que elevó la crisis humanitaria a niveles sin precedentes. De los 18 millones de personas que viven en Siria, 16,7 millones necesitan ayuda humanitaria; si se incluye a la diáspora, la cifra supera los 30 millones. Actualmente, más del 80% de los sirios viven por debajo del umbral internacional de pobreza, lo que supone una escalada significativa respecto al 10% registrado antes del inicio del conflicto. En 2024, los importantes recortes en la financiación del Programa Mundial de Alimentos han provocado una disminución del 80% en el número de sirios que reciben ayuda alimentaria, lo que afecta gravemente a la nutrición infantil y empeora aún más la situación.
A pesar de la actual situación humanitaria, varios países que acogen a refugiados y solicitantes de asilo sirios -entre ellos Líbano, Dinamarca y Turquía- han intentado devolverlos a Siria. Se trata de una medida política que ha sido objeto de un intenso escrutinio por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Un informe del ACNUDH de febrero de 2024 destacaba el sufrimiento de los retornados, cuya situación «plantea serias dudas sobre el compromiso de los Estados con el debido proceso y la no devolución», en palabras del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Volker Türk.
Sin embargo, ante las numerosas dificultades de los países de acogida, cientos de miles de refugiados sirios que huyeron de la guerra han regresado a sus hogares, a pesar de la sombría situación humanitaria y de seguridad que les espera.
Türkiye
Golpeada por los mismos terremotos devastadores en 2023, Türkiye lleva una década de recesión. La inflación oficial ha alcanzado casi el 60%, situando al país en el quinto lugar del mundo, según el Fondo Monetario Internacional (FMI). A medida que la lira turca se desplomaba frente al euro y al dólar, los críticos del presidente Recep Tayyip Erdogan anticipaban que las dificultades económicas y el descontento de la población provocarían un cambio de gobierno en las elecciones presidenciales celebradas en mayo de 2023. Sin embargo, Erdogan se aseguró otro mandato de cinco años, continuando su gobierno de dos décadas.
Sin embargo, las elecciones locales de 2024 pintaron un panorama diferente, con el principal partido de la oposición, el Partido Popular Republicano (CHP), logrando victorias significativas en ciudades importantes como Estambul, Ankara e Izmir, y capturando ciudades tradicionalmente fuertes del AKP a lo largo del Mar Negro y Anatolia. Los resultados infundieron un renovado sentimiento de esperanza y motivación entre los partidarios de la oposición, desmoralizados tras años de derrotas.
Este acontecimiento supuso un duro golpe para las ambiciones de Erdogan, sobre todo porque esperaba recuperar el control de las ciudades menos de un año después de asegurarse un tercer mandato presidencial. En respuesta, prometió rectificar los problemas clave que habían llevado a la derrota electoral de su partido, en particular la inflación galopante. En un gesto de reconciliación, Erdogan mantuvo conversaciones con el líder del CHP por primera vez en casi ocho años, señalando un posible cambio en el panorama político de Turquía.
Durante el mandato de Erdogan se han producido cambios drásticos en la relación de Turquía con la UE. Al principio, el país avanzó hacia la candidatura a la UE, aplicando reformas clave y experimentando un crecimiento económico, lo que lo convirtió en un socio valioso. Sin embargo, en la segunda década de Erdogan se produjo un giro hacia las alianzas orientales y un aumento del sentimiento antieuropeo para reforzar su popularidad interna. El último informe de progreso de la UE citaba como obstáculos al progreso la incapacidad de Türkiye para defender el Estado de derecho, los valores democráticos y los derechos humanos, así como su disputa sin resolver con los chipriotas griegos y turcos. A pesar de los intentos de Erdogan de vincular el proceso de Türkiye ante la UE a otras cuestiones geopolíticas, como la adhesión de Suecia a la OTAN, han aumentado los llamamientos a poner fin a las conversaciones de adhesión dentro de la UE, incluso desde países como Austria.
