Le point aveugle de la Serbie

Dans un précédent article dans New Eastern Europe, j'ai soutenu que la stratégie sous-tendant la politique étrangère de la Serbie - équilibrant Bruxelles, Washington, Moscou et Pékin entre eux - était construite pour un système international permissif qui n'existe plus. Début juillet a fourni la preuve deux fois, venant de deux directions à la fois. Les semaines qui ont suivi ont apporté une troisième et une quatrième confirmation, et cette fois les choix appartenaient à Belgrade lui-même.

 

Le 8 juillet, à quelques heures d'intervalle, deux institutions qui façonneront l'avenir de la Serbie ont rendu des verdicts qui semblaient opposés et équivalaient à la même chose. À Strasbourg, le Parlement européen a adopté son dernier rapport annuel sur le pays, rédigé une fois de plus par le rapporteur Tonino Picula. Le document mettait en garde contre le fait que la relation de sécurité croissante de Belgrade avec Pékin s'inscrit maladroitement dans son orientation déclarée vers l'Europe. L'aspect le plus visible de cela est l'acquisition de missiles chinois CM-400AKG air-sol et, quelques semaines plus tôt, l'achat confirmé du système de défense aérienne à plus longue portée HQ-9, faisant de la Serbie le premier opérateur européen du système. À Ankara, ville hôte du sommet de l'OTAN de cette année, les dirigeants de l'Alliance ont passé deux jours sur l'investissement en défense, la production industrielle et le soutien à l'Ukraine. Ils n'ont mentionné ni la Serbie ni les Balkans occidentaux une seule fois dans le texte officiel du sommet.

 

Une institution a désigné la Serbie comme un problème. L'autre n'a pas jugé utile de la nommer. En les lisant ensemble, les deux verdicts décrivent une seule condition. La Serbie a glissé dans l'angle mort de la réflexion sur la sécurité européenne : visible seulement lorsqu'elle fait quelque chose de mal, invisible chaque fois que l'avenir réel du continent se dessine.

 

Ce que Strasbourg a dit

Le rapport de Picula a, à présent, une structure familière, et cette édition ne s'en écarte pas. Il indique que la Serbie n'a fait aucun progrès tangible vers l'ouverture du Groupe 3, malgré des années de déclaration de l'adhésion à l'UE comme objectif stratégique. Le document lie également tout mouvement supplémentaire explicitement à l'alignement avec les sanctions de l'UE contre la Russie – une condition que Belgrade a évitée de remplir depuis plus de quatre ans, depuis que les sanctions ont été imposées après l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie en février 2022.

 

La section sécurité est la partie la plus acerbe du texte. Les députés européens ont exprimé leur inquiétude quant au rythme et à la profondeur de la coopération en matière de défense de la Serbie avec la Chine, la traitant comme une preuve que la trajectoire européenne déclarée de Belgrade et ses achats militaires réels ne décrivent plus le même pays. Ce n'est pas une forme de censure rituelle. C'est le langage habituellement réservé à la rearmement d'un rival, pas à la liste de courses d'un État candidat.

 

La trajectoire importe plus que tout vote unique. Le rapport a été adopté par 468 voix contre 116, avec 79 abstentions, contre un précédent qui avait été adopté par 419 voix contre 113 en mai 2025. La marge s'est élargie, pas réduite ; si quelque chose, le dossier est simplement devenu plus épais.

 

Ce que Ankara n'a pas dit

Le communiqué de l'OTAN d'Ankara, construit autour de trois thèmes étroits – investissement, capacité industrielle et Ukraine – n'a pas mentionné la Serbie ni les Balkans occidentaux dans son texte officiel. C'est une rupture claire par rapport aux textes précédents du sommet, qui faisaient au moins allusion à la région.

 

Cependant, ce silence était institutionnel plutôt qu'universel. En marge, le président croate Zoran Milanović a déclaré aux journalistes qu'il estimait qu'il était de son devoir de soulever la question du réarmement de la Serbie lors du sommet – y compris, selon lui, des missiles israéliens à longue portée aux côtés des systèmes chinois. Il a également averti que la Croatie finirait par devoir s'armer elle aussi. L'OTAN, selon ses mots, "doit en être informée". Mais une remarque d'un président à des journalistes dans un couloir n'est pas une ligne dans un communiqué, et l'Alliance, collectivement, a choisi de ne pas écrire ce que l'un de ses membres disait ouvertement. Cet écart – entre ce que les alliés individuels craignent en privé et ce que l'Alliance est prête à enregistrer officiellement – est en soi le silence le plus révélateur.

