Le réflexe charbon de la Roumanie : comment une alliance ad hoc joue avec la dernière échéance de Bruxelles

La Roumanie tente actuellement de sur-engineer une rivière. L'unité 1 de la centrale nucléaire de Cernavodă est tombée en panne le 28 juillet après que les débits du Danube ont atteint leur plus bas niveau depuis des décennies. L'unité 2 était la suivante sur la liste, jusqu'à ce que l'État décide qu'une panne d'électricité nationale était une pire image que la dynamite. Le 3 août, la marine a explosé une formation rocheuse du lit de la rivière, et des équipages ont coulé des barges chargées de pierres pour forcer l'eau restante vers les tuyaux d'admission de la centrale. La manœuvre a acheté neuf jours supplémentaires, selon le propre calcul de Nuclearelectrica, mais la répit est déjà écoulé. Le 11 août, l'exploitant de la centrale a confirmé que le dernier réacteur en fonctionnement pourrait s'arrêter dans deux jours, avec le débit du Danube sur le site réduit à un niveau record et l'unité susceptible de rester hors ligne pendant au moins deux semaines une fois qu'elle sera arrêtée. Un État membre de l'OTAN a passé la majeure partie de deux semaines à maintenir sa flotte nucléaire en vie avec des rochers et des barges, en pleine vue d'un public qui a vu un gouvernement tomber et un second candidat rejeté avant même de prendre ses fonctions.

Alors que la marine faisait exploser les lits de la rivière, le parlement faisait discrètement quelque chose qui pourrait coûter à la Roumanie bien plus qu'une centrale nucléaire. Le 5 août, la Chambre des députés a adopté, pour la deuxième fois, un projet de loi de décarbonation portant un amendement du Sénat du Parti social-démocrate (PSD). Cela a été adopté avec des votes de l'Alliance pour l'Union des Roumains (AUR), d'extrême droite. La nouvelle règle est qu'aucune centrale au charbon ou lignite ne ferme avant qu'un remplacement ne soit construit, câblé et en fonctionnement. Il a été adopté sans presque aucune couverture dans la presse nationale, éclipsé par les barges de rochers et les décomptes des réacteurs, ce qui pourrait expliquer pourquoi ni le PSD ni l'AUR n'ont ressenti le besoin de l'expliquer.

Présenté comme une sécurité énergétique, cela fonctionne bien à la télévision. Cependant, ce que cela fait réellement, c'est défaire un engagement qui impliquait que Bruxelles paierait la Roumanie à l'avance. Cela s'est produit des semaines avant que le plan de relance du pays ne ferme définitivement ses livres.

Une étape déjà encaissée par la Roumanie

Ce n'est pas un objectif lointain sur lequel le PSD négocie. C'est plutôt l'étape 114 du Plan national de relance et de résilience (PNRR), le calendrier de sortie du charbon et du lignite que la Roumanie a signé dans le cadre de l'ordonnance d'urgence OUG 108/2022. L'argent pour cela est déjà arrivé, déboursé dans le cadre de la deuxième demande de paiement. Dragoș Pîslaru, ministre par intérim des Investissements et des Projets européens, a dit au parlement qu'il détenait une lettre technique de la Commission européenne expliquant ce qui se passe ensuite. La clause de réversibilité du plan sera activée et la Roumanie ne pourra plus soumettre de demandes de paiement pour les fonds du PNRR. La étape 114 sera affectée rétroactivement.

Il y a une seconde victime. La étape 119a concerne une subvention de 771 millions d'euros liée au dernier versement du plan. Le 7 août, la Commission européenne a clairement indiqué sa position : la Roumanie n'a pas démontré que la réalisation des objectifs de décarbonation mettrait en danger la sécurité électrique. En tout cas, la étape ne peut plus être révisée. Car elle a été verrouillée lors de la revue de juillet et toute la fenêtre du PNRR ferme le 31 août. Il n'y a pas de temps pour renégocier, et aucun accord parallèle n'est disponible.

