Gèlera-t-on notre sourire sur les visages avec un loyer gelé ?

La régulation des loyers est une tendance politique brûlante dans les grandes villes mondiales. Zohran Mamdani à New York ou Die Linke à Berlin gagnent principalement en raison de la frustration des électeurs face à un logement inaccessible, et le gel des loyers est l'une des principales politiques proposées. Les expériences en Allemagne, en Catalogne et aux États-Unis montrent cependant que si nous ne régulons qu'une partie des logements, le reste deviendra plus cher.

Alors que la fasciste AfD remporte progressivement les élections régionales en Allemagne, des pages des médias slovaques et tchèques ont été remplies de commentaires alarmistes et relativistes sur le succès de la gauche Die Linke lors des élections berlinoises. Ceux-ci comparaient Die Linke à l'AfD, les qualifiant tous deux de la même manière comme extrémistes, attribuaient à Die Linke des sympathies prorusses (qui, en principe, ont disparu avec le départ de Sahra Wagenknecht) et autres.

Cet article ne concerne pas la réfutation de la théorie de la ferrure, mais l’un des principaux points du programme pour lequel les Berlinois ont voté pour Die Linke : la disponibilité du logement. « Berlin abordable » (« Rendre Berlin abordable »). Ou, comme l’a promis Zohran Mamdani lors des élections, avec qui la Die Linke berlinoise a consulté la stratégie électorale : « Freeze the rent » (« Gelons le loyer »).

Tandis que la régulation du loyer du marché est en principe un concept inexistant en Slovaquie (à l’exception d’un petit pourcentage de logements appartenant aux collectivités locales, qui sont régis par la régulation des prix par le ministère des Transports), de nombreux pays occidentaux (y compris les États-Unis) ont utilisé ou utilisent la régulation des prix pour une partie des logements dans les villes.

La majorité des économistes craignent la régulation des prix. La réduction artificielle des prix « en dessous de l’équilibre naturel » du marché entraînerait une baisse de l’offre (nombre de logements) et une pénurie de logements. Ou, si la ville ne régule qu’une partie des logements, les loyers non régulés augmenteront encore plus rapidement. C’est ce que dit la théorie microéconomique. Demande et offre, équilibre.

Inversement, pour les électeurs des villes souffrant d’une grande inaccessibilité au logement (comme New York et Berlin), c’est un sujet mobilisateur. Mamdani ou Die Linke ont été largement soutenus par la jeunesse (souvent incapable d’acheter leur propre logement) : lors des élections à New York, la participation électorale des moins de trente ans a augmenté de trente points de pourcentage, à Berlin, près de la moitié des jeunes ont voté pour Die Linke. Pour ces personnes, la régulation des loyers n’est pas un exercice théorique en économie, mais une question de survie.

Les dernières années ont apporté plusieurs cas quasi-expérimentaux de mise en œuvre de la régulation des loyers, dont des études économiques ont été publiées : la régulation des loyers en Allemagne depuis 2015 et une régulation bimensuelle des loyers en Catalogne de 2020 à 2022. Nous verrons qu’en matière de loyers régulés, comme c’est souvent le cas, la question est plus compliquée qu’il n’y paraît à première vue.

Une loi qu’il n’est pas nécessaire de respecter

En 2015, le parlement fédéral allemand a adopté une loi permettant aux collectivités allemandes de geler ou de réguler les loyers. La régulation prend la forme d’un plafond de prix, qui reflète la moyenne des évolutions du loyer au cours des dernières années. Cependant, les logements neufs (après 2014) en sont exemptés. De même, les anciens logements ayant subi une rénovation importante peuvent fixer leur premier contrat de location au-delà du plafond. Près de trois cents collectivités, dont de grandes villes comme Berlin, Hambourg ou Brême, ont adopté de telles régulations.

Une étude publiée en 2023 a utilisé ce marché à deux vitesses (logements régulés et non régulés) pour examiner ce que la régulation a réellement accompli. Il suffit de dire qu’une telle intervention a agi comme une subvention ponctuelle pour ceux qui habitaient dans des logements régulés. Les loyers y ont baissé, mais en deux ans, ils sont revenus au même niveau qu’avant la régulation. Par ailleurs, les loyers dans les logements non régulés ont augmenté plus rapidement. Après quelques années, la tendance à la hausse dans les deux groupes s’est équilibrée. Cette intervention a également conduit à une augmentation de la démolition d’anciens bâtiments. Selon l’auteur de l’étude, la régulation a augmenté la valeur des terrains et des nouvelles constructions par rapport aux vieux bâtiments (car les nouveaux logements bénéficiaient d’une exemption de régulation). Cependant, la construction de nouveaux logements locatifs n’a pas augmenté. Comme diraient les propriétaires d’anciens logements : « si je dois gagner moins sur cet appartement qu’avant, autant que personne n’y habite ».

