Allons-nous atteindre la prospérité à force de coupes budgétaires ?

Le dernier budget de Fico pour cette législature nous mène-t-il « en Grèce » ? D’après les interviews que le président de l’Office supérieur de contrôle de la République slovaque accorde depuis son adoption, c’est ce qui ressort. Une seule chose peut nous sauver : faire des économies – tailler dans les retraites et la santé. L’expérience concrète de la Grèce elle-même, mais aussi du Royaume-Uni, montre cependant qu’il n’est pas possible de parvenir à la croissance et à la prospérité par l’austérité. Au bout de cette route ne guettent que la misère, une surmortalité et la montée de l’extrême droite.

Le gouvernement de Robert Fico a adopté le budget de l’État pour 2027 au tout dernier moment (en raison des exigences de l’UE, le budget doit être adopté avant le 15 octobre), sans débat et sans respecter les exigences de la loi constitutionnelle sur la responsabilité budgétaire. Comme cette année sera une année électorale, la coalition ne s’est même pas donné la peine de faire semblant de vouloir respecter l’obligation de présenter un budget équilibré. Elle le devrait pourtant en vertu de la loi constitutionnelle, puisque la dette publique dépasse le seuil de 50 % du produit intérieur brut (PIB) du pays. Après trois cycles de « consolidation », le déficit budgétaire reste donc au même niveau et la dette ne diminue pas.

Qui contrôlera les contrôleurs ?

Après cette adoption éclair du budget de l’État pour 2027, le président de l’Office supérieur de contrôle (NKÚ) de la République slovaque, Ľubomír Andrassy, s’est lancé dans le tourbillon médiatique (par exemple SME, Denník N, Expres). Sur bien des points, il a raison. Il souligne à juste titre le non-respect de la Constitution, la présentation du budget sans évaluation du NKÚ, mais aussi l’endettement croissant du pays et l’influence de l’oligarchie sur les marchés publics.

Dans ses interviews, il répète toutefois qu’il n’existe que deux possibilités pour continuer : soit nous continuons à payer 25 milliards d’euros pour les dépenses sociales et la santé – ce qui nous endetterait et finirait par nous conduire à la faillite –, soit nous coupons ces 25 milliards, nous investissons dans des mesures « favorables à la croissance » et, ce faisant, notre dette s’efface progressivement. Où ai-je déjà entendu cela ? Nous entendons à nouveau que les impôts ne peuvent plus être augmentés, qu’il faut réduire les retraites et les dépenses de santé.

Cela paraît simple, mais c’est un sophisme. Ce ne sont en effet pas les deux seules possibilités. De nombreux impôts sont faibles, voire inexistants (impôts sur le patrimoine, taxes environnementales, impôts sur le luxe). Certains impôts ne sont pas suffisamment progressifs et frappent excessivement les personnes aux revenus moyens ou faibles (la TVA, mais aussi l’impôt sur le revenu lui-même et les cotisations). Des impôts élevés ne signifient pourtant pas nécessairement l’absence de croissance. Le Danemark, par exemple, connaît depuis la pandémie de Covid-19 une croissance plus rapide que la Slovaquie, malgré une pression fiscale globale nettement plus élevée. Les États-Unis ont connu une croissance fulgurante après la Seconde Guerre mondiale, avec un taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu de 91 % (oui, quatre-vingt-onze). Il existe manifestement d’autres facteurs que le niveau de la pression fiscale, bien plus importants pour la prospérité et la croissance économique.

