Un proyecto de ley sobre el clima, redactado fuera del Parlamento

Hungría nunca ha tenido una ley climática tan buena como la que podría tener ahora si, improbablemente, su parlamento aprobara el borrador elaborado por la sociedad civil y sometido a consulta pública. El destino de esta legislación preliminar – que, con cambios mínimos, podría ser de una calidad sobresaliente incluso según estándares internacionales – depende de la postura del gobierno de Tisza. Pero, ¿cómo procederán Péter Magyar y su partido?

El verano pasado, el Tribunal Constitucional de Hungría dictaminó que la ley climática aprobada por el gobierno de Viktor Orbán – que solía llamarse a sí mismo “campeón del clima” – era inadecuada e inconstitucional. El tribunal anuló parte de la ley, instando a la Asamblea Nacional a “remediar la infracción de la Ley Fundamental resultante de esta falla” antes de junio de 2026.

Posteriormente, el gobierno de Fidesz mostró ningún interés en el asunto. Pero se ha elaborado una propuesta regulatoria que está prácticamente lista para su implementación e incluso podría haber garantizado el cumplimiento del plazo. Este documento no fue redactado por ningún grupo parlamentario: es el esfuerzo conjunto de más de 180 organizaciones de la sociedad civil y profesionales, y la propuesta actualmente en debate público es de un estándar particularmente alto.

Construido sobre principios sólidos...

Una de las mayores fortalezas del proyecto de ley es que trata la mitigación (aliviar el daño ambiental), la adaptación (ajustarse al cambio climático) y la resiliencia (aumentar la resistencia) como objetivos de igual importancia. Inusualmente, el sistema de principios rectores también es lo suficientemente detallado: junto a los principios tradicionales del derecho ambiental (precaución, el que contamina paga, prevención), también incluye principios modernamente progresistas como el “principio de suficiencia” (que se centra en el bienestar en lugar del consumo máximo, limitando así el desperdicio y el uso excesivo de recursos), un enfoque sistémico, la toma de decisiones basada en datos y la responsabilidad individual proporcional. El hecho de que la prohibición de la regresión y la justicia intergeneracional estén vinculadas a jurisprudencia existente del tribunal constitucional indica que los redactores del texto se basaron en las pocas prácticas efectivas que la protección ambiental húngara ha desarrollado con esfuerzo en las últimas décadas.

Particularmente positivo es el enfoque detallado y prospectivo sobre la gestión del agua. La propuesta implica la revisión de acuerdos bilaterales de distribución de agua, garantizando la disponibilidad pública de datos de monitoreo de aguas subterráneas, y fomenta el uso de aguas grises. Todos estos elementos antes estaban ausentes en la legislación nacional y serían indispensables para gestionar la crisis hídrica que enfrenta Hungría en la actualidad – la consecuencia más tangible del cambio climático en la Cuenca de los Cárpatos.

La sección sobre gestión forestal también es muy exhaustiva: evitar la tala a cielo abierto, tener en cuenta los cambios en las zonas climáticas y solicitar apoyo para la migración de especies apuntan a un enfoque claramente moderno. Otro aspecto positivo es la inclusión de conceptos y requisitos relacionados con la salud mental y la pobreza energética en el sector del enfriamiento, que están ausentes en muchas leyes climáticas europeas que, de otro modo, son modernas.

La descripción detallada del mecanismo del presupuesto de carbono (un marco de planificación y contabilidad vinculante legalmente, basado en períodos, que determina cuánto gases de efecto invernadero podemos emitir en cada período si tomamos en serio la meta de emisiones netas cero) es útil: junto con el ciclo de planificación quinquenal, la opción de arrastre, la institución de procedimientos de infracción y la obligación de presentar cuentas finales, forma un sistema ejecutable similar al modelo del Reino Unido. La obligación de introducir un seguimiento de emisiones basado en el consumo también es bienvenida, ya que puede contrarrestar las limitaciones del enfoque territorial. Las medidas sectoriales (renovación de edificios, transporte, industria, consumo de alimentos) son suficientemente amplias y específicas, mientras que la creación de una jerarquía ecológica para la utilización de biomasa (modelada según la jerarquía de residuos) es particularmente innovadora.

Una de las mayores fortalezas del proyecto de ley es que trata la mitigación, la adaptación y la resiliencia como objetivos de igual importancia.

... y con sólidas bases científicas

Los elementos científicos y de innovación del concepto son particularmente fuertes: el Centro de Innovación Climática, el Centro Nacional de Datos Climáticos y la introducción de mecanismos de financiamiento similares a las Contratos de Carbono por Diferencia para apoyar inversiones en reducción de emisiones crean instrumentos institucionales y financieros prometedores. El apoyo a iniciativas de base y el reconocimiento del conocimiento tradicional y comunitario también son visionarios y están en línea con el principio de subsidiariedad. Además, la obligación de promover la conciencia climática en todos los niveles del sistema educativo, el desarrollo de la formación docente y las medidas para combatir la desinformación conforman una estrategia coherente para moldear las actitudes públicas.