Tout cela semble confirmer la théorie économique classique. Si nous ne régulons qu’une partie des logements, les autres deviendront plus chers. Mais il y a un « mais » important. Cette étude, tout comme une autre de 2022, qui étudie également la régulation allemande des loyers, souligne une faiblesse clé de la régulation allemande : l’absence de mise en application des règles. La régulation allemande des loyers relevait du droit civil, les locataires n’encouraient aucune amende ni sanction. La seule protection des bailleurs était les tribunaux – si vous pensiez que le propriétaire de votre logement vous avait augmenté le loyer au-delà de ce que permet la régulation, vous pouviez porter plainte. Si vous gagniez, vous ne récupériez que la différence par rapport au plafond.

Il n’est pas étonnant que la régulation non appliquée ne fonctionne pas bien. C’est comme instaurer une politique de stationnement sans infliger d’amendes, ou réduire la vitesse maximale sans la mesurer. Ceux qui possèdent des logements n’ont aucune motivation interne à réduire volontairement leurs profits.

Mieux en général qu’en sélection

Le gouvernement catalan a adopté en 2020 une régulation générale des loyers dans toutes les collectivités où le marché du logement est « tendu ». Contrairement au modèle allemand, la régulation catalane concernait tous les logements de la municipalité. Et, ce qui est plus important, elle était beaucoup plus stricte dans son application. Les propriétaires de logements devaient indiquer dans leurs annonces et contrats un plafond de loyer, sous peine d’amende pouvant atteindre neuf mille euros. La charge de la protection des locataires et de l’application des sanctions reposait donc sur le gouvernement, et non sur des procédures judiciaires individuelles.

L’étude de 2023 décrit les conséquences de cette courte expérience – courte parce qu’en 2022, la Cour constitutionnelle espagnole a jugé ce texte anticonstitutionnel et l’a annulé. Cependant, cela a paradoxalement offert d’excellentes conditions quasi-expérimentales aux économistes. Les résultats sont en partie similaires à ceux de l’Allemagne : les loyers des logements régulés ont fortement diminué. La tendance des loyers après la mise en place de la régulation dans les villes sans régulation a été similaire. Mais, contrairement à l’expérience allemande, les loyers dans les villes catalanes non régulées n’ont pas augmenté, et l’offre de logements n’a pas changé (les logements ne sont pas devenus invendables). Lorsque la Cour constitutionnelle a annulé la régulation, les loyers sont remontés au niveau d’avant l’intervention gouvernementale.

En somme, l’exemple catalan semble contredire les règles fondamentales de l’offre et de la demande : les logements n’ont pas disparu du marché, et les logements non régulés n’ont pas augmenté de prix. La différence majeure par rapport à l’Allemagne est la régulation à l’échelle de la ville. Lorsque les loyers sont régulés dans toute la ville, le marché se comporte différemment. Un logement n’est pas une baguette – un appartement à Barcelone ne peut pas simplement être remplacé par un autre dans une petite ville comme Arbúcies, à plus de quatre-vingts kilomètres de la métropole, sans liaison ferroviaire directe.

Qui construit, qui habite, et qui attend ?

La régulation générale des loyers est appelée par la littérature académique une « régulation de première génération », tandis que l’approche sélective allemande représente une « deuxième génération ». La théorie prévoit qu’avec la première génération, les loyers diminueront, mais il n’y aura pas assez de logements pour tous ceux qui souhaiteraient vivre à ce prix. La deuxième génération, en revanche, prévoit une baisse moins importante du nombre de logements, mais des prix plus élevés pour tous ceux qui ne vivent pas dans des logements régulés. L’exemple allemand semble confirmer cette seconde théorie à première vue, mais l’expérience catalane ne le fait pas (même si l’on doit reconnaître que c’était une période courte).

Reconnaissons aussi que, à long terme, la régulation générale pourrait réduire le nombre de logements construits (une étude de nombreuses villes américaines montre que la régulation réduit en moyenne le nombre de logements d’environ dix pour cent). Cependant, il n’y a pas suffisamment de logements aujourd’hui – surtout pour ceux dont les revenus ne leur permettent pas d’accéder aux prix du marché. Aujourd’hui, la capacité de décider qui, où et quand on habite dépend de la capacité à payer.

