Malli ilmastolaki, joka on kirjoitettu parlamentin ulkopuolella

Unkari ei ole koskaan ollut niin hyvä ilmastolain kuin se voisi nyt olla, jos, epätodennäköisesti, parlamentti hyväksyisi kansalaisyhteiskunnan laatiman luonnoksen ja avaisi sen julkiselle kuulemiselle. Tämän luonnoksen – joka, vähäisin muutoksin, voisi olla poikkeuksellisen laadukas jopa kansainvälisten standardien mukaan – kohtalo riippuu Tisza-hallituksen kannasta. Mutta kuinka Péter Magyar ja hänen puolueensa aikovat edetä?

Viime kesänä unkarilainen perustuslakituomioistuin päätöksen että Viktor Orbánin Fidesz-hallituksen hyväksymä ilmastolaki – joka mielellään kutsui itseään ”ilmaston puolustajaksi” – oli riittämätön ja perustuslain vastainen. Tuomioistuin kumosi osan laista, kehottaen Kansanedustajainhuonetta ”korjaamaan tämän epäonnistumisen seurauksena syntynyt perustuslain rikkomus” viimeistään kesäkuuhun 2026 mennessä.

Sen jälkeen Fidesz-hallitus ei osoittanut lainkaan kiinnostusta asiassa. Mutta on laadittu sääntelyehdotus, joka on käytännössä valmis toteutettavaksi ja joka olisi voinut jopa varmistaa määräajan noudattamisen. Tätä asiakirjaa ei ole laatinut mikään parlamentaarinen ryhmä: se on yli 180 kansalais- ja ammatillisen järjestön yhteinen ponnistus, ja julkisessa keskustelussa oleva ehdotus on erityisen korkeatasoinen.

Vankkojen periaatteiden pohjalta...

Yksi luonnoksen suurimmista vahvuuksista on se, että se käsittelee lieventämistä (ympäristövahinkojen vähentämistä), sopeutumista (ilmastonmuutokseen sopeutumista) ja resilienssiä (vastustuskyvyn lisäämistä) tavoitteina, jotka ovat yhtä tärkeitä. Poikkeuksellisesti ohjausperiaatteiden järjestelmä on myös riittävän yksityiskohtainen: perinteisten ympäristöoikeuden periaatteiden (varovaisuus, saastuttaja maksaa, ehkäisy) ohella siihen sisältyy myös selvästi nykyaikaisia, edistyksellisiä periaatteita kuten ”riittävyysperiaate” (joka keskittyy hyvinvointiin eikä maksimikulutukseen, rajoittaen näin jätettä ja resurssien ylikäyttöä), järjestelmälähestymistapa, datalähtöinen päätöksenteko ja suhteutettu yksilöllinen vastuu. Se, että kielto regressiosta ja sukupolvien välisestä oikeudenmukaisuudesta on sidottu olemassa olevaan perustuslakituomioistuimen oikeuskäytäntöön, viittaa siihen, että tekstin laatijat ovat hyödyntäneet harvoja tehokkaita käytäntöjä, joita unkarilainen ympäristönsuojelu on vuosikymmenten aikana kehittänyt huolellisesti.

Erityisen positiivista on yksityiskohtainen ja tulevaisuuteen suuntautunut lähestymistapa vesienhallintaan. Ehdotus sisältää vaatimuksen tarkistaa kahdenväliset vesienjakosopimukset, varmistaa pohjavesitietojen julkinen saatavuus ja kannustaa harmaan veden käyttöön. Nämä kaikki ovat elementtejä, joita aiemmin ei ollut kotimaisessa lainsäädännössä, ja jotka olisivat välttämättömiä Unkarin nyt kohtaaman vesikriisin hallitsemiseksi – Carpathian alueen ilmastonmuutoksen konkreettisimpia seurauksia.

Myös metsänhoidon osio on erittäin perusteellinen: selkeä metsänraivauksen välttäminen, ilmastovyöhykkeiden muutosten huomioiminen ja lajien siirtymän tukeminen viittaavat selvästi nykyaikaiseen lähestymistapaan. Toinen positiivinen seikka on käsitteiden ja vaatimusten sisällyttäminen mielenterveydestä ja energian köyhyydestä ilmastointialalla, jotka puuttuvat monilta muilta nykyaikaisilta eurooppalaisilta ilmastolaeilta.

