Nous devons sauver le multilatéralisme

„Non à la guerre.“ L'Espagne a décidé de défendre sa propre position dans la communauté internationale – tant lors de l'attaque américaine contre le Venezuela que lors du Génocide à Gaza. Le Premier ministre espagnol explique dans son article pour Le Monde diplomatique les raisons pour lesquelles son pays refuse un gouvernement de la force.

En regardant des morceaux de papier, personne ne change. Jusqu'à ce qu'on lui dise que c'est de l'argent.

John Searle, l'un des philosophes les plus importants s'intéressant au fonctionnement des institutions, utilisait cet exemple simple pour illustrer quelque chose qui a une validité beaucoup plus profonde : une grande partie de la réalité sociale existe uniquement parce que nous, en tant que collectif, en sommes d'accord. La ligne tracée sur la carte est reconnue comme une frontière. Les mots écrits dans un contrat sont considérés comme contraignants. Et comme déjà mentionné, de simples morceaux de papier peuvent faire de nous des gens riches.

Ces fictions partagées collectivement permettent l'existence de la réalité sociale. L'une de ces fictions est l'argent, une autre le système multilatéral et les règles du droit international qui déterminent la nature des relations entre États. Beaucoup de gens reconnaissent sans hésitation la première de ces constructions fictives, tandis qu'ils rejettent fermement la seconde, pour une raison simple : un certain type de fiction partagée détermine en effet les frontières du pouvoir. La violation de l'ordre basé sur des règles procure en outre certains avantages – au détriment de tous les autres.

Ces dernières années, la pression sur l'ordre international s'est intensifiée principalement sur deux fronts. Dans le premier cas, certaines grandes puissances, mais aussi celles en développement, ont parié sur leur capacité à affaiblir les normes établies et à les adapter à leur avantage. Cette tendance se manifeste de manière la plus brutale sous la forme de conflits militaires. L'invasion russe en Ukraine, le génocide dévastateur à Gaza, les initiatives propres des États-Unis visant à changer de régime au Venezuela et récemment en Iran – toutes ces opérations, menées sans le moindre signe de tentative d'obtenir l'accord international, confirment que certains gouvernements remettent ouvertement en question les fondements mêmes de l'organisation internationale. Une logique similaire peut également être observée en dehors des lignes de combat, notamment dans le fait que le commerce, la technologie et même les flux migratoires sont de plus en plus souvent exploités comme arme pour faire pression sur les rivaux et promouvoir leurs propres intérêts géopolitiques.

Quand les dirigeants politiques préfèrent se taire plutôt que de défendre le droit international

Il faut ajouter à tout cela que l'ordre mondial basé sur le respect des règles est sérieusement perturbé lorsque les dirigeants politiques choisissent de rester silencieux face aux agressions en cours, ou s'expriment de manière très ambiguë – au lieu de défendre ouvertement le droit international. Dans leur effort pour éviter la confrontation, ils optent pour une politique de concessions (appeasement), car ils croient à tort qu'en faisant preuve de retenue, ils persuaderont les agresseurs de cesser de violer les règles. Ils pensent que les mots ont beaucoup moins d'influence sur la scène internationale que les bombes. Ils se trompent. En ce qui concerne le respect des règles, les mots sont très importants et ont le pouvoir de changer le monde. Dès que des puissances moyennes montrent leur incapacité ou même leur refus direct de défendre le droit international, elles accélèrent encore plus son érosion. Leur échec ne restera pas sans réaction – leurs alliés le remarqueront, tout comme les grands et les petits États, et dès qu’un nombre suffisant d’acteurs conclura que les normes ne sont plus contraignantes, le système commencera à se désintégrer. Ces puissances peuvent rechercher une position sûre, mais ce qu’elles créent en fin de compte, c’est le chaos qu’elles craignent tant.

Les tendances mentionnées découlent d’une hypothèse simple mais erronée : dans un monde multipolaire, la restauration des sphères d'influence profiterait aux relations de pouvoir, car elle créerait un équilibre entre les grandes puissances, apportant des bénéfices aussi à leurs citoyens. Cependant, l’histoire nous a montré le contraire. Dès que les règles communes cessent de s’appliquer, ce n’est pas un équilibre qui apparaît, mais une rivalité qui provoque des conflits et étend la pauvreté partout (ou presque). Il faut comprendre que la vie digne, associée à la croissance économique, aux marchés fonctionnels et à la protection sociale, que nous considérons aujourd’hui comme évidente, repose précisément sur la stabilité et la paix internationales. Le multilatéralisme n’est pas une idée abstraite, mais une réalité quotidienne. C’est une position de travail dans une usine de Détroit, un supermarché bien approvisionné à Paris, la vie d’un étudiant à Londres, des vacances au Japon. Notre prospérité repose sur quelque chose d’aussi fragile qu’essentiel : le maintien d’un ordre basé sur le respect des règles. Et si quelqu’un en doute, il suffit d’imaginer à quel point il serait difficile de maintenir un État prospère si, à cause d’une guerre prolongée au Moyen-Orient, le prix du pétrole atteignait 150 dollars le baril, si un tiers des livraisons mondiales d’engrais étaient bloquées à cause du conflit, si d’autres flux commerciaux étaient interrompus et si les marchés de l’énergie subissaient des fluctuations constantes. Ce ne sont pas des scénarios improbables. Ils deviendraient réalité dès que la loi du plus fort l’emporterait. Et c’est précisément pour cela que le choix ne se résume pas entre un ordre multilatéral et une nouvelle balance, mais entre multilatéralisme et chaos.