« Répartir » les logements entre les gens peut aussi se faire autrement : des philosophes moraux ont développé une éthique de la file d’attente. La file ne répartit pas les gens selon leurs capacités, leur richesse ou leurs relations, mais uniquement selon le temps : chaque nouveau candidat se place à la fin et doit attendre que son tour arrive. L’éthicien, philosophe Michael Sandel, qui en parle dans son livre What Money Can’t Buy, décrit aussi dans son livre récent The Tyranny of Merit un autre outil – cette fois dans le contexte de la sélection des étudiants dans les universités d’élite. La loterie. Elle reconnaît que même des critères objectivement rationnels pour le choix des candidats aux meilleures universités du monde relèvent en fin de compte du hasard et de la chance.

Les files d’attente et les loteries sont, bien sûr, égalitaires : on ne peut pas acheter une place dans la file ou une meilleure chance dans la loterie. Cependant, répartir le logement autrement qu’en fonction de la capacité à payer est fortement limité par leur propriété : les collectivités ou l’État ne peuvent pas attribuer des logements privés. C’est pourquoi leur propriété publique est si essentielle dans le débat sur le logement. Comme nous l’avons déjà dit, un logement n’est pas une baguette – d’une part, un appartement à Barcelone ne peut pas être simplement remplacé par un autre dans une petite ville comme Arbúcies, à plus de quatre-vingts kilomètres de la métropole, sans liaison ferroviaire directe. De même, un logement construit par un promoteur privé se comportera différemment de celui construit par une administration publique. C’est pourquoi la majorité des études sur la régulation des loyers, notamment aux États-Unis, confirment qu’elle entraîne une baisse du nombre de logements : ce sont des logements privés dont les propriétaires maximisent encore leurs profits, même si la régulation plafonne leurs prix.

Ce sont les « pères » de l’économie classique, comme Adam Smith ou David Ricardo, qui ont été extrêmement critiques envers les propriétaires terriens (« seigneurs », « landlords »). Ils les considéraient comme une couche improductive de la société, qui, en percevant des loyers, surchargeait excessivement la classe ouvrière et la classe entrepreneuriale. Adam Smith, dans La richesse des nations, disait qu’ils « récoltent là où ils n’ont jamais semé » et que « leurs revenus ne demandent aucun travail ni souci, ils viennent comme par magie ». David Ricardo, dont la théorie des avantages comparatifs est souvent utilisée pour justifier la mondialisation non régulée et le « libre » marché, a écrit : « L’intérêt du propriétaire terrien est toujours en conflit avec celui de toute autre classe dans la société. Il ne prospère jamais autant que lorsque la nourriture est rare et chère. »

Pour les économistes classiques (que l’on ne peut vraiment soupçonner de marxisme caché, puisqu’ils ont écrit des décennies avant Marx), la propriété monopolistique ou privée des terres et l’exploitation des loyers étaient aussi des problèmes – même dans le cadre d’une économie de marché. La régulation des loyers est donc la partie moins intéressante du programme de Die Linke à Berlin. La plus importante étant le projet d’exproprier les logements locatifs détenus par de grands investisseurs commerciaux. Cela vise à éliminer les règles du marché et la financiarisation du logement, ce qui, en fin de compte, augmentera davantage la disponibilité du logement abordable que la régulation des loyers.

Vienne, souvent louée, ne domine pas les classements de qualité de vie et d’accessibilité au logement grâce à la régulation des loyers, mais principalement grâce à sa part inégalée de logements municipaux ou appartenant à des organisations à but non lucratif. Les bases de ce succès ont été posées dès l’entre-deux-guerres par la « Vienne rouge » : la direction socialiste de l’époque a construit des dizaines de milliers de nouveaux logements sociaux, financés principalement par des taxes élevées sur les produits de luxe et le logement privé commercial. Ces politiques comprenaient aussi la régulation des loyers et la protection des locataires, mais la clé était la construction massive et les impôts progressifs élevés.

Pour atteindre un logement réellement abordable dans les villes slovaques, la simple régulation des loyers ne suffit pas. Même avec l’économie mainstream, nous convenons qu’il faut « construire, construire, construire ». Mais il ne faut pas que ce soit n’importe qui qui construise. Si nous voulons vraiment nous inspirer de Vienne, augmentons fortement les taxes foncières, notamment sur les logements dont le propriétaire ne vit pas. Idéalement, en même temps, augmentons d’autres taxes sur la consommation de luxe (qui a aussi un effet néfaste sur la pollution et la crise climatique) ou sur la propriété. Et permettons aux villes de construire massivement des logements. Ensuite, nous pourrons aussi réguler les loyers.

L’auteur est économiste et analyste de données

Ce texte a été réalisé avec le soutien de la Friedrich Ebert Stiftung, représentation en République slovaque