 

Ce changement n'a que peu à voir avec la Serbie en particulier. Il reflète une redistribution plus large en cours au sein même de l'alliance. Washington retire du matériel et du personnel d'Europe et pousse ses alliés européens à prendre la responsabilité principale de la défense conventionnelle. Tout le vocabulaire du sommet est celui d'une alliance qui se réorganise autour de son propre noyau, et non d'une qui étend sa périphérie. Dans cette réorganisation, une région dont le plus grand État ne peut décider si elle appartient à l'architecture de défense occidentale tombe simplement hors de vue.

 

Personne n'a exclu la Serbie de la conversation à Ankara. Elle s'est exclue elle-même, des années plus tôt, en refusant de mettre à jour les documents stratégiques qui diraient à l'OTAN et à l'UE qu'elle est le partenaire fiable qu'elle prétend vouloir être. La stratégie de sécurité nationale de la Serbie, toujours officiellement en vigueur depuis 2019, encadre la coopération avec l'OTAN comme un intérêt partagé – une nécessité pragmatique. Elle va plus loin avec l'alliance de Moscou : approfondir les liens avec l'Organisation du Traité de Sécurité Collective n'est pas décrit comme un intérêt, mais comme un engagement permanent. La distinction n'est pas accidentelle. Une relation est transactionnelle ; l'autre, sur le papier, est un choix que Belgrade continue de renouveler.

 

Il y a une vérité plus dure enfouie dans le silence d'Ankara, et elle devrait inquiéter davantage Belgrade qu'une quelconque résolution. L'ordre de sécurité européen est en train d'être reconstruit en ce moment, à travers des fonds d'achat commun, des objectifs de production industrielle et un financement permanent pour l'Ukraine. Il est aussi en train d'être réimaginé sans attendre que des candidats indécis trouvent leur chemin hors du labyrinthe. Un continent lourd de menaces hybrides, d'incursions de drones et d'incertitude quant à l'engagement américain perd patience à maintenir une place réservée indéfiniment pour un pays encore gouverné par une stratégie de sécurité rédigée pour 2019. Cela est d'autant plus vrai que Washington continue de considérer la coopération militaire bilatérale avec la Russie et la Chine comme un point de référence pertinent.

 

Ce que Belgrade a fait à la place

Il y a eu un troisième point de données cette semaine-là, et Belgrade l'a fourni elle-même. Lors des mêmes deux jours que le vote à Strasbourg, l'Assemblée nationale serbe a accueilli, en compagnie de la Verkhovna Rada d'Ukraine, la toute première « Conférence des Présidents de Parlements des pays candidats à l'UE ». La partie serbe de cet événement s'est tenue au Palais de Serbie. En s'adressant aux délégations rassemblées, le président Vučić a déclaré qu'il n'attendait pas de l'UE qu'elle prenne des décisions d'élargissement dans les années à venir – bien que, selon lui, cela ne soit pas une raison d'arrêter la réforme. La mise en scène était frappante : Belgrade réunissant le club des candidats au moment même où son propre dossier était en train d'être déclassé à Strasbourg, assis à côté d'une invitée, l'Ukraine, dont l'adhésion est encore activement en cours d'ouverture par cluster, alors que celui de la Serbie, ouvert il y a une décennie, n'en a pas ajouté depuis des années.

 

Deux autres mouvements ont suivi, tous deux non forcés. À la mi-juillet, le ministre Boris Bratina s'est rendu à Téhéran en tant qu'envoyé spécial de Vučić pour les funérailles de l'ayatollah Khamenei, aux côtés de délégations étrangères avec des hauts responsables russes et chinois – quelques jours avant le Dialogue stratégique de Belgrade avec Washington. Le 16 juillet, la Serbie a signé en tant que membre fondateur de l'Organisation mondiale de coopération en IA à Shanghai, aux côtés de la Russie, de la Chine et d'une vingtaine d'autres États – une coalition large plutôt qu'un bloc étroit, mais sa signature est intervenue un jour avant l'ouverture du dialogue à Washington. Téhéran, Shanghai, Washington : trois mouvements en trois semaines, aucun n'imposé par quelqu'un d'autre à Belgrade. Ce n'est plus l'équilibre de quatre piliers. C'est leur dispersion.