Les déclarations de M. Andrassy s’inscrivent dans le contexte d’une idéologie économique dominante selon laquelle la seule voie vers la croissance et l’efficacité économique consiste à réduire l’État, déréglementer et diminuer les impôts. Il a raison lorsqu’il agite, dans ses interviews, la menace de voir arriver « John du Royaume-Uni ou du Fonds monétaire international (FMI), qui nous prendra presque tout, comme en Grèce ». C’est exactement ainsi que travaillent le FMI et les autres institutions de l’« ordre capitaliste » international ; c’est ainsi que la troïka (la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le FMI) a réduit la Grèce à l’os, sans aucune concession ni perte du côté du secteur bancaire européen, qui gagnait confortablement de l’argent en prêtant à la Grèce. Les Grecs n’avaient pas le choix, ils ont dû tenter de parvenir à la prospérité par les coupes budgétaires (je recommande le livre de Yanis Varoufakis Les adultes dans la salle, dans lequel il décrit son expérience en tant que ministre grec des Finances de gauche lors des négociations avec la troïka). Au lieu de la prospérité, les coupes budgétaires ont conduit à une augmentation de la mortalité infantile, des suicides, de l’exclusion sociale et de la pauvreté.

Le président du NKÚ se présente comme un technocrate impartial qui ne ferait que décrire une vérité désagréable. En réalité, il n’est pourtant pas impartial, puisqu’il ne met pas sur la table toutes les possibilités réelles (et financièrement responsables). Il ne défend qu’une seule voie.

L’austérité tue

L’histoire nous confirme pourtant à maintes reprises qu’il est impossible de parvenir à la prospérité par les coupes budgétaires. Lorsque le Parti conservateur dirigé par David Cameron a remporté les élections au Royaume-Uni en 2010, quelques années après la Grande Récession, il a présenté au monde une expérience vaste et durable destinée à déterminer s’il était possible de parvenir à la croissance par les coupes budgétaires. Le ministre conservateur des Finances George Osborne a imposé au secteur public britannique une cure d’austérité sans précédent (austerity). Après prise en compte de l’inflation et de la croissance démographique, les dépenses publiques ont diminué de 15 % entre 2010 et 2020.

Au début de la pandémie, les conservateurs étaient toutefois seulement parvenus à ralentir le rythme de croissance de la dette publique. Celle-ci avait fortement augmenté en réaction à la crise de 2008, passant d’environ 35 % du PIB à 65 % du PIB. Elle a continué à augmenter sous le gouvernement Cameron et n’est toujours pas redescendue sous les 80 % du PIB. La croissance économique a été faible en raison de la combinaison des « séquelles » de la crise et de l’austérité marquée des dépenses publiques, les salaires réels ont diminué de 10 %, et le gouverneur de la banque centrale de l’époque, aujourd’hui Premier ministre du Canada, Mark Carney, a qualifié cette période de décennie perdue.

L’austérité des dépenses publiques a cependant aussi des conséquences réelles et humaines. Selon une étude de la London School of Economics, les économies réalisées entre 2010 et 2019 ont provoqué près de 190 000 décès supplémentaires (par rapport au taux de mortalité habituel jusque-là) et réduit l’espérance de vie moyenne de jusqu’à cinq mois. L’étude montre que la raison principale réside dans les coupes opérées dans les prestations sociales et les dépenses de santé. Le temps moyen d’arrivée des ambulances s’est par exemple allongé, les décès dits de désespoir ont augmenté (notamment les overdoses et les suicides) et le système de santé britannique est resté insuffisamment préparé à la pandémie de Covid-19. Les effets des coupes ont en outre été très inégalement répartis sur le plan géographique. Alors que les dépenses publiques à Londres ont continué à augmenter même pendant la période d’austérité, elles diminuaient chaque année de neuf livres par personne dans le nord-est du pays, traditionnellement plus pauvre.

Au cours des dix premières années du gouvernement conservateur, le Royaume-Uni a donc atteint une dette historiquement élevée, la plus forte baisse historique des salaires réels et de la productivité du travail, la sortie de l’Union européenne, des services publics locaux en plein effondrement (les collectivités locales ont subi les coupes les plus radicales) et des décès supplémentaires évitables. Et dans les sondages, le parti conservateur est rattrapé par le parti d’extrême droite Reform UK, dirigé par le « Trump britannique », Nigel Farage.

Les finances publiques slovaques ne devraient donc vraiment pas suivre la voie britannique. Mais existe-t-il une autre possibilité ?

