L'équilibre délicat de l'Espagne dans sa politique étrangère

Alors que l'Espagne est un membre pleinement intégré de l'UE et de l'OTAN, sa réticence à respecter l'objectif de défense de 5 % du PIB fixé par l'OTAN, son soutien apparemment limité à l'Ukraine, et ses appels à la retenue et au respect du droit international dans les cas de Gaza et d'Iran (y compris le refus de laisser les États-Unis utiliser ses bases espagnoles pour des frappes en Iran) ont suscité de vives critiques de la part des alliés de l'OTAN et de l'administration américaine. Washington a même menacé d'un embargo commercial en raison de ces développements.

 

À une époque où l'Europe marche sur des œufs et a besoin de dissuasion, d'autonomie stratégique, et d'un modèle sociétal et civilisationnel digne d'être défendu, que peut-on déduire de la position de l'Espagne ? En tant que pays avec une politique étrangère de plus en plus multivectorielle mais aussi basée sur les intérêts nationaux, la position de l'Espagne reflète les complexités géopolitiques actuelles auxquelles l'Europe est confrontée, le débat sur la position géographique et géopolitique du pays au sein du bloc, et la connexion entre la politique intérieure du pays et ses préférences en matière de politique étrangère.

 

L’impact de la géographie et le poids de l’histoire

 

Bien que la géographie ne détermine pas à elle seule les résultats, elle crée néanmoins les conditions. L'Espagne est située dans la péninsule ibérique et est entourée par la mer Méditerranée à l'est et par l'océan Atlantique au nord et à l'ouest. Son voisin ibérique, le Portugal, est plus petit en superficie et en population, tandis que la frontière avec la France au nord est marquée par la chaîne de montagnes des Pyrénées. Le détroit de Gibraltar sépare également l'Espagne et l'Afrique. Cela rend le pays facile à défendre contre les menaces extérieures comparé aux pays situés sur les plaines européennes, du nord de la France à la Russie. De même, les frontières géographiques et les connexions avec la mer Méditerranée et l'océan Atlantique offrent une comparaison plus aisée avec les empires thalassocratiques portugais et britanniques qu'avec les empires terrestres d'Europe centrale.

 

Pour autant, intégrer et former une identité collective cohésive s’est avéré difficile à travers l’histoire. L'Espagne est le deuxième pays le plus montagneux d'Europe après la Suisse, ce qui a historiquement rendu les communications difficiles et maintenu des identités locales. Plus récemment, la principale menace à l’intégrité territoriale de l’Espagne n’était pas un ennemi extérieur, mais des différences culturelles et de développement internes aboutissant à diverses guerres civiles. Il existe également plusieurs mouvements nationalistes et séparatistes, comme en Catalogne et au Pays basque.

 

Alors que l'Espagne s’est intégrée dans les structures occidentales avec la transition vers une monarchie constitutionnelle après la dictature du général Franco, elle a commencé à tirer parti de sa position en tant qu’acteur de la politique étrangère dans sa proximité et en Amérique latine, qui a toujours été importante pour l’imaginaire collectif espagnol en raison des liens linguistiques et culturels avec les anciennes colonies.

 

En dehors de ses ambitions européennes et de sa progression dans l’intégration européenne, la politique étrangère de l’Espagne se concentre naturellement sur le flanc sud-ouest de l’UE. Cela résulte de la position géographique du pays, puisque les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla sont situées sur le continent africain. De plus, l’inclusion de Ceuta et Melilla dans l’article 5 de l’OTAN, qui prévoit une assistance mutuelle en cas d’attaque, reste floue.

 

Le Flanc Sud

 

La politique assertive du Maroc constitue une menace potentielle à la souveraineté espagnole sur Ceuta et Melilla. L’annexion illégale de l’ancienne colonie espagnole du Sahara occidental, lainstrumentalisation des flux migratoires à des fins politiques, reconnaissance ambivalente de la souveraineté espagnole sur Ceuta et Melilla, et les dernières achats d’armements américains et israéliens du pays suscitent des inquiétudes à Madrid. Sur ce sujet, la “Guerre froide” du Maroc et la course aux armements avec son voisin l’Algérie comportent des risques pour le Flanc Sud de l’Europe.

