Un projet de loi sur le climat, rédigé en dehors du Parlement

La Hongrie n’a jamais eu de projet de loi sur le climat aussi solide que celui qu’elle pourrait avoir maintenant si, de manière improbable, son parlement adoptait le projet rédigé par la société civile et soumis à consultation publique. Le sort de ce projet de législation – qui, avec des modifications minimales, pourrait être d’une qualité exceptionnelle même selon les normes internationales – dépend de la position du gouvernement Tisza. Mais comment Péter Magyar et son parti vont-ils procéder ?

L’été dernier, la cour constitutionnelle hongroise a rendu un jugement selon lequel la loi sur le climat adoptée par le gouvernement Fidesz de Viktor Orbán – qui aimait se présenter comme un « champion du climat » – était inadéquate et anticonstitutionnelle. La cour a annulé une partie de la loi, en appelant l’Assemblée nationale à « remédier à la violation de la Loi fondamentale résultant de cette défaillance » d’ici juin 2026.

Par la suite, le gouvernement Fidesz n’a montré aucun intérêt pour la question. Mais une proposition réglementaire a été élaborée, qui est pratiquement prête à être mise en œuvre et aurait même pu garantir le respect du délai. Ce document n’a pas été rédigé par un groupe parlementaire : c’est l’effort conjoint de plus de 180 organisations de la société civile et professionnelles, et la proposition actuellement en débat public est d’un niveau particulièrement élevé.

Fondée sur des principes solides...

Une des plus grandes forces du projet de loi est qu’il considère l’atténuation (réduction des dommages environnementaux), l’adaptation (ajustement au changement climatique) et la résilience (renforcement de la résistance) comme des objectifs d’égale importance. De manière inhabituelle, le système de principes directeurs est également suffisamment détaillé : aux côtés des principes traditionnels du droit de l’environnement (précaution, pollueur-payeur, prévention), il inclut aussi des principes modernes et progressistes tels que le « principe de suffisance » (qui privilégie le bien-être plutôt que la consommation maximale, limitant ainsi le gaspillage et la surexploitation des ressources), une approche systémique, la prise de décision basée sur les données, et la responsabilité individuelle proportionnée. Le fait que l’interdiction de la régression et la justice intergénérationnelle soient liées à la jurisprudence existante de la cour constitutionnelle indique que les rédacteurs du texte se sont appuyés sur les rares pratiques efficaces que la protection de l’environnement hongroise a patiemment développées au cours des dernières décennies.

Particulièrement positif, l’approche détaillée et prospective de la gestion de l’eau. La proposition prévoit la révision des accords bilatéraux de partage de l’eau, garantit la disponibilité publique des données de surveillance des eaux souterraines, et encourage l’utilisation des eaux grises. Ce sont autant d’éléments qui manquaient auparavant dans la législation nationale et qui seraient indispensables pour gérer la crise de l’eau à laquelle la Hongrie est confrontée – la conséquence la plus tangible du changement climatique dans le bassin des Carpates.

La section sur la gestion forestière est également très complète : éviter les coupes rases, prendre en compte les changements de zones climatiques, et soutenir la migration des espèces indiquent une approche résolument moderne. Un autre aspect positif est l’inclusion des concepts et exigences liés à la santé mentale et à la précarité énergétique dans le secteur du refroidissement, qui manquent dans de nombreuses lois européennes modernes sur le climat.

La description détaillée du mécanisme du budget carbone (un cadre de planification et de comptabilisation juridiquement contraignant, basé sur des périodes, qui détermine la quantité de gaz à effet de serre que nous pouvons émettre à chaque période si nous sommes sérieux dans la réalisation de zéro émission nette) est utile : le cycle de planification quinquennal, l’option de report, la mise en œuvre de procédures d’infraction, et l’obligation de soumettre des comptes finaux forment un système exécutoire semblable au modèle britannique. L’obligation d’introduire un suivi des émissions basé sur la consommation est également bienvenue, car elle peut contrebalancer les limites de l’approche territoriale. Les mesures sectorielles (rénovation des bâtiments, transport, industrie, consommation alimentaire) sont suffisamment variées et spécifiques, tandis que l’établissement d’une hiérarchie écologique pour l’utilisation de la biomasse (inspirée de la hiérarchie des déchets) est particulièrement innovant.

Une des plus grandes forces du projet de loi est qu’il considère l’atténuation, l’adaptation et la résilience comme des objectifs d’égale importance.

... et des bases scientifiques solides

Les éléments scientifiques et innovants du concept sont particulièrement forts : le Centre d’Innovation Climatique, le Centre National de Données sur le Climat, et l’introduction de mécanismes de financement similaires aux Contrats Carbone pour la Différence pour soutenir les investissements dans la réduction des émissions créent des instruments institutionnels et financiers prometteurs. Le soutien aux initiatives de base et la reconnaissance des connaissances traditionnelles et communautaires sont également tournés vers l’avenir et en accord avec le principe de subsidiarité. De plus, l’obligation de promouvoir la sensibilisation au climat à tous les niveaux du système éducatif, le développement de la formation des enseignants, et les mesures contre la désinformation forment ensemble une stratégie cohérente pour façonner les attitudes publiques.