Que certains pensent ce qu’ils veulent, ce système ne fonctionne pas au détriment des peuples. Au contraire – au cours des soixante-quinze dernières années, il a contribué à créer la période la plus prospère et la plus stable de l’histoire de l’humanité. Le nombre de victimes dans les conflits armés a été réduit d’environ la moitié au cours des dernières décennies, même si ces chiffres ont recommencé à augmenter récemment. Le revenu mondial moyen a été multiplié par cinq. Le commerce international a connu une croissance sans précédent, son volume ayant été multiplié par quarante depuis 1950, ce qui a contribué à améliorer le niveau de vie sur tous les continents. La pauvreté extrême a été réduite d’environ 60 % de la population mondiale à moins de 10 %. Ce résultat n’est pas parfait, mais il est nettement meilleur que celui de tous les autres modèles que l’humanité a connus jusqu’à présent.

Ces succès ne doivent en aucun cas nous faire détourner notre attention de leurs défauts. Il est évident que le système multilatéral n’est pas suffisamment représentatif, comme le montre l’exemple du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU), qui reflète encore les rapports de force de 1945, et non ceux du 21e siècle. Certaines normes sont appliquées de manière très sélective, et lorsque leur violation survient, il manque souvent à ces institutions l’autorité ou les moyens de faire respecter ces règles.

Le fait que la construction des relations internationales comporte des fissures ne peut pas conduire à la décision de tout détruire et de devoir dormir à la belle étoile. Un monde sans ordre basé sur des règles est en effet un monde où règne la force brute, où il est plus facile d’exercer des pressions que de choisir une démarche coordonnée pour résoudre les problèmes de l’humanité. Et cela, nous ne pouvons pas nous le permettre. Pas dans la situation actuelle.

Aujourd’hui, nous avons plus que jamais besoin d’outils de coopération mondiale efficaces : si les États-nations restent des acteurs de la politique internationale, beaucoup des défis actuels dépassent les frontières nationales, et aucun pays ne peut y faire face seul. Ces défis sont plus complexes et plus urgents que ceux auxquels la société a dû faire face lors de la construction de l’architecture multilatérale des relations internationales. Il y a un risque que le changement climatique bouleverse les conditions de vie sur de vastes territoires de la planète. La migration révèle l’existence de profondes inégalités mondiales, et dans de nombreux pays, elle devient un enjeu politique clé. L’introduction de l’intelligence artificielle et le progrès technologique rapide apportent également de nouveaux risques qui se propagent au-delà des frontières nationales.

Tous ces défis nécessitent une coopération mondiale, et seule une architecture multilatérale peut la permettre. Pour atteindre les résultats escomptés, des réformes seront nécessaires – des réformes structurelles et urgentes.

En premier lieu, il faut abandonner l’illusion que le système multilatéral existe pour faire fonctionner comme un outil de promotion des anciennes relations de pouvoir. S’il doit survivre, il doit refléter des rapports de force adaptés au 21e siècle. Le Conseil de sécurité de l’ONU est encore probablement l’exemple le plus frappant de cet anachronisme : sa composition, sa structure et son système de veto sont en contradiction avec les principes mêmes sur lesquels le multilatéralisme a été construit. Si aujourd’hui cette institution semble souvent incapable de répondre aux défis de la sécurité internationale, cela découle en grande partie du fait qu’elle n’a pas su s’adapter réellement à ces défis.

Deuxièmement, il faut construire un système plus démocratique, plus complet et plus inclusif. Les pays du Sud global ne peuvent plus rester de simples bénéficiaires de ressources. Ils doivent devenir acteurs de leur propre avenir – avec le droit de s’exprimer, de voter, d’avoir une influence réelle dans les institutions multilatérales. Les grandes démocraties du Sud global doivent avoir leur place dans les organes où se prennent les décisions les plus importantes à l’échelle mondiale.