Transelectrica, l'opérateur du réseau électrique national, a produit une étude d'adéquation recommandant que trois unités lignite à Rovinari et deux à Turceni restent en fonctionnement comme assurance. L'ACER, l'autorité de régulation de l'énergie de l'UE, a examiné la même étude et a trouvé des « déviations méthodologiques injustifiées ». Bruxelles ne soutient pas que le réseau de la Roumanie est en bon état. Au contraire, elle soutient que la paperasserie utilisée par la Roumanie pour justifier la maintien des centrales au charbon ne tient pas la route. C'est une accusation plus grave pour Bucarest qu'un simple désaccord politique, car elle suggère que les chiffres ont été construits pour correspondre à la conclusion plutôt que l'inverse.

La loi que personne qui l'a votée n'aura à payer

Bolojan, s'exprimant sur RFI Roumanie le 7 août, n'a même pas essayé de défendre l'amendement. Il l'a qualifié de l'une des « au moins deux ou trois » modifications imposées par une « alliance ad hoc » du PSD et de l'AUR. L'amendement a été adopté, selon lui, « uniquement pour des raisons politiques, pour générer de la publicité ou régler des comptes politiques ». Il a pris l'exemple de Craiova dans son argumentation. La Roumanie a reçu 168 millions d'euros d'argent de l'UE pour remplacer la centrale là-bas, a investi des centaines de millions d'euros supplémentaires dans l'aide d'État pour faire fonctionner l'ancienne, n'a jamais construit le remplacement, et devra payer des pénalités financières cet automne. Cela se produit « parce que nous ne pouvons pas laisser une ville sans chauffage en hiver ».

Cette admission résume toute l'histoire en miniature. La Roumanie n'a pas découvert un problème de charbon en août. Elle en a créé un, lentement, au fil des années de gouvernements, qu'ils soient PSD ou technocratiques, qui ont constamment reporté l'investissement que personne ne voulait payer d'avance. Ce qu'août a fourni, ce n'est pas une nouvelle crise. C'est une opportunité : une facture où voter « pour la sécurité énergétique » ne coûte rien chez soi, tandis que la facture de l'échec sous-jacent, et de l'amendement lui-même, sera envoyée à celui qui sera au pouvoir après la prochaine élection.

Le président Nicușor Dan n'est pas resté passif face à cela. La veille de l'adoption du projet de loi par le Sénat, il a publié qu'il ne promulguerait pas la loi dans sa forme actuelle : « Si le parlement adopte la loi dans la forme résultant des travaux du comité, je l'analyserai avec la plus grande responsabilité, et j'utiliserai tous les prérogatives constitutionnelles, y compris la demande de réexamen, afin que la Roumanie puisse soumettre les demandes de paiement restantes et ne pas perdre des milliards d'euros du PNRR. » C'est une position plus ferme que l'hésitation présidentielle habituelle. Dan peut renvoyer la loi au parlement une fois pour réexamen ou demander un contrôle constitutionnel, achetant du temps mais pas un veto illimité. Si le parlement la réadopte et qu'aucune objection constitutionnelle ne réussit, il doit la promulguer dans les dix jours. Une intervention présidentielle serait donc une pause significative et une occasion de forcer la responsabilité politique, plutôt qu'un veto permanent sur la majorité parlementaire.

La même alliance, le même scénario

Ce n'est pas une chorégraphie nouvelle. En mai, le PSD et l'AUR ont voté ensemble – 281 voix – pour faire tomber le gouvernement de Bolojan, une alliance qui n'aurait pas dû fonctionner sur le papier mais qui a parfaitement fonctionné en pratique. Quelques semaines plus tard, un projet de loi rédigé par l'AUR obligeant les ONG à publier leurs sources de financement a été adopté au Sénat grâce aux votes du PSD. Il y avait même une pétition qui a recueilli plus de 30 000 signatures contre. Maintenant, c'est le charbon. Les crédits changent mais l'intrigue reste la même.