 

En tant que pays doté de ressources naturelles importantes et d’une armée forte, l’Algérie ne doit pas être négligée. En 2022, l’Espagne a fondamentalement changé sa politique étrangère traditionnelle concernant la question du Sahara occidental. Alors qu’auparavant la autodétermination, conformément aux résolutions de l’ONU, était privilégiée, Madrid a changé de position pour soutenir l’autonomie saharienne au sein du Maroc. Cela a mis en péril ses relations avec l’Algérie, qui a suspendu son traité d’amitié avec l’Espagne. Néanmoins, au cours de l’année écoulée, les relations se sont améliorées, et les deux pays prévoient deaugmenter les livraisons de gaz à l’Espagne via le pipeline Medgaz de dix pour cent, en partie en raison de la hausse des prix de l’énergie provoquée par la situation dans le détroit d’Hormuz. De plus, l’Algérie et la Russie sont des partenaires stratégiques, notamment en matière militaire. Non seulement la majorité du matériel militaire algérien est russe, mais le pays africain a récemmentacheté le chasseur de 5e génération Sukhoi Su-57 de Russie. Il est actuellement le seul pays, à l’exception de la Russie, à exploiter cet appareil. 

 

Cultiver à la fois la dissuasion et de bonnes relations avec le Maroc et l’Algérie contribue à maintenir la stabilité dans la région, notamment dans le cas de l’Algérie. En tant que pays riche en ressources naturelles dont l’Europe a besoin mais qui est géopolitiquement attiré vers la Russie, l’engagement diplomatique, économique et sécuritaire présente l’avantage de réduire la dépendance aux ressources vis-à-vis de tiers et d’accroître l’influence européenne face à la Russie.

 

Le Sahel : menaces et opportunités

 

Une autre région contestée et volatile, importante pour les intérêts espagnols et le flanc sud de l’UE, est le Sahel. Les pays de cette région sont principalement d’anciennes colonies françaises, qui utilisent encore le franc CFA, lamonnaie instaurée durant la colonisation française. Une combinaison de facteurs, tels que le sous-développement, l’inégalité économique, et l’urgence environnementale, ainsi que les tensions ethniques, ont conduit à la montée de divers groupes djihadistes et séparatistes dans la région. Cela s’accompagne de sentiments anti-français issus de l’échec du soutien de la France à la containment des djihadistes et du passé colonial. En conséquence, cela a favorisé la montée de juntas militaires au Mali, au Burkina Faso et au Niger, l’expulsion des troupes françaises, et la présence de la Russie dans la région.

 

Il est à noter que le soutien militaire de la Russie aux juntas, via la réintégration du groupe Wagner dans le nouveau Corps d’Afrique n’a pas prouvé son efficacité. La guerre non contrôlée et les violations des droits humains ont alimenté davantage le ressentiment et l’aliénation parmi les populations locales, et en raison de la guerre en Ukraine, la Russie ne dispose pas de suffisamment de troupes dans la région pour contenir efficacement les insurgés.

 

L’augmentation de l’activité insurgée ne fait qu’accroître les flux migratoires vers l’Espagne et l’Europe via le Maroc et la Libye, facilitant ainsi les crises migratoires. De même, malgré le manque actuel de capacités de la Russie, sa présence dans la région constitue une menace claire pour les intérêts de l’Espagne et de l’Europe. Bien que l’Espagne ait également eu des colonies en Afrique et connu des guerres coloniales (Sahara occidental, nord du Maroc, Guinée équatoriale), elle n’a pas été aussi impliquée que la France dans le Sahel. Ainsi, l’image de l’Espagne parmi les pays de la région n’est pas aussi négative que celle de la France. Il est dans l’intérêt de l’Espagne et de l’UE d’engager un dialogue équilibré avec la région pour promouvoir la stabilité, la croissance économique et des opportunités de développement à long terme afin de contrer la migration incontrôlée, la menace jihadiste, et la présence russe.