Yksityiskohtainen kuvaus hiilibudjettimekanismista (laillisesti sitova, ajanjaksoihin perustuva suunnittelu- ja laskentakehys, joka määrittää, kuinka paljon kasvihuonekaasuja voimme päästää kussakin jaksossa, jos olemme vakavasti sitoutuneita saavuttamaan nett-zero-päästöt) on hyödyllinen: yhdessä viiden vuoden kiertävän suunnittelukauden, siirtovaihtoehdon, rikkomusmenettelyjen käynnistämisen ja lopullisten tilinpäätösten laatimisen kanssa muodostaa täytäntöönpanokelpoisen järjestelmän, joka muistuttaa UK:n mallia. Myös kulutuspohjaisen päästöjen seurannan käyttöönotto on tervetullutta, sillä se voi tasapainottaa alueelliseen lähestymistapaan liittyviä rajoituksia. Sectoralaiset toimenpiteet (rakennusten peruskorjaus, liikenne, teollisuus, ruokakulutus) ovat riittävän laajoja ja tarkkoja, ja biomassan hyödyntämisen ekologinen hierarkia (mallinnettu jätehierarkian mukaan) on erityisen tulevaisuuteen suuntautuva.

Yksi luonnoksen suurimmista vahvuuksista on se, että se käsittelee lieventämistä, sopeutumista ja resilienssiä tavoitteina, jotka ovat yhtä tärkeitä.

... ja vahvat tieteelliset perustelut

Tieteelliset ja innovatiiviset elementit ovat erityisen vahvoja: Climate Innovation Centre, Kansallinen ilmastotietokeskus ja rahoitusmekanismien, kuten Carbon Contracts for Difference -aloitteiden käyttöönotto, jotka tukevat päästövähennysinvestointeja, luovat lupaavia institutionaalisia ja rahoitusinstrumentteja. Myös kansalaisaloitteiden tukeminen ja perinteisen sekä yhteisöjen tiedon tunnustaminen ovat tulevaisuuteen suuntautuvia ja linjassa subsidiariteetin periaatteen kanssa. Lisäksi velvoite edistää ilmastotietoisuutta kaikilla koulutustasoilla, opettajankoulutuksen kehittäminen ja disinformaation torjuntatoimet muodostavat yhtenäisen strategian julkisen asenteen muokkaamiseksi.

On hyödyllistä ottaa käyttöön ex-ante ilmastoriskien arviointi erillisenä oikeudellisena instituutiona varmistamaan, että mikään hallituksen päätös ei voi tulla voimaan ilman tällaista arviointia. Laajuuden 1, 2 ja 3 päästöjen (eli ostetun energian, paikan päällä tapahtuvien päästöjen ja toimittajilta peräisin olevien päästöjen) laajentaminen kattamaan koko arvoketju ympäristövaikutusten arvioinneissa on myös nykyaikainen, ESG-yhteensopiva ja tulevaisuuteen suuntautuva sääntö.

Oikeusasiamiehen osallistuminen tulevien sukupolvien oikeusasiamiesmenettelyyn hiilibudjetin ylityksen yhteydessä voisi myös toimia vahvana täytäntöönpanomekanismina. Aiemmin tällainen instituutio oli olemassa, mutta vuoden 2011 perustuslain muutokset tekivät siitä tehottoman.

Perustaminen Tieteellisen neuvoston ilmastopolitiikassa on selvästi positiivista: se toimii yksinomaan Unkarin perustuslain ja lain mukaisesti, sillä sillä on oma budjettinsa ja sihteeristönsä, ja ilmastotavoitteisiin liittyviä ehdotuksia ei voida hyväksyä ilman sen mielipidettä. Unkarin tiedeakatemian (MTA) ja Unkarin tutkimusverkoston (HUN-REN) yhteinen ehdokasmekanismi tarjoaa myös suojan poliittista vaikutusvaltaa vastaan. Hallituksen ilmastonsuojelukomitean toiminta pääministerin johdolla tarjoaa sopivan kehyksen ministeriöiden väliselle koordinoinnille, ja sekava (osittain ei-poliittinen) kansallisen ilmastonsuojeluneuvoston kokoonpano voi vahvistaa sen yhteiskunnallista legitimiteettiä.

Ilmastoriskin ”uhkakäsitteen” sisällyttäminen unkarilaiseen lakiin on erityisen huomionarvoista: syyttäjä voisi myös nostaa oikeusprosessin suuria päästöttäjiä vastaan, vaatia korvausta ja toimintakieltoa, mikä on merkittävä askel ilmastokanteissa. Kansalaisyhteiskuntajärjestöjen etuoikeutettu oikeudellinen asema vaatimuksentekijöinä, oikeus nostaa oikeusjuttuja ja oikeudenkäyntimaksuista vapauttaminen tarjoavat myös merkittävän suojan. Tulevien sukupolvien asiamiehen valtuudet puuttua ja jättää aloitteita perustuslakituomioistuimelle ovat myös kiitettäviä.