Parfois, c'est l'AUR qui écrit le scénario et le PSD qui fournit les votes supplémentaires, comme avec la loi sur les ONG. Parfois, c'est le PSD qui l'écrit et l'AUR qui obéit, comme avec l'amendement sur le charbon. Quoi qu'il en soit, aucun parti n'a à répondre de ce qui est adopté, et aucun ne paie chez lui : la sécurité énergétique et la critique des ONG ont toutes deux une bonne cote dans les sondages, même auprès des électeurs qui n'admettraient jamais aimer l'AUR.

La direction du PSD continue d'insister sur le fait que ses loyautés européennes sont intactes. Sorin Grindeanu a revendiqué des votes du PSD qui ont permis d'économiser des milliards d'euros ailleurs dans le PNRR, et le parti n'a jamais officiellement fermé la porte à une réadhésion à une coalition pro-UE. Cela est difficile à concilier avec un amendement au charbon qui détruit un engagement que les propres gouvernements du PSD avaient inscrit dans le plan au départ, et qui a été adopté avec des votes du seul parti avec lequel le PSD n'aurait rien en commun. Les électeurs, de leur côté, semblent indifférents à cette contradiction ; il y a peu de preuves que les sondages des deux partis en souffrent.

Un modèle qui dépasse la Roumanie

La Roumanie n'est pas la seule à faire face à un conflit entre les incitations politiques nationales et les engagements pris à Bruxelles. La Pologne sous PiS et la Hongrie sous Fidesz illustrent comment des gouvernements peuvent contester la règle de droit et la conditionnalité de gouvernance de l'UE tout en continuant à dépendre du financement européen. Ils montrent aussi comment les mécanismes d'application légale et financière de l'UE fonctionnent souvent selon un calendrier plus lent que la politique intérieure. Mais l'amendement au charbon de la Roumanie est un mécanisme différent : pas une majorité de gouvernance utilisant son propre mandat stable pour défier Bruxelles, mais une alliance parlementaire ad hoc entre la gauche traditionnelle et la droite nationaliste rouvrant une réforme dont la mise en œuvre avait déjà permis un paiement du PNRR. Ce qui le rend distinctif, c'est le timing. Il intervient dans les dernières semaines de la fenêtre du PNRR, au milieu d'une urgence nucléaire qui a monopolisé l'attention politique et médiatique.

Ce que la date limite mesurera réellement

Le verdict de Bolojan, livré le même jour, a été plus direct que la plupart : « Avec toutes leurs lacunes, une grande partie de ces étapes a été abordée au parlement ces deux dernières semaines, mais au prix de ce que j'appellerais la mutilation de certaines de ces lois. » C'est un gouvernement par intérim qui regarde son propre parlement cocher des cases dont il n'est pas sûr qu'elles survivront au contact des auditeurs de Bruxelles, ou de la Cour constitutionnelle de la Roumanie.

Bruxelles a jusqu'à la fin août pour décider combien de cela elle tolérera. Mais l'amendement au charbon a déjà tranché une question qui était ouverte depuis la chute du gouvernement de Bolojan en mai : si le PSD et l'AUR sont des alliés occasionnels ou un arrangement permanent pour quand l'un d'eux a besoin de votes que les autres partis traditionnels ne fourniront pas. Trois votes, trois mois, un seul modèle. La Roumanie dépense son énergie pour la sécurité énergétique, et une part de son argent de relance, pour maintenir cet arrangement en silence en arrière-plan, et rien ne laisse penser que quelqu'un à Bucarest ait l'intention de renvoyer la facture à sa place.

Björn Anseeuw est un consultant stratégique spécialisé dans les marchés de l'énergie, l'analyse des investissements et le risque politico-économique en Europe. Ancien membre des parlements flamand et belge fédéral (2014–2024), il est basé à Brașov, en Roumanie.