Le paradoxe nordique

Une dette plus faible, des dépenses sociales et de santé plus élevées, une fiscalité globale plus lourde et des impôts sur le travail d’une salariée moyenne plus faibles. J’appelle cette combinaison de faits le « paradoxe nordique » – qui caractérise les pays nordiques que sont le Danemark, la Suède et la Norvège. Dans le débat public – comme le montre également Ľubomír Andrassy –, nous n’entendons généralement parler que de deux possibilités de gestion des affaires publiques : une dette faible et un petit État, ou un système social généreux et la « voie grecque » – ainsi que l’idée selon laquelle des impôts élevés entraîneraient nécessairement le départ des investisseurs et un mauvais environnement entrepreneurial. Dans un article étonnamment factuel consacré à ce sujet, Lukáš Krivošík de Postoj l’a également souligné ; dans son texte, il montre que – paradoxalement – des systèmes sociaux généreux et une redistribution plus importante ne signifient pas nécessairement une dette élevée ni une économie à la traîne.

Dans son article, Krivošík souligne l’importance des règles institutionnelles de budgétisation, auxquelles les gouvernements slovaques accordent trop peu d’attention (plafonds de dépenses, budgétisation pluriannuelle contraignante) – ainsi que le fait que les pays nordiques sont plus riches et connaissent une croissance plus rapide que la Slovaquie, et peuvent donc se permettre un État généreux. Cependant, lorsque nous mesurons tous les aspects des économies nordiques par rapport au PIB (et que nous ne comparons donc pas les montants absolus, qui sont bien sûr plus élevés dans les riches pays nordiques), la Scandinavie ne dépense et ne taxe pas davantage uniquement en chiffres absolus, mais aussi par rapport au produit intérieur. Et ce chiffre n’est pas le résultat d’une évolution récente : ils ne se sont pas offert un État social généreux en récompense de longues années de restrictions budgétaires.

Le principal épouvantail de la droite slovaque, ce sont les retraites, en particulier les treizièmes. En séparant le financement et le versement des retraites du reste du budget de l’État par l’intermédiaire des cotisations sociales et de la Caisse d’assurance sociale, l’idée que les pensions de vieillesse sont fondées sur le mérite s’est profondément enracinée dans la société slovaque. Si je gagnais bien ma vie, j’ai droit à une bonne retraite. Celui qui gagnait peu doit continuer à vivre dans la misère pendant sa vieillesse. Dans plusieurs pays, toutefois, la pension publique de vieillesse de base est une prestation sociale – un revenu inconditionnel, identique pour tous. C’est notamment le cas au Danemark, qui consacre 11 % de son PIB aux pensions de vieillesse (la Slovaquie seulement 8,5 %). Au total, les pays nordiques consacrent à la protection sociale et à la santé 4 à 9 % du PIB de plus que la Slovaquie (soit 5 à 11 milliards d’euros supplémentaires aux valeurs de 2023).

D’autre part, le Danemark possède également le taux d’imposition par rapport au PIB le plus élevé de l’UE, à nouveau supérieur de 9 % à celui de la Slovaquie. Mais paradoxalement, si vous gagnez le salaire slovaque moyen (1 620 euros bruts en 2025) et n’avez pas de famille, vous paierez davantage d’impôts sur le revenu (cotisations comprises) en Slovaquie que l’équivalent au Danemark, en Suède ou en Norvège. Par rapport au Danemark, la différence atteint 7 %.

Comment est-ce possible ? Les pays nordiques sont moins généreux dans leur soutien fiscal aux familles (si vous avez deux enfants et qu’un seul parent travaille, vous payez moins d’impôts en Slovaquie. Si les deux parents travaillent, le Danemark est plus avantageux de deux points et la Suède est moins avantageuse de quelques points). Les impôts nordiques touchent donc une couche plus large de la population et sont en même temps plus progressifs pour les hauts salaires. Au Danemark et en Suède, une part plus importante des dépenses sociales prend également la forme de « prestations en nature » : la fourniture de services publics plutôt que de prestations monétaires et d’allègements fiscaux.

