Musíme zachrániť multilateralizmus

„No a la guerra.“ Španielsko sa rozhodlo, že v medzinárodnom spoločenstve bude obhajovať svoju vlastnú pozíciu – tak pri americkom útoku na Venezuelu, ako aj pri Genocíde v Gaze. Španielsky premiér vo svojom článku pre Le Monde diplomatique objasňuje dôvody, prečo jeho krajina odmieta vládu sily.

Pri pohľade na zdrapy papierov sa nezmení nikto. Až kým mu niekto nepovie, že ide o peniaze.

John Searle, jeden z najvýznamnejších filozofov zaoberajúcich sa fungovaním inštitúcií, používal tento jednoduchý príklad, aby ilustroval niečo, čo má oveľa hlbšiu platnosť: veľká časť sociálnej reality existuje iba vďaka tomu, že sme sa na tom ako kolektív dohodli. Čiaru zakreslenú do mapy uznávame ako hranicu. Slová napísané v zmluve považujeme za záväzné. A ako už bolo spomenuté, obyčajné kúsky papiera z nás môžu urobiť bohatých ľudí.

Tieto kolektívne zdieľané fikcie umožňujú existenciu sociálnej reality. Jednou z takýchto fikcií sú peniaze, inou zas multilaterálny systém a pravidlá medzinárodného práva, ktoré určujú charakter vzťahov medzi štátmi. Mnohí ľudia pritom bez váhania uznávajú prvý z týchto fiktívnych konštruktov, zatiaľ čo druhý rázne odmietajú, a to z jednoduchého dôvodu: istý typ zdieľaných fikcií totiž určuje hranice moci. Porušovanie poriadku založeného na pravidlách navyše niektorým prináša výhody – na úkor všetkých ostatných.

V posledných rokoch sa tlak na medzinárodný poriadok zintenzívnil najmä na dvoch frontoch. V prvom prípade niektoré hlavné, ale aj rozvíjajúce sa mocnosti stavili na to, že dokážu oslabiť zavedené normy a prispôsobiť ich vo svoj prospech. Tento trend sa najbrutálnejším spôsobom prejavuje vo forme vojenského konfliktu. Ruská invázia na Ukrajine, ničivá genocída v Gaze, vlastné iniciatívy Spojených štátov amerických zamerané na zmeny režimu vo Venezuele a najnovšie aj v Iráne – všetky tieto operácie uskutočnené bez najmenšieho náznaku snahy o získanie medzinárodného súhlasu potvrdzujú, že niektoré vlády otvorene spochybňujú samotné základy medzinárodného usporiadania. Podobnú logiku potom možno pozorovať aj mimo samotných bojových línií, konkrétne v tom, že sa obchod, technológie a dokonca aj migračné toky čoraz častejšie zneužívajú ako zbraň na vyvíjanie nátlaku na rivalov a na presadzovanie vlastných geopolitických záujmov.

Keď politickí lídri radšej mlčia, než aby obhajovali medzinárodné právo

K tomu všetkému treba dodať, že svetový poriadok založený na dodržiavaní pravidiel vážne narušuje aj to, keď sa politickí lídri rozhodnú o prebiehajúcich agresiách mlčať, prípadne sa vyjadrujú veľmi nejednoznačne – namiesto toho, aby medzinárodné právo obhajovali nahlas. V snahe vyhnúť sa konfrontácii volia politiku ustupovania (appeasementu), pretože sa mylne domnievajú, že zdržanlivosťou presvedčia agresorov, aby pravidlá prestali porušovať. Myslia si, že slová majú na medzinárodné dianie omnoho menší vplyv ako bomby. Mýlia sa. Pokiaľ ide o dodržiavanie pravidiel, slová sú veľmi dôležité a majú silu meniť svet. Len čo aj stredne veľké mocnosti prejavia neschopnosť či dokonca priamo neochotu brániť medzinárodné právo, ešte viac tým urýchlia jeho eróziu. Ich zlyhanie nezostane bez reakcie – všimnú si to ich spojenci, všimnú si to veľké aj malé štáty, a hneď ako dostatočný počet aktérov dospeje k záveru, že normy prestali byť záväzné, systém sa začne rozpadávať. Tieto mocnosti možno hľadajú bezpečnú pozíciu, avšak to, čo v konečnom dôsledku vytvárajú, je práve chaos, ktorého sa tak boja.