Valtion ilmastonsuojarahaston perustaminen on hyödyllinen aloite, sillä se luo omistetun ja ennustettavan rahoituskehyksen (toisin kuin nykyinen käytäntö, joka perustuu ad hoc -budjettiosuuksiin ja niihin liittyviin vähennyksiin). Vaatimus vihreästä yritysvastuusta ja siirtymäsuunnitelmista – erityisesti ottaen huomioon, että nämä velvoitteet on olennaisesti lievennetty EU:n CSDDD-direktiivin laajentumisen myötä – on tulevaisuuteen suuntautuva ja rohkea askel. Samoin fossiilisten polttoaineiden liittyvien toimintojen poissulkeminen kehityspankkien rahoituksesta on selkeä ja oikea suunta. Lisäksi osallistumisperiaatteiden sisällyttäminen kansainväliseen ilmastorahoitukseen olisi oikeudenmukaista (vaikka tämä vaikuttaa valitettavasti epärealistiselta tässä muodossa).

Parannusalueita

Kuten todettu, unkarilaiset päättäjät eivät ole koskaan kohdanneet näin hyvin harkittua ja monimutkaista ilmastolainsäädäntöä. Tästä huolimatta on joitakin pieniä puutteita ja ristiriitoja, jotka nykyinen julkinen keskustelu voisi tunnistaa ja korjata.

Ehkä silmiinpistävin puute on se, että laissa ei ole mitään selkeää viittausta ilmastojärjestelmän oikeudelliseen rakenteeseen, mukaan lukien ilmastokanteet ja valtion vastuu. Tämä olisi erityisen tärkeää, sillä ”ei taaksepäin” ja ”saastuttaja maksaa” -periaatteet voidaan tehokkaasti toteuttaa vain vahvan täytäntöönpanomekanismin avulla. Olisi myös syytä sisällyttää periaate ilmastoyhdenvertaisuudesta, joka korostaa suojelua sosiaalisesti haavoittuville ryhmille (köyhät, ikääntyneet ja korkeampaa terveysriskiä kantavat), koska he kantavat suhteettoman suuren taakan ilmastonmuutoksen vaikutuksista.

On vaikea ymmärtää, miksi ehdotuksessa ei mainita lainkaan liikennealan resilienssiä. Esimerkiksi teksti voisi ainakin viitata infrastruktuuririskeihin helleaaltojen ja äärimmäisten sateiden vuoksi (tiet, rautatiet, sillat) ja valmistautumiseen ajoneuvokaluston osalta. Liikenteen osiossa ei myöskään käsitellä lentoliikennettä ja sisävesiliikennettä, vaikka niiden päästöt eivät ole vähäisiä (vaikka toistaiseksi Euroopan ilmastolainsäädäntö käsittelee näitä usein erillisinä kategorioina).

”Vaarallisten valtiontukien vaiheittainen lopettaminen vuoteen 2030 mennessä” on sinänsä oikea tavoite, mutta sen toteutettavuus on epävarma, ellei siihen liity pakollista tarkastusaikataulua ja julkista listaa kyseisistä tukimuodoista. Kansallisen ilmastonsuojarahaston hallinnossa olisi hyvä varmistaa sen riippumattomuus poliittisesta vaikutusvallasta ja antaa kansalaisjärjestöille merkityksellinen rooli päätöksenteossa (eikä vain edustaa etuja).

Nykyinen vihreän julkisen hankinnan vaatimus – ”suosiota tulee antaa” – on aivan liian heikko. Tehokkuuden varmistamiseksi tulisi ottaa käyttöön erityinen kiintiövaatimus tai aikarajoitettu velvoite. Lisäksi tekstissä ei ole mitään mainintaa median ja sosiaalisen median toimijoiden vastuusta ilmastodisinformaation torjunnassa. Kansallisen ilmastonsuojeluneuvoston jäsenmäärän rajoittaminen yhdeksään ja ministerin roolin antaminen yhteispuheenjohtajana voivat olla riski: huolimatta suhteellisesta edustuksellisuudesta hallituksen vaikutusvalta voisi tulla hallitsevaksi, erityisesti jos ministeriön budjetti kattaa myös neuvoston toimintakulut. Olisi suositeltavaa rajata ministerin rooli vain havainnoijaksi tai äänestämättömäksi puheenjohtajaksi, ja sijoittaa rahoitus kansanedustajien valvontaan.