 

L’Espagne en Europe de l’Est et sa connexion à la politique intérieure

 

La politique espagnole en Europe de l’Est est principalement conditionnée par la distance géographique entre l’Espagne et la région, par la moindre importance relative de la région dans le passé, et par l’histoire et la politique intérieure espagnoles. En raison de sa position géographique et de son histoire, l’axe traditionnel de l’Espagne a toujours été axé sur l’Atlantique, la Méditerranée et l’Afrique du Nord, avec la France et la Grande-Bretagne comme ennemis traditionnels. 

 

Au cours du siècle dernier, cependant, la victoire nationaliste lors de la guerre civile espagnole a d’abord conduit à un alignement avec les puissances de l’Axe, qui a culminé avec la formation d’une division de volontaires espagnols combattant les Soviétiques sur le front de l’Est. Après la défaite de l’Axe et l’émergence de la Guerre froide, l’anticommunisme du régime a permis de coordonner les relations avec les pays de l’OTAN en raison d’objectifs idéologiques communs. La chute du régime et la victoire du Parti socialiste lors des élections suivantes ont marqué les premières phases de consolidation démocratique et d’intégration euro-atlantique du pays. Lors du référendum de 1986 sur l’adhésion à l’OTAN, l’option “oui”, soutenue par le gouvernement, a remporté dans chaque région sauf aux Canaries, en Catalogne, au Pays basque et à Navarre, montrant comment les sentiments nationalistes se lient aux différences de préférences en matière de politique étrangère.

 

L’achèvement de l’intégration euro-atlantique et la chute du bloc de l’Est et de la Yougoslavie ont conduit à une implication accrue dans les affaires de l’Europe de l’Est. Cependant, cela a toujours été fait en tenant compte des intérêts nationaux. La base de la politique étrangère espagnole repose sur sa position ferme concernant le principe de l’intégrité territoriale, non seulement comme principe général pour des relations interétatiques normalisées, mais aussi en raison des pressions internes liées aux sentiments nationalistes périphériques en Espagne. C’est pour cette raison que l’Espagne refuse de reconnaître l’indépendance du Kosovo et ne le fera probablement que si la Serbie modifie fondamentalement sa position concernant la reconnaissance du Kosovo. La réflexion intérieure sur les conflits étrangers se manifeste notamment à travers des cas curieux comme celui de la reconnaissance par le parlement basque de l’autodétermination du Haut-Karabakh, y compris des visites d’officiels de l’ancienne république séparatiste dans la région basque. Par ailleurs, la politique espagnole soutient l’intégrité territoriale de l’Azerbaïdjan. De plus, le parti nationaliste catalan “Junts per Catalunya” a proposé une initiative pour la reconnaissance du Kosovo, qui a été massivement rejetée par le parlement espagnol. Le principe est également respecté dans les cas de Chypre et d’Ukraine. 

 

Sur le plan militaire, l’Espagne a traditionnellement été l’un des alliés de l’OTAN investissant le moins en pourcentage du PIB. Cela est probablement dû à sa position géographique et à son passé. Ainsi, même si elle a augmenté ses dépenses militaires de 1,3 à deux pour cent du PIB, elle a toujours rejeté l’objectif de cinq pour cent fixé par l’OTAN. Cela a suscité des critiques parmi ses alliés pour son manque de soutien à l’Ukraine et à la sécurité de l’Europe de l’Est.

 

Cependant, la contribution de l’Espagne est souvent négligée. L’Espagne soutient l’adhésion de l’Ukraine à l’UE et un système de vote à majorité qualifiée pour les décisions de politique étrangère. Cela serait utilisé dans le processus d’acceptation des candidats, notamment l’Ukraine, la Moldavie et les pays des Balkans occidentaux, dont l’adhésion à l’UE est également soutenue par l’Espagne. Sur le flanc est, les systèmes de défense aérienne américains fabriqués en Espagne, comme le Patriot déployés à la base aérienne d’Incirlik en Turquie, participent aux rotations de la Police aérienne balte et de la mer Noire avec le déploiement de huit chasseurs Eurofighter Typhoon en Lituanie et trois autres en Roumanie. Il est également important de noter le déploiement de jusqu’à 3 000 soldats en Europe de l’Est,y compris des systèmes de défense aérienne NASAMS. Plutôt que d’adopter une approche flamboyante pour soutenir l’Ukraine par des déclarations et initiatives de grande envergure (souvent irréalistes), l’Espagne a choisi la voie d’un soutien discret mais fiable.