Parece útil introducir una evaluación previa del riesgo climático como una institución legal separada para garantizar que ninguna decisión gubernamental pueda adoptarse sin dicha evaluación. Ampliar el alcance de las emisiones de los categorías 1, 2 y 3 (es decir, las relacionadas con energía comprada, emisiones en el sitio y provenientes de proveedores, respectivamente) para cubrir toda la cadena de valor en las evaluaciones de impacto ambiental también es una regla moderna, compatible con ESG y con visión de futuro.

Involucrar al Defensor del Pueblo para las Generaciones Futuras en el procedimiento del defensor en caso de sobrepaso del presupuesto de carbono también podría servir como un mecanismo de cumplimiento fuerte. Una institución similar existió, pero las enmiendas de 2011 a la Ley Fundamental la hicieron ineficaz.

El reconocimiento del estatus del Consejo Asesor Científico en Políticas Climáticas es claramente positivo: opera únicamente de acuerdo con la constitución húngara y la ley, tiene su propio presupuesto y secretaría, y las propuestas relacionadas con los objetivos climáticos no pueden adoptarse sin su opinión. El mecanismo de nominación conjunta de la Academia de Ciencias de Hungría (MTA) y la Red de Investigación Húngara (HUN-REN) también proporciona una salvaguarda contra la influencia política. La operación del Comité de Protección Climática del gobierno bajo el liderazgo del primer ministro ofrece un marco adecuado para la coordinación interministerial, mientras que la composición mixta (parcialmente no política) del Consejo Nacional de Protección Climática puede fortalecer su legitimidad social.

La introducción del concepto de “peligro climático” en la ley húngara es particularmente notable: el fiscal también podría iniciar procedimientos contra los principales emisores, buscando compensación y una prohibición de sus actividades, lo que representa un avance significativo en la litigación climática. El estatus legal privilegiado de las organizaciones de la sociedad civil como reclamantes, su derecho a presentar acciones legales y la exención de tasas procesales también brindan una protección importante. Los poderes del Defensor del Futuro para intervenir y presentar mociones ante el tribunal constitucional también son encomiables.

La creación del Fondo Nacional de Protección Climática es una iniciativa útil, ya que crea un marco de financiamiento dedicado y predecible (en contraste con la práctica actual, que consiste en asignaciones presupuestarias ad hoc y deducciones rutinarias). La obligación de cumplir con obligaciones de gobernanza corporativa verde y planes de transición – especialmente considerando que estas obligaciones se han relajado sustancialmente tras la reducción del alcance de la Directiva CSDD de la UE – es un paso audaz y con visión de futuro. Mientras tanto, excluir actividades relacionadas con combustibles fósiles de la financiación de bancos de desarrollo es una dirección clara y correcta. Además, consagrar principios de participación en la financiación climática internacional sería justo (aunque, lamentablemente, parece poco realista en esta forma).

Áreas de mejora

Como se ha señalado, los responsables políticos húngaros nunca han enfrentado una regulación climática tan bien pensada y compleja. Dicho esto, hay algunas deficiencias menores y contradicciones, que el debate público actual podría identificar y resolver.

Quizá la omisión más llamativa sea la ausencia de cualquier referencia explícita al marco institucional de la justicia climática, incluyendo la litigación climática y la responsabilidad del Estado. Esto sería especialmente importante, ya que los principios de “no retroceso” y “el que contamina paga” solo pueden implementarse eficazmente si cuentan con un mecanismo de cumplimiento fuerte. También sería conveniente incorporar un principio de equidad climática, que especifique una protección reforzada para los grupos socialmente vulnerables (los pobres, los ancianos y quienes tienen un mayor riesgo de salud), ya que soportan una carga desproporcionada por los impactos del cambio climático.

Es difícil entender la completa ausencia de mención alguna a la resiliencia del sector del transporte en la propuesta. Por ejemplo, el texto podría al menos aludir a riesgos en infraestructura por olas de calor y lluvias extremas (carreteras, ferrocarriles, puentes) y a la preparación de la flota vehicular. En la sección de transporte, tampoco se discute sobre la aviación y el transporte por vías navegables interiores, aunque sus emisiones no son en absoluto insignificantes (aunque, por ahora, la legislación climática europea también suele tratarlas como categorías separadas).

El objetivo de “eliminar gradualmente los subsidios estatales dañinos para 2030” es correcto en sí mismo, pero su viabilidad es dudosa a menos que vaya acompañado de un cronograma de revisión obligatorio y una lista pública de los subsidios concernidos. En cuanto a la gestión del Fondo Nacional de Protección Climática, sería recomendable garantizar su independencia de influencias políticas y dar un papel significativo a las organizaciones de la sociedad civil en la toma de decisiones (en lugar de solo representar a los beneficiarios).