 

 

Ce que Washington a demandé en retour

L'attention de Washington, lorsqu'elle est arrivée, s'est manifestée dans un registre que la Serbie connaît bien : conditionnel et bilatéral, pas structurel. La déclaration conjointe du Dialogue stratégique du 17 juillet à Washington comprenait une garantie Eximbank de 50 millions de dollars US pour Telekom Srbija en vue du développement du réseau 5G utilisant ce que la déclaration appelait des "fournisseurs de confiance" – un langage que Washington utilise mondialement pour distinguer les réseaux alliés, vérifiés, des équipements chinois dans les infrastructures critiques. Ce n'est pas une expression technique. C'est un test de sécurité déguisé en norme d'approvisionnement, et cela ne passe pas bien avec un ministre qui, quelques mois plus tôt, discutait du déploiement de la 5G, des villes intelligentes et de la coopération en IA avec Huawei lors du Mobile World Congress.

 

Une seconde démarche bilatérale a suivi quelques jours plus tard. Le 24 juillet, le président Vučić a annoncé que la taxe américaine de 35 % imposée sur les biens serbes l'année précédente avait été réduite, pour l'instant, à zéro – même si Washington a simultanément imposé de nouvelles taxes de 10 à 12,5 % sur une quarantaine de partenaires commerciaux, en raison de préoccupations liées au travail forcé. Vučić a décrit cela comme un arrangement temporaire en attendant des négociations, avec un retour à quelque chose comme 10-12 % prévu plus tard.

 

Ces deux gestes confirment le même schéma que le langage sur les fournisseurs de confiance : Washington est prêt à engager directement la Serbie, selon ses propres termes, qu'il peut retirer, sans inscrire la Serbie dans une architecture partagée. Une taxe peut être réinitialisée du jour au lendemain par un simple appel téléphonique ; une ligne dans un communiqué de l'OTAN ne peut pas. Cette asymétrie est le point. La Serbie est négociée, pas intégrée – traitée comme une contrepartie bilatérale dont le comportement peut être évalué et ajusté, pas comme un partenaire dont la place dans le système est définitivement fixée.

 

Ce n'est pas seulement le dilemme de la Serbie. Un État de sept millions au centre géographique des Balkans occidentaux, détenant des systèmes de défense aérienne achetés à Pékin et une stratégie de sécurité qui continue de considérer Moscou comme un partenaire permanent, n'est pas une curiosité périphérique pour les planificateurs européens. C'est un vide au milieu de la carte – un corridor par lequel les intérêts chinois, russes et du Golfe peuvent se déplacer avec peu de friction, précisément alors que le continent durcit ses flancs est et sud. L'ambiguïté de la Serbie n'est pas seulement une défaillance nationale ; si elle n'est pas résolue, c'est une vulnérabilité permanente dans l'architecture de sécurité de l'Europe elle-même.

 

Ni menace ni partenaire

Mettre côte à côte le risque, l'omission institutionnelle et l'attention transactionnelle et la position de la Serbie permet de la mettre en lumière. Elle est jugée suffisamment importante pour justifier une critique – d'où le langage sur les missiles à Strasbourg, et la remarque de Milanović à Ankara – et suffisamment importante pour être discrètement courtisée avec une réinitialisation de taxe et une garantie Eximbank. Mais elle n'est pas suffisamment importante pour être traitée comme un partenaire stratégique digne d'être nommé dans le dossier officiel de l'une ou l'autre institution. Cette combinaison est pire que l'hostilité. Les États rédigent des stratégies pour leurs ennemis. La Serbie n'obtient ni la reconnaissance d'un adversaire ni la confiance d'un partenaire. Elle obtient une omission, ponctuée de transactions.

 

Ceci n'est pas seulement le dilemme de la Serbie. Un État de sept millions au centre géographique des Balkans occidentaux, détenant des systèmes de défense aérienne achetés à Pékin et une stratégie de sécurité qui continue de considérer Moscou comme un partenaire permanent, n'est pas une curiosité périphérique pour les planificateurs européens. C'est un vide au milieu de la carte – un corridor par lequel les intérêts chinois, russes et du Golfe peuvent se déplacer avec peu de friction, précisément alors que le continent durcit ses flancs est et sud. L'ambiguïté de la Serbie n'est pas seulement une défaillance nationale ; si elle n'est pas résolue, c'est une vulnérabilité permanente dans l'architecture de sécurité de l'Europe elle-même.