Sin embargo, cambios geopolíticos, económicos y medioambientales más amplios han hecho que se profundicen las relaciones comerciales entre Turquía y la UE. Türkiye está mejorando activamente su logística comercial con la UE, trabajando para eliminar las cuotas de tránsito y agilizar los procedimientos aduaneros para reducir los costes comerciales e impulsar las exportaciones. Estas negociaciones en curso también pretenden aliviar los elevados costes y las restrictivas condiciones de visado a que se enfrentan los conductores de transporte turcos en la UE. Además, el Pacto Verde de la UE, cuyo objetivo es la neutralidad climática para 2050, está remodelando las políticas comerciales, lo que repercute en socios no comunitarios como Turquía. La introducción de medidas como el Mecanismo de Ajuste de la Frontera del Carbono (CBAM) está empujando a Türkiye a acelerar sus iniciativas de descarbonización.
La guerra de Ucrania también ha afectado a las relaciones entre Turquía y la UE. Türkiye ha intentado mantener una postura neutral, y Erdogan ha destacado el compromiso de Türkiye con la integridad territorial de Ucrania al tiempo que entablaba relaciones diplomáticas con Rusia. Su objetivo es posicionar a Turquía como posible mediador, con la propuesta de acoger las conversaciones de paz entre Ucrania y Rusia.
Türkiye desempeñó un papel clave en la Iniciativa del Grano del Mar Negro, un acuerdo negociado con las Naciones Unidas para permitir las exportaciones de grano desde Ucrania en medio del conflicto actual. Este acuerdo facilitó la exportación de millones de toneladas de grano ucraniano a los mercados mundiales, que antes estaba bloqueada debido a la guerra. La posterior retirada de Rusia del acuerdo no sólo intensificó las tensiones, sino que también complicó la posición de Türkiye, tensando sus relaciones con los miembros de la UE. La UE, que se ha mostrado crítica con cualquier acción que se perciba como un menoscabo de la soberanía de Ucrania, vio con escepticismo el planteamiento neutral de Türkiye.
A pesar de las tensas relaciones, está surgiendo un consenso entre Turquía y la UE sobre la necesidad de redefinir el marco de su cooperación. Mientras las conversaciones de adhesión siguen estancadas, un área de colaboración continua es la migración. En marzo de 2016, la UE y Türkiye firmaron un acuerdo destinado a frenar la «migración irregular» a Europa. Sin embargo, aunque acoge a la mayor población de refugiados del mundo, Türkiye se ha enfrentado a críticas por reubicar por la fuerza a refugiados sirios en zonas bajo su control en Siria, y las expulsiones se han convertido en un tema polémico, sobre todo durante los periodos electorales. En marzo de 2024, Human Rights Watch informó de que «Aunque Türkiye mantuvo en el pasado que todos los retornos eran voluntarios, las fuerzas turcas, desde al menos 2017, han detenido, encarcelado y deportado sumariamente a miles de refugiados sirios, a menudo coaccionándoles para que firmaran formularios de retorno «voluntario» y obligándoles a cruzar al norte de Siria».
Egipto
El panorama político de Egipto ha cambiado drásticamente desde la Primavera Árabe, sobre todo hacia la militarización bajo la presidencia de Abdel Fattah al-Sisi, que sustituyó al democráticamente elegido aunque cada vez más antisecular Mohamed Morsi mediante un golpe militar en 2013. Las recientes elecciones de finales de 2023 supusieron la reelección de Sisi en medio de acusaciones de manipulación electoral. Estas convulsiones se han desarrollado junto a graves problemas económicos, como una inflación récord en 2023, unos proyectos de infraestructuras ambiciosos y poco realistas y la devaluación de la libra egipcia, que ha sumido a amplios sectores de la población en la penuria económica.
Reconociendo la crisis económica de Egipto y los conflictos regionales en curso, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y varios dirigentes de la UE visitaron El Cairo en marzo de 2024 para firmar una Declaración Conjunta para una Asociación Estratégica UE-Egipto. Este acuerdo incluye un paquete de ayuda de 7.400 millones de euros destinado a reforzar la economía egipcia y gestionar la migración a Europa, junto con la cooperación en iniciativas energéticas con bajas emisiones de carbono e intercambios educativos, culturales y juveniles.