Enfin, il faut renforcer aussi les pouvoirs de contrôle et de coercition des institutions responsables de la sécurité mondiale. Les règles n’ont de sens que si leur respect peut être assuré, si leur violation peut être empêchée et si leur application peut être imposée. Ceux qui enfreignent ces règles se comportent depuis trop longtemps de manière ignorante, tandis que ceux qui les respectent se contentent souvent de déclarations exprimant leur « profonde préoccupation ». Cela ne peut plus continuer ainsi. La préoccupation doit changer de camp : il est temps que ceux qui enfreignent les règles soient soumis à une pression internationale, et que ceux qui les défendent agissent avec une détermination à la hauteur de la gravité de la situation.

Les réformes doivent être efficaces et représentatives : il faut des décisions plus rapides, des mandats plus clairs et des mécanismes plus fiables pour faire respecter collectivement les décisions. Par ailleurs, il faut aussi augmenter l’efficacité des institutions internationales, les décharger de la bureaucratie et renforcer leur capacité à répondre aux crises urgentes. Sinon, la crédibilité du système multilatéral continuera de s’éroder.

La logique du multilatéralisme est particulièrement palpable en Europe. L’Union européenne est née d’une leçon historique dure : la rivalité, que nous n’avons pas su empêcher, a conduit à deux grandes catastrophes. Elle a détruit des nations, des économies, des États. La volte-face vers le droit international, les institutions communes et la gouvernance partagée n’était pas seulement une expression d’un idéal idéaliste, mais une nécessité pour survivre, puis une voie vers la prospérité.

Le projet européen montre comment cela peut fonctionner lorsque l’interdépendance opère à travers des mécanismes organisés et contrôlés, plutôt que d’être remise en question. Grâce à des règles communes et à des institutions, les États européens ont transformé leur continent – autrefois secoué par des guerres incessantes – en un espace basé sur la coopération, l’intégration et le développement. Aujourd’hui, les pays européens figurent parmi les plus avancés en termes de niveau de vie, d’espérance de vie, de développement social et de démocratie. Et ce qui est le plus important, ils ont maintenu la paix sur un continent qui a été pendant des siècles le centre des conflits mondiaux.

Pour l’Europe, le multilatéralisme n’est donc pas seulement une obligation morale – c’est aussi une nécessité structurelle. Dans un monde gouverné par des règles et des institutions, le vieux continent exerce une influence bien plus grande qu’on ne pourrait l’attendre en fonction de sa population ou de son produit intérieur brut (PIB). L’Union européenne renforce l’influence de ses membres en l’inscrivant dans un système de lois, de règles et de coopération.

Cela vaut aussi dans l’autre sens. Dans un monde dominé par des sphères d’influence et la force brute, la position structurelle de l’Europe est condamnée à disparaître. La politique de « force contre force » favorise les acteurs plus grands et plus brutaux. La dépendance économique mutuelle devient plutôt un moyen d’exercer des pressions qu’une source de prospérité. Les alliances axées sur la sécurité collective deviennent fragiles, et l’ouverture de l’Europe – l’un de ses plus grands atouts – devient sa faiblesse.

Les conséquences du déclin de l’ouverture européenne sont déjà visibles aujourd’hui. Alors que le système basé sur des règles se dégrade, la concurrence géopolitique, les problèmes économiques et les pressions extérieures commencent à tester la cohésion de la communauté européenne. Dans un monde de plus en plus divisé, la tentation permanente de privilégier uniquement les intérêts nationaux grandit.

Cependant, cette voie ne mène pas à de véritables certitudes. La disparition du multilatéralisme ne ramènera pas la souveraineté à l’Europe, mais plutôt une perte d’influence. Le projet européen lui-même montre que la coopération peut atténuer la rivalité et que des règles peuvent transformer l’interdépendance en une source de stabilité et de prospérité, plutôt qu’en une vulnérabilité.

L’ordre international repose sur une foi commune : la foi que le pouvoir peut être limité par la loi, que les engagements peuvent primer sur les intérêts immédiats, et que la coopération peut atténuer la rivalité. Pour certains, cette foi n’est peut-être qu’une fiction. Pourtant, cette fiction permet à des milliards de personnes de coopérer, de commercer, de prospérer, de vivre en paix et de jouir d’un niveau de vie sans précédent dans l’histoire.

La crise actuelle ne doit donc pas nécessairement être vue comme une manifestation d’un déclin inévitable du multilatéralisme, mais comme une épreuve qui nous montrera à quel point nous sommes déterminés à rétablir ce système de coopération mutuelle. Aujourd’hui, nous avons une occasion unique – qui ne se présente qu’une fois par génération – de réformer nos règles, normes et institutions communes, qui permettent la coopération mondiale, plutôt que de les abandonner. Sans eux, le réalisme des relations internationales se dégradera rapidement en une lutte pour la victoire des plus forts.

L’auteur est le président du gouvernement espagnol

Traduit par Peter Žiak