Le Danemark impose en outre beaucoup plus lourdement les revenus du capital : dividendes, actions, fonds communs de placement. Le taux le plus élevé peut atteindre 42 %. Les impôts sur le capital sont négligeables dans les statistiques agrégées de la Slovaquie ; au Danemark, ils représentent un demi-point de PIB. En Norvège, le patrimoine (net, c’est-à-dire après déduction des dettes) est imposé dès environ 184 000 euros (1,9 million de couronnes norvégiennes), à un taux annuel de 1 à 1,75 %. Il s’agit d’un seuil bas en comparaison avec le débat public actuel, dans lequel des économistes comme Gabriel Zucman et Thomas Piketty, ou certains partis politiques comme le britannique Parti vert, proposent d’imposer le patrimoine à partir de seuils de dizaines ou de centaines de millions d’euros. L’expérience norvégienne montre qu’un impôt sur le patrimoine aussi « strict » ne provoque pas de catastrophe économique – bien au contraire, il réduit les inégalités dans la société. L’imposition du patrimoine des parents réduit les inégalités de revenus de la génération suivante. Et les personnes riches qui possèdent des investissements ne fuient en réalité pas le pays.

Selon une estimation très approximative fondée sur les données de la World Inequality Database, l’instauration d’un impôt sur le patrimoine à partir de 250 000 euros de patrimoine net (pour les couples qui possèdent par exemple ensemble un bien immobilier, le seuil serait doublé) toucherait un peu plus de 200 000 adultes en Slovaquie et générerait environ 1,3 milliard d’euros à un taux annuel de 1 %. À titre de comparaison, l’impôt sur les bénéfices des entreprises rapporte un peu moins de 5 milliards d’euros par an et concerne toutes les entreprises de Slovaquie. L’impôt sur le revenu des personnes physiques rapporterait une somme similaire. 

Le paradoxe nordique n’est donc en réalité pas un paradoxe, mais il tend un miroir à la politique slovaque : un État social faible, des impôts élevés pour les gens ordinaires et une dette élevée sont des choix politiques slovaques, pas une loi de la nature. Un choix politique de privilégier les faibles impôts pour les plus riches et les détenteurs de capitaux au détriment de services publics de qualité et de finances publiques durables pour tous.

Et la jeunesse, alors ?

Ľubomír Andrassy répète que le budget de Fico est injuste envers les générations futures, envers la jeunesse et les enfants d’aujourd’hui. Bien qu’il l’entende autrement, je suis d’accord avec lui : les finances publiques slovaques sont véritablement injustes envers les générations futures. Les faibles impôts sur le patrimoine, les biens immobiliers, les revenus du capital et les émissions menacent réellement la capacité des jeunes à se loger et à vivre dignement sur une planète qui restera habitable. Le manque de financement de l’éducation, du sport, de la culture et des services sociaux menace non seulement l’instruction, l’ouverture d’esprit et la santé de la jeune génération, mais aussi la prévention de la radicalisation d’extrême droite des jeunes.

En Espagne, en France et en Italie, ce sont principalement les jeunes qui manifestent en masse contre l’augmentation du coût de la vie et du logement, les conditions indignes dans les écoles et l’agressivité de la police. Au vu de ce qui se passe dans les rues des villes slovaques, il semble toutefois que notre jeunesse n’ait pas conscience de ce qui lui vole réellement son avenir. Des décennies d’idéologie néolibérale dominante, dont nous nourrissent les partis politiques et les médias, nous ont tous convaincus que notre principal et unique obstacle sur la route d’un avenir radieux était constitué par les impôts élevés et Robert Fico. Oui, Robert Fico doit être battu dans les urnes. Mais si nous tentons de remédier aux conséquences de son gouvernement par la « recette éprouvée » de l’austérité britannique et de la dévastation des services publics, nous ne connaîtrons pas des lendemains qui chantent, mais une montée de l’extrême droite.

L’auteur est économiste et analyste de données

Ce texte a été réalisé avec le soutien de la Friedrich Ebert Stiftung, représentation en République slovaque