Paikallishallintojen osalta lause ”Valtio tarjoaa riittävän budjettituen” on liian yleinen ja voi johtaa väärinkäytöksiin. Vähintäänkin lain tulisi asettaa vähimmäisrahoituslupaus tai selkeä jakotapa; muuten pienempien alueiden viranomaiset eivät pysty täyttämään lakisääteisiä velvoitteitaan resurssien puutteen vuoksi. Myös eturistiriitojen ja jäsenten ilmoitusvelvollisuuksien säännöt puuttuvat, mikä voisi mahdollistaa teollisuuden lobbareiden vaikutusvallan päätöksentekoon.

Lisäksi olisi suositeltavaa perustaa pakollinen yhteistyömekanismi Tieteellisen neuvoston ja Tulevien sukupolvien oikeusasiamiehen välille. Molemmat arvioivat hiilibudjetin noudattamista rinnakkain, ja ilman koordinointia voi syntyä päällekkäisiä tai ristiriitaisia suosituksia.

Ilmastoriskin rikkomisen mahdollisuus vaikuttaa myös kapealta, sillä se koskee vain suuria päästöttäjiä, jotka ovat EU:n päästökauppajärjestelmän (EU ETS) alaisia, mutta keskisuuret päästöt – joiden kokonaispäästöt ovat merkittäviä – jäävät ulkopuolelle. Tämän korjaamiseksi tekstin tulisi ottaa käyttöön asteittainen laajennusmekanismi.

Mahdollisuus nostaa oikeuskanne toimettomuudesta hiilibudjetin alittuessa on sopiva, mutta pykälässä ei ole mitään erityistä seuraamusta, jos hallitus ei noudata sitä edes häviön jälkeen, mikä heikentää sen täytäntöönpanokelpoisuutta merkittävästi. Lisäksi laillisuusvalvonta on hyödyllinen työkalu paikallishallinnon päätöksissä, mutta rahoituksen pidättäminen voisi suhteettomasti vaikuttaa pienempiin paikallishallintoihin, jotka ovat jo valmiiksi aliresursoituja. Siksi olisi suositeltavaa luoda porrastettu sanktiomalli ja valitusmekanismi.

Kyseessä ovat kuitenkin pieniä yksityiskohtia, ja aikaa on vielä hioa lakia. Tärkeämpi kysymys on, onko Péter Magyarin hallitus, voitettuaan historiallisesti, halukas tekemään niin – ei vain lakia viimeistelläkseen, vaan myös lopettaakseen nykyisen perustuslain vastaisen tilanteen kokonaan.

Kansalaisyhteiskunnan asiakirja on 'äärimmäisen perusteellinen ja laaja-alainen, verrattavissa Euroopan kattavimpiin lainsäädäntöihin'.

Miten Tisza aikoo edetä?

”Asiantuntijat analysoivat kansalaisyhteiskunnan luonnoksen sisältöä arvioidakseen, mitkä elementit voidaan sisällyttää hallituksen laatimaan luonnokseen,” tiedotteen mukaan, joka julkaistiin heinäkuun lopulla. Ministeriön mukaan kansalaisyhteiskunnan asiakirja on ”äärimmäisen perusteellinen ja laaja-alainen, verrattavissa Euroopan kattavimpiin lainsäädäntöihin”. Samaan aikaan lainsäätäjät tutkivat, mitkä elementit tulisi säätää lailla ja mitkä asiat ovat parempi käsitellä strategioissa tai alemmilla tasoilla.

Ministeriön kanta on, että rohkeammat päästövähennystavoitteet yksin eivät riitä. ”Tarvitaan myös kehys, jossa määritellään, kuinka nämä tavoitteet saavutetaan, ja mikä on taloudellisten ja yhteiskunnallisten toimijoiden rooli siirtymässä kohti kestävyyttä.” Lainsäädännön on myös käsiteltävä, kuinka maa voi korvata fossiiliset polttoaineet uusiutuvilla energialähteillä ja kuinka se voi vähentää energiankulutusta.

Merkillepantavaa on, että ministeriön vastaus viittaa siihen, että Unkarin uusi ilmastolaki korostaa sopeutumista nykyistä enemmän kuin nykyinen lainsäädäntö. ”Unkari on yksi Euroopan haavoittuvimmista maista ilmastonmuutokselle,” ministeriö totesi. Aiemman perustuslakituomioistuimen päätöksen mukaan on luotava oikeudellinen kehys, joka varmistaa Carpathian alueen ainutlaatuisten maisemien, luonnonvarojen ja eläimistön säilymisen. Tämän vuoksi ”Lain on käsiteltävä yksityiskohtaisesti sopeutumista väistämättömiin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin ja joustavan resilienssin kehittämistä ilmastonmuutosta vastaan.”