Spomenuté trendy vychádzajú z jednoduchého, ale mylného predpokladu, že v multipolárnom svete by obnovenie sfér vplyvu prospelo mocenským vzťahom, pretože by tak vznikla medzi veľmocami rovnováha, ktorá by priniesla úžitok aj ich občanom. História nám však ukázala pravý opak. Hneď ako prestanú platiť spoločné pravidlá, nevznikne rovnováha, ale rivalita, ktorá vyprovokuje konflikty a rozšíri všade (respektíve takmer všade) chudobu. Musíme si uvedomiť, že dôstojný život spojený s hospodárskym rastom, fungujúcimi trhmi a sociálnou ochranou, ktorý dnes považujeme za samozrejmý, spočíva práve na medzinárodnej stabilite a mieri. Multilateralizmus nie je nejaký abstraktný ideál, ale každodenná realita. Je to pracovná pozícia v detroitskej továrni, dobre zásobený supermarket v Paríži, život študenta v Londýne, dovolenka v Japonsku. Náš blahobyt je založený na niečom, čo je rovnako krehké ako zásadné: na zachovaní poriadku založeného na rešpektovaní pravidiel. A pokiaľ o tom niekto pochybuje, stačí si predstaviť, ako ťažko by sa nám udržiaval blahobytný štát, keby sa v dôsledku dlhodobej vojny na Blízkom východe zvýšila cena ropy na 150 dolárov za barel, keby bola tretina celosvetových dodávok hnojív zablokovaná kvôli konfliktu, keby sa prerušili aj ďalšie obchodné toky a trhy s energiou by podliehali neustálym výkyvom. Nejde vôbec o nepravdepodobné scenáre. Stanú sa realitou, len čo zvíťazí zákon silnejšieho. A práve preto voľba nestojí medzi multilaterálnym poriadkom a akousi novou rovnováhou, ale medzi multilateralizmom a chaosom.

Nech si niektorí ľudia myslia, čo chcú, tento systém nefunguje na úkor ľudí. Práve naopak – za posledných sedemdesiatpäť rokov prispel k vytvoreniu najprosperujúcejšieho a najstabilnejšieho obdobia v dejinách ľudstva. Počet obetí v ozbrojených konfliktoch sa v priebehu posledných desaťročí znížil približne o polovicu, aj keď v ostatných rokoch opäť začal stúpať. Priemerný svetový príjem na obyvateľa sa zvýšil päťnásobne. Medzinárodný obchod zaznamenal bezprecedentný rast, pričom sa jeho objem na celom svete zvýšil od roku 1950 približne štyridsaťnásobne, čo prispelo k zvýšeniu životnej úrovne na všetkých kontinentoch. Extrémna chudoba sa znížila z približne 60 % svetovej populácie na menej ako 10 %. Tento výsledok síce zďaleka nie je dokonalý, ale je výrazne lepší ako výsledky všetkých ostatných modelov, ktoré ľudstvo doteraz poznalo.

Tieto úspechy však nesmú v žiadnom prípade odvracať našu pozornosť od nedostatkov multilaterálneho systému. Je evidentné, že nie je dostatočne reprezentatívny, čo ukazuje aj príklad Bezpečnostnej rady Organizácie spojených národov (OSN), ktorá ešte stále odráža mocenské pomery z roku 1945, nie tie z 21. storočia. Niektoré normy sa zjavne uplatňujú veľmi selektívne, a keď dochádza k ich porušovaniu, inštitúciám často chýba autorita alebo prostriedky na jej uplatnenie.

Skutočnosť, že stavba medzinárodných vzťahov obsahuje trhliny však nemôže vyústiť do rozhodnutia, aby sme ju celú zbúrali a potom boli nútení spať pod holým nebom. Svet bez poriadku založeného na pravidlách je totiž svetom, v ktorom vládne hrubá sila a v ktorom je jednoduchšie uplatňovať nátlak ako voliť koordinovaný postup pri riešení problémov ľudstva. A to si nemôžeme dovoliť. Nie v súčasnej situácii.