La asociación también pretende mejorar la cooperación energética, con la UE aumentando sus importaciones de gas y otras energías de Egipto para reducir la dependencia del gas ruso. Egipto también ha mostrado gran interés en mejorar su cooperación con la UE en el Mecanismo de Ajuste de la Frontera del Carbono (CBAM) para apoyar su transición ecológica y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de industrias pesadas como el cemento, el aluminio y los fertilizantes.
Un componente importante de esta asociación son las medidas para «gestionar la migración». Esta colaboración ha suscitado preocupación por el trato que reciben los inmigrantes y refugiados, de los que hay unos 480.000 en Egipto. La falta de un marco jurídico para el asilo, la dependencia de un ACNUR desbordado y la creciente hostilidad hacia los inmigrantes subsaharianos han contribuido a una situación cada vez más precaria para los refugiados.
El acuerdo de la UE ha sido criticado por exacerbar las presiones sobre los refugiados, especialmente los procedentes de Sudán, al aumentar los riesgos de expulsión y reforzar las medidas de seguridad fronteriza. Organizaciones como el Consejo Holandés para los Refugiados han expresado su preocupación por que los fondos de la UE no mejoren necesariamente las condiciones de los refugiados en Egipto, lo que indica que la atención puede centrarse más en frenar la migración que en abordar las causas profundas del desplazamiento y garantizar la protección de los refugiados.
La asociación también ha suscitado críticas por reforzar potencialmente un régimen conocido por su represión de las libertades civiles. Bajo el gobierno de Sisi, se han intensificado las medidas represivas contra la libertad de expresión, de reunión y de prensa, especialmente durante las elecciones presidenciales. Se han llevado a cabo importantes cambios legales que amplían la jurisdicción militar sobre la vida civil. La restrictiva ley de asociaciones de 2019 y la nueva normativa de 2024 subrayan aún más este endurecimiento, limitando significativamente las actividades de las organizaciones no gubernamentales y atentando contra las libertades públicas.
Durante acontecimientos internacionales como la COP27, la comunidad internacional ha criticado abiertamente el historial de Egipto en materia de derechos humanos. Aunque estos foros mundiales han obligado a veces al gobierno egipcio a responder a las críticas, siguen sin conseguirse mejoras sustanciales, lo que pone en duda los compromisos de Egipto con sus asociaciones internacionales.
Túnez
Túnez, que en su día fue aclamado como el faro de la Primavera Árabe, se enfrenta a tiempos políticos inciertos, con las próximas elecciones presidenciales aún por programar para finales de 2024. Se espera que el presidente en funciones, Kais Saied, vuelva a presentarse. Su mandato, tras la controvertida toma del poder en julio de 2021, ha sido testigo del desmantelamiento sistemático de las instituciones democráticas, dirigiendo el país hacia la autocracia en medio de una creciente represión contra periodistas, opositores políticos y activistas de la sociedad civil.
Económicamente, Túnez se debate bajo el peso de la deuda externa y las estrictas condiciones del FMI, que socavan su estabilidad macroeconómica. Las tasas de inflación rondan el 8,3%, y el desempleo se mantiene en un obstinado 15%. Además, Túnez se ha convertido en un nudo central de la ruta migratoria mediterránea, sobre todo tras los cambios en los patrones migratorios posteriores a 2017 debido a las medidas represivas en Libia. El país es ahora el principal punto de partida hacia Europa, no sólo para los nacionales tunecinos, sino cada vez más para los inmigrantes subsaharianos.
En julio de 2023, la UE firmó un acuerdo de «gestión de la migración» con Túnez. Impulsado por los principales líderes de la UE, este acuerdo prometió a Túnez hasta 1.000 millones de euros en ayuda, supeditada a diversas reformas y a la cooperación en la gestión de las fronteras. Se asignaron 105 millones de euros específicamente para mejorar las capacidades de control fronterizo de Túnez con el fin de impedir el paso de inmigrantes hacia Europa. Sin embargo, a pesar del acuerdo, las salidas de Túnez hacia Europa han seguido aumentando constantemente.
