Zamrzne li nam zamrznuo najam i osmijeh na licima?

Regulacija najamnina je u velikim svjetskim gradovima vrući politički trend. Zohran Mamdani u New Yorku ili Die Linke u Berlinu pobjeđuju uglavnom zbog frustracije birača s nedostupnim stanovanjem, a zamrzavanje najamnina je jedna od glavnih predloženih politika. Iskustva iz Njemačke, Katalonije i Sjedinjenih Država nam ipak pokazuju da ako reguliramo samo dio stanova, ostatak će poskupjeti.

Dok fašistička AfD postupno osvaja regionalne izbore u Njemačkoj, popunili su stranice slovenskih i čeških medija alarmističkim i relativizirajućim komentarima o uspjehu lijeve Die Linke u berlinskim izborima. Ti su uspoređivali Die Linke s AfD-om, oboje su označavali isto kao i ekstremističke, pripisivali Die Linke proruskie simpatije (koje su u principu otišle s odlaskom Sahre Wagenknecht) i slične.

Ovaj članak ipak nije o demontiranju teorije potkove, već o jednom od glavnih točaka programa, zbog kojih su ljudi u Berlinu glasali za Die Linke: dostupnosti stanovanja. „Berlin dostupniji“ („Učiniti Berlin dostupnim“). Ili, kako je obećavao na izborima Zohran Mamdani, s kojim je berlinska Die Linke konzultirala izbornu strategiju: „Zamrznimo najamnine“ („Freeze the rent“).

Dok je regulacija tržišnih najamnina u Slovakiji u principu nepostojeći pojam (s iznimkom malog postotka stanova u vlasništvu samouprava, koji se uređuju cjenovnom regulacijom ministarstva prometa), mnoge zapadne zemlje (uključujući Sjedinjene Države) koristile su ili koriste cjenovnu regulaciju najamnina za neki dio stanova u gradovima.

Većina ekonomista boji se cjenovnih regulacija kao vraga krsta. Umjetno snižavanje cijena „ispod prirodnog ravnotežnog stanja“ tržišta navodno dovodi do smanjenja ponude (broja stanova) i nedostatka stanovanja. Ako grad regulira samo dio stanova, neregulirani najam će rasti još brže. Barem tako kaže mikroekonomska teorija. Potražnja i ponuda, ravnoteža.

S druge strane, za birače u gradovima koji pate od visoke nedostupnosti stanovanja (kako su svakako New York i Berlin), to je očito mobilizirajuća tema. Mamdani ili Die Linke uglavnom su glasali mladi birači (većinom bez mogućnosti kupnje vlastitog stanovanja): na izborima u New Yorku, izborna izlaznost mladih do trideset godina porasla je za trideset postotnih bodova, a u Berlinu je Die Linke glasala gotovo polovica mladih. Za te ljude, regulacija najamnina nije teoretski zadatak u ekonomiji, već pitanje preživljavanja.

Posljednjih godina zabilježeni su neki kvazi-eksperimentalni slučajevi uvođenja regulacije najamnina, od kojih su objavljene ekonomske studije: regulacija najamnina u Njemačkoj od 2015. i dvogodišnja regulacija najamnina u Kataloniji od 2020. do 2022. godine. Pokazat ćemo na njima da je i pitanje reguliranih najamnina, kao što je obično slučaj, složenije nego što se na prvi pogled čini.

Zakon koji se ne mora poštovati

Godine 2015., njemački savezni parlament donio je zakon koji omogućava njemačkim samoupravama zamrznuti ili regulirati najamnine. Regulacija ima oblik cjenovnog plafona, koji odražava prosjek posljednjih godina razvoja najamnina. Međutim, iznimke su stanovi u novogradnji (nakon 2014.) i stariji stanovi koji su prošli značajnu obnovu, a mogu prvi najamni ugovor nakon obnove postaviti i iznad plafona. Takve su regulacije uvele gotovo tristo samouprava, uključujući velike gradove poput Berlina, Hamburga i Breme.

Studija objavljena 2023. godine iskoristila je ovaj dvostruki tržišni model najma (regulirane i neregulirane stanove) za istraživanje što je regulacija zapravo postigla. Jednostavno rečeno, takav je zahvat djelovao kao jednokratna potpora onima koji su živjeli u reguliranim stanovima. Najamnine u tim stanovima pale su, ali su se u dva godine vratile na istu razinu kao i prije regulacije. Istovremeno, najamnine u nereguliranim stanovima brže su rasle. Nakon nekoliko godina, trend rasta u obje skupine izjednačio se. Ovaj je zahvat također doveo do veće razine rušenja starih zgrada. Autori studije tvrde da je regulacija povećala vrijednost zemljišta i novogradnje u usporedbi sa starim kućama (budući da su novi stanovi imali iznimku od regulacije). Međutim, više se nije gradilo novih najamnih stanova. Kao što bi vlasnici starih stanova rekli: „Ako od ovog stana želim zaraditi manje nego prije, radije neka u njemu nitko ne živi“.