Dnes potrebujeme viac ako kedykoľvek predtým fungujúce nástroje globálnej spolupráce: národné štáty síce naďalej ostávajú aktérmi medzinárodnej politiky, mnohé zo súčasných výziev však presahujú štátne hranice a žiadna krajina sa s nimi nedokáže vysporiadať samostatne. Tieto výzvy sú zložitejšie a naliehavejšie než tie, s ktorými sa spoločnosti vyrovnávali v čase, keď sa multilaterálna architektúra medzinárodných vzťahov ešte len budovala. Hrozí, že klimatické zmeny narušia podmienky pre život na rozsiahlych územiach planéty. Migrácia zas odhaľuje existenciu hlbokých globálnych nerovností a v mnohých krajinách sa stáva kľúčovou politickou témou. Zavádzanie umelej inteligencie a čoraz rýchlejší technologický pokrok taktiež prinášajú nové riziká, ktoré sa šíria naprieč hranicami jednotlivých štátov.

Všetky tieto výzvy si vyžadujú globálnu spoluprácu, a tú umožňuje iba multilaterálny systém. Ak chceme dosiahnuť očakávané výsledky, budú potrebné reformy – reformy štrukturálne a akútne.

V prvom rade sa musíme zbaviť ilúzie, že multilaterálny systém je tu na to, aby fungoval ako nástroj presadzovania starých mocenských vzťahov. Ak má prežiť, musí odrážať mocenské pomery prispôsobené pre 21. storočie. Bezpečnostná rada OSN je opäť zrejme najvýraznejším príkladom tohto anachronizmu: jej zloženie, štruktúra a systém veta sú v rozpore so samotnými zásadami, na ktorých bol multilaterálny poriadok vybudovaný. Ak to dnes často pôsobí tak, že táto inštitúcia nedokáže reagovať na výzvy medzinárodnej bezpečnosti, vyplýva to do veľkej miery aj z toho, že sa im nedokázala reálne prispôsobiť.

Po druhé, je potrebné vybudovať demokratickejší, komplexný a inkluzívny systém. Krajiny globálneho Juhu nemôžu byť naďalej iba pasívnymi príjemcami zdrojov. Musia sa stať aktérmi svojej vlastnej budúcnosti – s právom vyjadriť sa, hlasovať, mať skutočný vplyv v multilaterálnych inštitúciách. Veľké demokracie globálneho Juhu musia mať svoje miesto v orgánoch, kde sa prijímajú najdôležitejšie rozhodnutia na celosvetovej úrovni.

Napokon musíme posilniť aj kontrolné a donucovacie právomoci inštitúcií zodpovedných za globálnu bezpečnosť. Pravidlá majú zmysel len vtedy, keď je možné zabezpečiť ich dodržiavanie, brániť a presadzovať ich uplatňovanie. Tí, ktorí pravidlá porušujú, sa už príliš dlho správajú ignorantsky, zatiaľ čo tí, ktorí ich rešpektujú, sa zas často iba uspokojujú s vyhláseniami, v ktorých komunikujú svoje „hlboké znepokojenie“. Takto to nemôže ďalej pokračovať. Znepokojenie musí zmeniť stranu: je načase, aby tí, ktorí pravidlá porušujú, čelili medzinárodnému tlaku, a tí, ktorí ich bránia, konali s odhodlaním primeraným závažnosti situácie.

Reformy musia mať efektívny a reprezentatívny charakter: potrebujeme rýchlejšie rozhodnutia, jasnejšie mandáty a spoľahlivejšie mechanizmy na vykonávanie kolektívnych rozhodnutí. Popritom musíme zvýšiť aj efektívnosť medzinárodných inštitúcií, odbremeniť ich od byrokracie a namiesto toho posilniť ich schopnosť reagovať na naliehavé krízy. Inak bude dôveryhodnosť multilaterálneho systému naďalej upadať.