El acuerdo ha sido ampliamente criticado por la sociedad civil, por diversas razones. En primer lugar, coincidió con un aumento de la represión dentro del propio Túnez, con el gobierno acusado de diversos abusos contra los derechos humanos, incluso contra los migrantes. La atención prestada por la UE al control de fronteras se ha considerado cómplice de estos abusos, ya que se han destinado importantes fondos de la UE a las fuerzas de seguridad implicadas en ellos. Esto, a su vez, ha suscitado dudas sobre el compromiso de la UE con las normas de derechos humanos.
Las relaciones se deterioraron aún más después de que Túnez devolviera dinero de la UE en medio de la escalada de tensiones entre Bruselas y Túnez por el polémico acuerdo sobre migrantes. La Comisión confirmó que Túnez había devuelto 60 millones de euros en septiembre de 2023. Esto supuso un duro golpe para el acuerdo sobre migrantes firmado por la Comisión Europea con Túnez en julio, que ofrecía dinero en efectivo a cambio de ayuda para frenar los flujos migratorios a través del mar Mediterráneo hacia Europa. La UE tiene previsto proporcionar hasta 164,5 millones de euros en tres años a las fuerzas de seguridad tunecinas. Con una parte importante destinada a la seguridad y la gestión de fronteras, las implicaciones para los derechos humanos siguen siendo críticas.
Aunque el compromiso de la UE con Túnez se ha centrado en la migración, su atención se está ampliando también hacia la diversificación energética, sobre todo en el marco de la iniciativa REPowerEU, para pasar de la dependencia del gas ruso y otros combustibles fósiles a fuentes de energía sostenibles como el hidrógeno. Túnez se está posicionando como socio crucial en esta transformación, y planea iniciar las exportaciones de hidrógeno renovable a Europa a través de gasoductos ya en 2030. El país aspira a suministrar 6 millones de toneladas anuales en 2050, lo que lo sitúa junto a Marruecos, Argelia y Egipto como posibles proveedores clave de hidrógeno para la UE.
Sin embargo, estos ambiciosos planes han suscitado una gran controversia. Los críticos, en particular del Corporate Europe Observatory, han calificado la estrategia de «apropiación neocolonial de recursos». Cuestionan la conveniencia de utilizar los limitados recursos renovables del norte de África predominantemente en beneficio de Europa. También se está estudiando la viabilidad de aumentar la producción de hidrógeno para alcanzar estos objetivos. Se ha expresado preocupación por los elevados costes y la escasa eficiencia energética de la producción de hidrógeno para la exportación, que podría desatender necesidades medioambientales locales esenciales, socavando la agenda de sostenibilidad regional.
Líbano
Líbano se ha visto sometido a enormes tensiones debido a múltiples crisis. La guerra en curso en la vecina Siria desde 2011 ha empujado a aproximadamente 1,5 millones de refugiados a Líbano; con una población total de 6 millones, esto hace que el país tenga la tasa de refugiados per cápita más alta del mundo. Esta situación se ha visto agravada por una devastadora crisis económica que comenzó en 2019 y se agravó con la pandemia del COVID-19, sumiendo en la pobreza a cerca del 80% de la población libanesa, con un 36% que vive por debajo del umbral de la pobreza extrema.
La crisis se agravó el 4 de agosto de 2020, con la explosión del puerto de Beirut, que causó 218 muertos y cuantiosos daños materiales estimados en hasta 4.600 millones de dólares. La catástrofe afectó a más de la mitad de los centros sanitarios de la capital y al 56% de sus empresas.
La gobernanza de Líbano está plagada de corrupción e ineficacia, y ocupa el puesto 149 de 180 en el índice de corrupción de Transparencia Internacional. Su sistema político, basado en el reparto del poder entre varios grupos sectarios, no ha funcionado eficazmente, sin que se hayan aprobado presupuestos en más de una década y con frecuentes acusaciones de compra de votos e injerencias electorales. El actual estancamiento político ha dejado a Líbano sin presidente desde finales de 2022 y el país funciona actualmente bajo un gobierno provisional con poderes limitados.