 

Bien que l’Espagne soit loin des frontières de la Russie, la menace de sabotage du réseau énergétique espagnol et d’autres secteurs stratégiques, ainsi que la guerre hybride ou les attaques de missiles, ne doivent pas être sous-estimées. De même, la Russie pourrait intensifier la confrontation indirectement par l’intermédiaire de tiers, notamment par son implication dans le Sahel et ses liens étroits avec l’Algérie. La guerre à grande échelle de la Russie contre l’Ukraine a notablement changé la perspective espagnole sur la question, dépassant le Maroc comme menace.

 

Conclusion

 

La géographie influence l’imaginaire collectif, la perception de la menace et l’empathie, qui façonnent à leur tour les priorités politiques de chaque pays. Néanmoins, le système international est composé de nombreux acteurs qui interagissent. Comme dans tout système complexe, un changement de comportement chez l’un des acteurs provoque des réactions qui encouragent les autres à s’adapter à la nouvelle situation.

 

Cette interdépendance du système international se manifeste notamment avec l’achat par l’Algérie du chasseur de 5e génération Sukhoi Su-57 de Russie, ou avec la présence d’anciens mercenaires du groupe Wagner dans les pays de la région du Sahel via le Corps d’Afrique russe. Bien que les steppes d’Europe centrale et orientale soient géographiquement éloignées de l’Espagne, et qu’elles paraissent l’être dans l’imaginaire collectif, la chaîne de domino de l’agression russe finirait par affecter toute l’Europe. De même, malgré la distance entre les capitales méditerranéennes et baltes, un Flanc Sud instable détourne des ressources qui pourraient autrement renforcer le Flanc Est.

 

Ainsi, pour l’Espagne et l’Union européenne, un Flanc Sud sécurisé revêt une importance stratégique. Maintenir la sécurité face à la piraterie et au terrorisme, stabiliser les flux migratoires en provenance d’Afrique, sécuriser l’approvisionnement en ressources énergétiques, et contrer l’influence de la Russie dans la région sont des objectifs pertinents qui, à court terme, peuvent sembler moins cruciaux que la défense des États baltes contre les incursions de drones russes ou le soutien à l’Ukraine pour maintenir ses positions défensives du point de vue européen. Cependant, en raison de l’interconnexion de ces scénarios, l’échec à assurer la sécurité, la stabilité et un approvisionnement énergétique fiable dans le sud affaiblirait l’Europe dans son ensemble, face à ses voisins comme face aux grandes puissances. 

 

De même, une politique intérieure stable favorise la mise en œuvre d’initiatives de politique étrangère stables et à long terme. Dans un pays où les tensions nationalistes internes font partie de la vie politique et se recoupent souvent avec des divergences en matière de politique étrangère, une approche multivectorielle et des tentatives d’agrégation des intérêts offrent potentiellement une flexibilité dans la politique étrangère et l’approbation intérieure. Cultiver des liens économiques et diplomatiques avec la Chine malgré les désaccords, soutenir les accords commerciaux récemment signés (et encore contestés) avec le Mercosur et l’Inde, mettre en œuvre la Stratégie Africaine du pays, et contrer les positions américaines en Palestine et en Iran tout en évitant un refroidissement supplémentaire des relations bilatérales, voilà à quoi ressemble la pratique.

 

Adrian Santano détient un diplôme de licence en sciences politiques de l’Université du Pays basque, et une maîtrise en études européennes de l’Université de Wrocław. Ayant vécu en Espagne, en Pologne, en Turquie et en Finlande, ses intérêts incluent l’économie politique européenne et la géopolitique de l’Europe centrale et orientale.