Il semble utile d’introduire une évaluation préalable des risques climatiques en tant qu’institution juridique distincte pour garantir qu’aucune décision gouvernementale ne puisse être adoptée sans cette évaluation. Étendre la portée des émissions de scope 1, 2 et 3 (c’est-à-dire celles liées à l’énergie achetée, aux émissions sur site, et à celles provenant des fournisseurs, respectivement) pour couvrir toute la chaîne de valeur dans les évaluations d’impact environnemental est également une règle moderne, compatible ESG, et tournée vers l’avenir.

Impliquer le Médiateur pour les Générations Futures dans la procédure de médiation en cas de dépassement du budget carbone pourrait également servir de mécanisme d’application fort. Une institution similaire existait autrefois, mais les amendements de 2011 à la Loi fondamentale l’ont rendue inefficace.

La reconnaissance du statut du Conseil Consultatif Scientifique sur la Politique Climatique est clairement positive : il fonctionne uniquement conformément à la constitution hongroise et à la loi, dispose de son propre budget et secrétariat, et les propositions relatives aux objectifs climatiques ne peuvent être adoptées sans son avis. Le mécanisme de nomination conjoint de l’Académie hongroise des sciences (MTA) et du Réseau de Recherche Hongrois (HUN-REN) offre également une protection contre l’influence politique. Le fonctionnement du Comité gouvernemental sur la Protection du Climat sous la direction du Premier ministre fournit un cadre approprié pour la coordination inter-ministérielle, tandis que la composition mixte (partiellement non politique) du Conseil National de la Protection du Climat peut renforcer sa légitimité sociale.

L’introduction du concept de « mise en danger du climat » dans la législation hongroise est particulièrement remarquable : le procureur pourrait également engager des poursuites contre les grands émetteurs, en demandant des compensations et une interdiction de leurs activités, ce qui constitue une avancée significative dans la lutte climatique. Le statut juridique privilégié des organisations de la société civile en tant que plaignantes, leur droit d’engager des poursuites, et une exonération des frais de justice offrent également une protection importante. Les pouvoirs de l’Avocat des Générations Futures d’intervenir et de soumettre des motions à la cour constitutionnelle sont également louables.

La création du Fonds National pour la Protection du Climat est une initiative utile, car elle établit un cadre de financement dédié et prévisible (contrairement à la pratique actuelle, à savoir des allocations budgétaires ad hoc et les déductions routinières qui en découlent). L’obligation d’intégrer des principes de gouvernance d’entreprise verte et des plans de transition – notamment en raison du fait que ces obligations ont été considérablement assouplies suite à la réduction du champ d’application de la Directive CSDDD de l’UE – constitue une étape tournée vers l’avenir et courageuse. Par ailleurs, exclure les activités liées aux combustibles fossiles du financement des banques de développement est une orientation claire et correcte. En outre, inscrire dans la loi les principes de participation dans le financement climatique international serait équitable (même si, malheureusement, cela semble irréaliste dans cette forme).

Axes d’amélioration

Comme indiqué, les décideurs hongrois n’ont jamais été confrontés à une réglementation climatique aussi bien pensée et complexe. Cela dit, il existe quelques lacunes mineures et contradictions, que le débat public actuel pourrait identifier et corriger.

L’omission la plus frappante est l’absence de toute référence explicite au cadre institutionnel de la justice climatique, y compris la lutte contre la litigation climatique et la responsabilité de l’État. Cela serait particulièrement important, car les principes de « non-retour en arrière » et de « pollueur-payeur » ne peuvent être appliqués efficacement que s’ils sont soutenus par un mécanisme d’application solide. Il serait également utile d’incorporer un principe d’équité climatique, qui prévoit une protection renforcée pour les groupes socialement vulnérables (les pauvres, les personnes âgées, et celles présentant un risque sanitaire accru), car ils supportent une charge disproportionnée des impacts du changement climatique.

Il est difficile de comprendre l’absence totale de mention du renforcement de la résilience du secteur des transports dans la proposition. Par exemple, le texte pourrait au moins évoquer les risques liés aux infrastructures face aux vagues de chaleur et aux précipitations extrêmes (routes, chemins de fer, ponts) et la préparation du parc de véhicules. Dans la section transport, il n’est également pas question de l’aviation et du transport fluvial intérieur, même si leurs émissions ne sont pas négligeables (bien que, pour l’instant, la législation climatique européenne traite souvent ces catégories séparément).

L’objectif de « supprimer progressivement les subventions nuisibles de l’État d’ici 2030 » est en soi correct, mais sa faisabilité est douteuse à moins qu’il ne soit accompagné d’un calendrier de révision obligatoire et d’une liste publique des subventions concernées. Concernant la gestion du Fonds National pour la Protection du Climat, il serait conseillé d’assurer son indépendance vis-à-vis de l’influence politique et de donner un rôle significatif aux organisations de la société civile dans la prise de décision (plutôt que de simplement représenter les bénéficiaires).