La redacción actual del requisito de contratación pública verde – “se debe dar preferencia” – es demasiado débil. Para garantizar su efectividad, se debería introducir un requisito de cuota específica u obligación con plazo determinado. Además, el texto no incluye ninguna disposición sobre la responsabilidad de los actores mediáticos y plataformas de redes sociales en la lucha contra la desinformación climática. En el caso del Consejo Nacional de Protección Climática, limitar la membresía a nueve y otorgar un rol de copresidente a un ministro representa un riesgo: a pesar de los principios de representación proporcional, la influencia del gobierno podría volverse dominante, especialmente si el departamento del ministro también cubre los costos operativos del consejo. Sería recomendable limitar el rol del ministro a la de observador o presidente no votante, y colocar la financiación bajo la supervisión de la Asamblea Nacional.

En el caso de las autoridades locales, la frase “El Estado proporcionará apoyo presupuestario adecuado” es demasiado general y deja espacio para abusos. Al menos, la ley debería establecer una garantía mínima de financiamiento o un método de asignación claro; de lo contrario, las autoridades en partes más pequeñas del país no podrán cumplir con sus obligaciones legales por falta de recursos. También faltan reglas sobre conflictos de interés y obligaciones de divulgación para los miembros, lo que podría permitir que lobistas de la industria influyan en el proceso de toma de decisiones.

Además, sería recomendable establecer un mecanismo obligatorio de cooperación entre el Consejo Científico y el Defensor del Pueblo para las Generaciones Futuras. Ambos órganos evalúan en paralelo el cumplimiento del presupuesto de carbono y, sin coordinación, podrían surgir recomendaciones superpuestas o contradictorias.

El alcance del delito que amenaza el clima también parece estrecho, ya que solo se aplica a los principales emisores sujetos al Sistema de Comercio de Emisiones de la UE (EU ETS), mientras que los emisores de tamaño medio – cuyas emisiones son significativas en conjunto – están excluidos. Para remediar esto, el texto debería introducir un mecanismo de extensión gradual.

La posibilidad de presentar una acción por incumplimiento en caso de déficit en el presupuesto de carbono es adecuada, pero la disposición no incluye ninguna sanción específica si el gobierno no cumple incluso después de perder el caso, lo que debilita sustancialmente su aplicabilidad. Además, la supervisión de legalidad es una herramienta útil para las decisiones de las autoridades locales, pero la posibilidad de retener fondos podría afectar desproporcionadamente a las autoridades locales más pequeñas, que ya están con recursos limitados. Por lo tanto, sería recomendable establecer un sistema escalonado de sanciones y un mecanismo de apelación.

Eso sí, son detalles menores, y todavía hay tiempo para perfeccionar el proyecto de ley. La pregunta más importante es si, tras su victoria histórica, el gobierno de Péter Magyar tendrá la voluntad de hacerlo – no solo para perfeccionar la legislación, sino para poner fin a la situación inconstitucional actual en primer lugar.

El documento de la sociedad civil es “extremadamente exhaustivo y de amplio alcance, comparable a la legislación más completa a nivel europeo”.

¿Cómo procederá Tisza?

“Los expertos están analizando el texto del proyecto de ley de la sociedad civil para evaluar qué elementos pueden incorporarse al proyecto de ley que presentará el gobierno”, anunció la oficina de prensa del Ministerio del Medio Ambiente a finales de julio. Según el ministerio, el documento de la sociedad civil es “extremadamente exhaustivo y de amplio alcance, comparable a la legislación más completa a nivel europeo”. Mientras tanto, los legisladores también están examinando qué elementos deberían regularse a nivel legal y cuáles temas es mejor abordar en estrategias o leyes de nivel inferior.

Según la posición del ministerio, los objetivos de reducción de emisiones más audaces por sí solos no son suficientes. “También debe establecerse un marco que defina cómo se lograrán estos objetivos y cuáles son los roles de los actores económicos y sociales en la transición hacia la sostenibilidad.” La legislación también debe abordar cómo el país puede reemplazar los combustibles fósiles por energías renovables, así como reducir el consumo energético.

Destaca que la respuesta del ministerio sugiere que la nueva ley climática de Hungría dará mucho más énfasis a la adaptación que la legislación actual. “Hungría es uno de los países más vulnerables de Europa ante el cambio climático”, señaló el ministerio. Según una sentencia previa del tribunal constitucional, debe establecerse un marco legal que garantice la preservación de los paisajes, la fauna y los recursos naturales únicos de la Cuenca de los Cárpatos. En consecuencia, “La ley debe abordar con gran detalle la adaptación a los efectos inevitables del cambio climático y el desarrollo de una resiliencia flexible frente al cambio climático.”