La población refugiada en Líbano se enfrenta a una situación humanitaria desesperada. Los refugiados, entre ellos unas 815.000 personas registradas en la ONU, luchan contra unas duras condiciones de vida caracterizadas por un alojamiento inadecuado, un acceso limitado a la asistencia sanitaria y una inseguridad alimentaria galopante. Agobiado por las crisis económica y política, el gobierno libanés detuvo el registro de nuevos refugiados en 2015, lo que complicó los esfuerzos de apoyo.
Pero se espera que las cifras aumenten a medida que lleguen más solicitantes de asilo procedentes de Palestina y de otras guerras en curso en la región. Según Human Rights WatchLas recientes decisiones de muchos Estados miembros de la UE de suspender la financiación del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), que presta asistencia a 250.000 palestinos en Líbano, el 80% de los cuales vive ya por debajo del umbral de la pobreza, han supuesto una carga aún mayor para la población refugiada libanesa». Líbano también sólo recibió el 27% de la financiación global necesaria para su respuesta a los refugiados sirios el año anterior, lo que afectó significativamente a la capacidad de mantener los servicios básicos para estas poblaciones desplazadas.
En respuesta a estas crisis, la UE concluyó a principios de mayo un acuerdo para proporcionar a Líbano 1.000 millones de euros en tres años. Esta ayuda pretende estabilizar la economía libanesa y controlar el creciente número de refugiados que se dirigen a Europa. Sin embargo, este acuerdo ha suscitado preocupación por el planteamiento de la UE sobre la gestión de la migración, que a menudo da prioridad al control de las fronteras sobre la protección de los derechos humanos.
Las organizaciones de derechos humanos han hecho saltar las alarmas sobre el trato que reciben los sirios devueltos a la fuerza a su país de origen. Informes de Amnistía Internacional, Human Rights Watch y la Red Siria de Derechos Humanos detallan los abusos sistemáticos cometidos por las fuerzas de seguridad sirias y las milicias afiliadas al gobierno. Entre ellas se incluyen detenciones arbitrarias, torturas, desapariciones y ejecuciones extrajudiciales, a menudo dirigidas contra personas a las que se considera afiliadas a grupos de la oposición por el mero hecho de haber buscado refugio en el extranjero, lo que constituye una clara violación del principio de no devolución. no devoluciónuna piedra angular del derecho internacional que prohíbe la devolución de personas a países en los que se enfrentan a amenazas graves a sus vidas o a su libertad.
La Unión en una encrucijada
Hoy, la Unión Europea se encuentra en una encrucijada en materia de política exterior. Las asociaciones de la UE con países mediterráneos no pertenecientes a la UE, aunque complejas y polifacéticas, siguen estando influidas por una mentalidad neocolonial histórica que da prioridad a los intereses estratégicos sobre las asociaciones equitativas. Esta coyuntura crítica plantea a la UE una dura elección: continuar con su táctica actual de comercio unilateral y extracción de recursos o cambiar hacia unas relaciones de auténtica cooperación que respeten la soberanía y la progresión económica de estas naciones.
En el ámbito de la migración, la UE se enfrenta a un dilema similar: persistir en estrategias de externalización de fronteras que a menudo comprometen los derechos humanos o adoptar un enfoque más holístico que aborde las causas profundas de la migración y el desplazamiento. Este momento ofrece a la UE la oportunidad de reevaluar y realinear sus políticas para defender mejor sus autoproclamados valores de fomento de la paz, la estabilidad y la prosperidad.
Sin embargo, la posibilidad de un parlamento más derechista tras las elecciones plantea un riesgo sustancial de profundizar en estas prácticas desiguales, perpetuando el legado de la explotación bajo formas modernas. La reciente aprobación del Pacto de Migración de la UE, que fomenta el uso de tecnologías de vigilancia y control, también sugiere que se intensificarán las políticas de externalización, lo que conducirá a un enfoque moralmente comprometido y estratégicamente defectuoso.