Sve to zvuči kao potvrda klasične ekonomske teorije. Ako reguliramo samo dio stanova, ostali će poskupjeti. No, postoji i važna „ali“. Ova studija, kao i druga iz 2022., koja također proučava njemačku regulaciju najamnina, ističe jednu ključnu slabost njemačke regulacije: nedostatak provedbe pravila. Njemačka regulacija najamnina bila je predmet građanskog prava, pa najmodavcima nisu prijetile nikakve kazne ili sankcije. Jedina zaštita najmodavaca bile su sudove – ako ste imali osjećaj da vam je vlasnik/ca vašeg stana povećao najamninu više od dopuštenog, mogli ste se suditi. Ako biste uspjeli, povratili biste samo razliku u odnosu na plafon najamnina.

Nije ni čudo da neprovođena regulacija ne funkcionira kako treba. To je kao da uvedete politiku parkiranja, a ne izričete kazne za parkiranje. Smanjite maksimalnu dopuštenu brzinu, a zatim je ne mjerite. Vlasnici stanova nemaju unutarnju motivaciju da dobrovoljno smanje zaradu.

Radije opće nego selektivno

Katalonska vlada 2020. godine odobrila je opću regulaciju najamnina u svim samoupravama s „napetim“ tržištem stanovanja. Za razliku od njemačkog modela, katalonska regulacija odnosila se na sve stanove u dotičnoj općini. Što je još važnije, regulacija je bila mnogo strože provedena. Najmodavci su morali u oglasima i ugovorima navesti plafon najamnine, pod prijetnjom kazne do devet tisuća eura. Teret zaštite najmodavaca i provođenja kazni bio je na vladi, a ne na pojedinačnim sudskim postupcima.

Studija iz 2023. opisuje posljedice tog kratkog eksperimenta – kratkog zato što je 2022. španjolski ustavni sud odlučio o neustavnosti tog zakona i regulaciju ukinuo. No, ekonomistima i ekonomistkinjama to je paradoxalno pružilo izvrsne kvazi-eksperimentalne uvjete. Rezultati su u nečemu slični kao u Njemačkoj: reguliranim stanovima najamnine su oštro pale. I nakon toga, razvoj visine najamnina nakon pokretanja regulacije u gradovima s i bez regulacije bio je sličan. Međutim, najamnine u katalonskim nereguliranim gradovima nisu porasle, a broj stanova u ponudi se nije promijenio (stanovi se nisu prestali iznajmljivati). Kada je ustavni sud ukinuo regulaciju, najamnine su skočile natrag na razinu prije intervencije vlade.

Katalonski primjer, dakle, na prvi pogled opovrgava osnovna pravila potražnje i ponude: stanovi s tržišta nisu nestali, a neregulirani stanovi nisu poskupjeli. Velika razlika u odnosu na Njemačku je upravo u općoj regulaciji. Kada su najamnine regulirane u cijelom gradu, tržište će se ponašati potpuno drugačije. Stanovi nisu kruh – stan u Barceloni se ne može jednostavno zamijeniti stanom u mjestu Arbúcies, udaljenom od metropole više od osamdeset kilometara bez izravne željezničke veze. 

Tko gradi, tko živi i tko čeka?

Opća regulacija najamnina naziva se u akademskoj literaturi regulacijom „prve generacije“, dok njemački selektivni pristup predstavlja „drugu generaciju“. Teorija predviđa da će, kod prve generacije, najam pasti, ali stanova neće biti dovoljno za sve koji bi za takvu cijenu željeli živjeti. Kod druge generacije, naprotiv, predviđa se manji pad broja stanova, ali više cijene za sve koji ne žive u reguliranim stanovima. Njemački primjer na prvi pogled potvrđuje drugu teoriju, dok katalonsko iskustvo više ne (iako moramo priznati da je riječ o kratkom vremenskom razdoblju).

Uzmimo i to da bi opća regulacija na duži rok smanjila broj stanova koji se teoretski mogu sagraditi (istraživanje mnogih gradova u Americi koji reguliraju najamnine, pokazuje da regulacija u prosjeku smanjuje broj stanova u ponudi za otprilike deset posto). No, stanova danas ipak nije „dovoljno“ – osobito za one koji svojim primanjima ne mogu doseći tržišne cijene. Danas, o tome tko, gdje i kada će živjeti, odlučuje sposobnost da si priušte stanovanje.