La formulation actuelle de l’obligation d’achat public vert – « une préférence doit être donnée » – est beaucoup trop faible. Pour garantir son efficacité, il faudrait introduire une exigence de quota spécifique ou une obligation à échéance. De plus, le texte ne prévoit aucune responsabilité pour les acteurs médiatiques et les plateformes de médias sociaux dans la lutte contre la désinformation climatique. En ce qui concerne le Conseil National de la Protection du Climat, limiter le nombre de membres à neuf et confier à un ministre le rôle de coprésident présente un risque : malgré les principes de représentation proportionnelle, l’influence du gouvernement pourrait devenir dominante, surtout si le ministère du ministre couvre également les coûts de fonctionnement du conseil. Il serait conseillé de limiter le rôle du ministre à celui d’observateur ou de président non votant, et de placer le financement sous la supervision de l’Assemblée nationale.

En ce qui concerne les autorités locales, la phrase « L’État doit assurer un soutien budgétaire adéquat » est trop générale et laisse place à des abus. Au minimum, la loi devrait prévoir une garantie de financement minimale ou une méthode d’allocation claire ; sinon, les autorités de plus petites régions du pays ne pourront pas remplir leurs obligations légales faute de ressources. Les règles concernant les conflits d’intérêts et les obligations de déclaration pour les membres font également défaut, ce qui pourrait permettre à des lobbyistes industriels d’influencer le processus décisionnel.

De plus, il serait conseillé d’établir un mécanisme de coopération obligatoire entre le Conseil scientifique et le Médiateur pour les Générations Futures. Les deux organismes évaluent la conformité au budget carbone en parallèle, et sans coordination, des recommandations superposées ou contradictoires pourraient apparaître.

La portée de l’infraction liée à la menace climatique semble également limitée, puisqu’elle ne concerne que les grands émetteurs soumis au Système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE), tandis que les émetteurs de taille moyenne – dont les émissions sont significatives en tout – sont exclus. Pour y remédier, le texte devrait introduire un mécanisme d’extension progressive.

La possibilité d’engager une action pour manquement à l’obligation d’agir en cas de déficit du budget carbone est appropriée, mais la disposition ne prévoit aucune sanction spécifique si le gouvernement ne se conforme pas même après avoir perdu le procès, ce qui affaiblit considérablement son applicabilité. De plus, la surveillance de la légalité est un outil utile pour les décisions des autorités locales, mais la possibilité de suspendre le financement pourrait affecter de manière disproportionnée les petites collectivités, qui sont déjà sous-dotées. Il serait donc conseillé d’établir un système gradué de sanctions et un mécanisme d’appel.

Cela dit, ce ne sont que des détails mineurs, et il reste encore du temps pour affiner le projet. La question la plus importante est de savoir si, après sa victoire historique, le gouvernement de Péter Magyar aura la volonté de le faire – non seulement pour parfaire la législation, mais pour mettre fin en premier lieu à la situation anticonstitutionnelle actuelle.

Le document de la société civile est « extrêmement complet et étendu, comparable à la législation la plus complète au niveau européen ».

Comment le Tisza va-t-il procéder ?

« Des experts analysent le texte du projet de loi de la société civile pour évaluer quels éléments peuvent être intégrés dans le projet de loi que le gouvernement déposera », a annoncé fin juillet le bureau de presse du Ministère de l’Environnement. Selon le ministère, le document de la société civile est « extrêmement complet et étendu, comparable à la législation la plus complète au niveau européen ». Par ailleurs, les législateurs examinent également quels éléments devraient être réglementés au niveau législatif, et quels enjeux seraient mieux traités dans des stratégies ou des législations de niveau inférieur.

Selon la position du ministère, des objectifs plus ambitieux de réduction des émissions ne suffisent pas. « Un cadre doit également être établi pour définir comment ces objectifs seront atteints, et quels seront les rôles des acteurs économiques et sociaux dans la transition vers la durabilité. » La législation doit aussi traiter de la manière dont le pays peut remplacer les combustibles fossiles par des énergies renouvelables, ainsi que de la réduction de la consommation d’énergie.

Fait notable, la réponse du ministère suggère que la nouvelle loi sur le climat de la Hongrie mettra beaucoup plus l’accent sur l’adaptation que la législation actuelle. « La Hongrie est l’un des pays d’Europe les plus vulnérables au changement climatique », a souligné le ministère. Selon une précédente décision de la cour constitutionnelle, un cadre juridique doit être établi pour garantir la préservation des paysages, de la faune, et des ressources naturelles uniques du bassin des Carpates. En conséquence, « La loi doit traiter en détail de l’adaptation aux effets inévitables du changement climatique et du développement d’une résilience flexible face à celui-ci. »