Logika multilateralizmu nie je nikde taká hmatateľná ako v Európe. Európska únia sa zrodila z tvrdej historickej lekcie: rivalita, ktorej sme nedokázali zabrániť, viedla k dvom veľkým katastrofám. Zničila národy, ekonomiky, štáty. Obrat k medzinárodnému právu, spoločným inštitúciám a spoločnému vládnutiu nebol iba prejavom idealistickej túžby, ale spôsobom, ako prežiť, a neskôr aj cestou k dosiahnutiu prosperity.

Európsky projekt ukazuje, ako to môže vyzerať, keď vzájomná závislosť funguje prostredníctvom organizovaných a kontrolných mechanizmov, namiesto toho, aby bola spochybňovaná. Európske štáty premenili vďaka spoločným pravidlám a inštitúciám svoj kontinent – kedysi zmietaný neustálymi vojnami – na územie založené na spolupráci, integrácii a rozvoji. Európske krajiny dnes patria k tým najpokrokovejším, pokiaľ ide o životnú úroveň, dĺžku života, rozvoj spoločnosti a demokracie. A čo je najdôležitejšie, udržali mier na kontinente, ktorý bol po celé stáročia epicentrom svetových konfliktov.

Pre Európu teda multilateralizmus nie je len morálnou povinnosťou – je zároveň jej štrukturálnou nevyhnutnosťou. Vo svete riadenom pravidlami a inštitúciami má starý kontinent oveľa väčší vplyv, než by sa očakávalo na základe počtu obyvateľov alebo hrubého domáceho produktu (HDP). Európska únia posilňuje vplyv svojich členov tým, že ho zakotvila v systéme zákonov, pravidiel a spolupráce.

Platí to aj naopak. Vo svete, v ktorom dominujú sféry vplyvu a hrubá sila, je štrukturálna pozícia Európy odsúdená na zánik. Politika „sily proti sile“ favorizuje väčších a brutálnejších hráčov. Vzájomná hospodárska závislosť sa mení skôr na prostriedok vyvíjania nátlaku než na zdroj prosperity. Spojenectvá zamerané na kolektívnu bezpečnosť sa stávajú krehkými a otvorenosť Európy – jedna z jej najväčších predností –sa mení na jej slabinu.

Dôsledky oslabovania európskej otvorenosti môžeme pozorovať už dnes. Zatiaľ čo systém založený na pravidlách degraduje, geopolitická konkurencia, ekonomické problémy a vonkajšie tlaky začali testovať súdržnosť európskeho spoločenstva. Vo svete, ktorý je čoraz viac rozdelený, totiž rastie permanentné pokušenie uprednostňovať výhradne národné záujmy.

Táto cesta však nevedie k skutočným istotám. Zánik multilateralizmu Európe neprinesie obnovu suverenity, ale skôr stratu vplyvu. Európsky projekt ako taký dokazuje, že spolupráca môže zmierniť rivalitu a že pravidlá môžu premeniť vzájomnú závislosť na zdroj stability a prosperity, nie zraniteľnosti.

Medzinárodný poriadok stojí na spoločnej viere: viere, že moc možno obmedziť zákonom, že záväzky môžu prevážiť nad bezprostrednými záujmami a že spolupráca dokáže zmierniť rivalitu. Pre niekoho je možno táto viera iba fikciou. Práve táto fikcia však umožňuje miliardám ľudí spolupracovať, obchodovať, prosperovať, žiť v mieri a tešiť sa zo životnej úrovne, aká nemá v histórii obdobu.

Súčasnú krízu preto nemusíme nutne považovať za prejav nezvratného úpadku multilateralizmu, ale za skúšku, ktorá nám ukáže, aké je naše odhodlanie tento systém vzájomnej spolupráce obnoviť. Dnes máme príležitosť, aká prichádza iba raz za generáciu – príležitosť reformovať naše spoločné pravidlá, normy a inštitúcie, ktoré umožňujú globálnu kooperáciu, namiesto toho, aby sme sa ich vzdali. Bez nich sa totiž realizmus medzinárodných vzťahov rýchlo zvrhne na boj o víťazstvo tých najsilnejších.

Autor je predsedom vlády Španielska

Preložil Peter Žiak