„Razdjeljivanje“ stanova ljudima može se obaviti i drugačije: moralni filozofi i filozofkinje, na primjer, razvili su etiku čekanja u redu. Red ne dijeli ljude prema njihovim sposobnostima, bogatstvu ili vezama, već samo prema vremenu: svaka nova osoba koja čeka ide na kraj reda i mora čekati da dođe njezin red. Popularizator te etike, filozof Michael Sandel, koji o njoj piše u knjizi What Money Can’t Buy, u svojoj novoj knjizi The Tyranny of Merit opisuje još jedan alat – ovaj put u kontekstu odabira studenata za elitne sveučilišta. Lutrija. Ona priznaje da su, iako su objektivni kriteriji za odabir kandidata na najbolje svjetske sveučilišta, na kraju pitanje sreće i slučajnosti.

Redovi i lutrije su, naravno, egalitarni, mjesto u redu ili bolja šansa za uspjeh na lutriji ne mogu se kupiti. Razdjeljivanje stanova na drugačiji način nego na temelju sposobnosti plaćanja, ipak je izrazito ograničeno njihovim vlasništvom: samouprave ili država ne mogu dodijeliti ljude u privatno vlasništvo stanova. Zato je njihovo javno vlasništvo u raspravi o stanovanju tako ključno. Kao što smo već rekli, stan nije kruh – prvi, stan u nekom dijelu grada ne može se jednostavno zamijeniti stanom u drugom dijelu grada, a isto tako, stan koji je sagradio privatni developer, ponašat će se drugačije nego onaj koji je sagrađen javnom upravom. I zato većina studija o regulaciji najamnina, osobito u Sjedinjenim Državama, potvrđuje da ona uzrokuje pad broja stanova: to su privatno vlasnički stanovi, čiji vlasnici i vlasnice i dalje maksimiziraju zaradu, iako im regulator stavi gornju granicu cijena.

Bio je to „otac“ klasične ekonomije, kao Adam Smith ili David Ricardo, koji su bili izrazito kritični prema vlasnicima zemljišta („zemljoposednicima“, „landlords“). Smatrali su ih neproduktivnim slojem društva, koji naplaćivanjem najamnine prekomjerno opterećuje radničku i poduzetničku klasu. Adam Smith o njih u Bogatstvu naroda govorio je da „raduju tamo gdje nikada nisu sijali“ i da je njihov prihod u principu bez rada i briga, dolazi sam od sebe. David Ricardo, čije se teorije komparativnih prednosti često zloupotrebljavaju za opravdanje neregulirane globalizacije i „slobodnog“ tržišta, napisao: „Interes vlasnika zemljišta uvijek je u sukobu sa interesom bilo koje druge klase u društvu. Nikada ne napreduje bolje nego kada je hrana skupa i dobra.“

I za klasične ekonomiste (koje zaista ne možemo sumnjičiti u skriveni marksizam, jer su pisali desetljećima prije Marxa) bilo je monopolno, odnosno privatno vlasništvo zemljišta i iskorištavanje najamnina problem – čak i u okviru tržišne ekonomije. Regulacija najamnina stoga je ona manje zanimljivi dio izbornih programa Die Linke u Berlinu. Značajniji je plan o izvlastjenju najamninskih stanova u vlasništvu velikih komercijalnih investitora. Time žele ukloniti tržišna pravila i financijalizaciju iz oblasti stanovanja, što će u rezultatu povećati mogućnosti dostupnog stanovanja više nego regulacija najamnina.

Opće hvaljena Beč ne vodi na ljestvicama kvalitete života i dostupnosti stanovanja zahvaljujući cjenovnoj regulaciji najamnina, već prvenstveno zahvaljujući bezkonkurentnom najvećem udjelu stanova, koji su u vlasništvu grada ili drugih neprofitnih skupina i projekata. Temelj tog uspjeha postavljen je još u razdoblju „crvene Beča“: socijalističko vodstvo u tome je razdoblju sagradilo desetke tisuća novih gradskih stanova, što je financiralo prvenstveno visokim porezima na luksuzne proizvode i privatno, komercijalno stanovanje. Te su politike bile dopunjene i regulacijom najamnina i zaštitom stanara, ali ključ je bio masovna gradnja i visoke progresivne poreze.

Stoga, ako želimo doista osigurati dostupno stanovanje i u slovenskim gradovima, s čistom regulacijom najamnina to neće uspjeti. Čak i s mainstream ekonomijom složit ćemo se da je potrebno „graditi, graditi, graditi“. No, nije svejedno tko gradi. Ako se zaista želimo inspirirati Bečom, znatno povećajmo poreze na nekretnine, osobito na stanove u kojima vlasnik ne živi. Idealno uz dodatne poreze na luksuznu potrošnju (koja ima i neproporcionalni učinak na zagađenje i klimatsku krizu) ili imovinu. I dopustimo gradovima da masovno grade stanove. Tada možemo regulirati i najamnine.

Autor je ekonomist i analitičar podataka

Tekst je nastao uz potporu Friedrich Ebert Stiftung, predstavništvo u Slovenskoj republici