Egy modell klímatörvény, amit a parlamenten kívül írtak

Magyarország soha nem rendelkezett olyan jó klímavédelmi törvénnyel, mint amilyen most lehetne, ha a parlament – bár valószínűtlenül – elfogadná a civil társadalom által írt és nyilvános konzultációra bocsátott tervezetet. Ennek a jogszabálynak a sorsa – amely minimális változtatásokkal nemzetközi szempontból is kiemelkedő minőségű lehetne – a Tisza kormányzati álláspontjától függ. De hogyan fog eljárni Péter Magyar és pártja?

Az elmúlt nyáron a magyar alkotmánybíróság határozott, hogy Viktor Orbán Fidesz-kormány által elfogadott klímavédelmi törvény – amelyet „a klímavédelem bajnokának” szoktak nevezni – nem volt megfelelő és alkotmányellenes. A bíróság részben érvénytelenítette a törvényt, felszólítva a Nemzetgyűlést, hogy „korrigálja az Alaptörvény megsértését”, amely a jogszabály hiányosságából ered, legkésőbb 2026 júniusáig.

Ezt követően a Fidesz-kormány semmilyen érdeklődést nem mutatott az ügy iránt. De elkészült egy szabályozási javaslat, amely gyakorlatilag készen áll a végrehajtásra, és még a határidő betartását is biztosíthatta volna. Ez a dokumentum nem parlamenti csoportok által készült: több mint 180 civil szervezet és szakmai szervezet közös munkája eredménye, és a jelenleg nyilvános vitára bocsátott javaslat különösen magas színvonalú.

Szilárd alapelveken...

A tervezet egyik legnagyobb erőssége, hogy a mérséklést (környezeti károk enyhítése), az alkalmazkodást (az éghajlatváltozáshoz való igazodás) és a rezilienciát (ellenálló képesség növelése) egyenrangú célként kezeli. Ráadásul a irányadó alapelvek rendszere is kellően részletes: a hagyományos környezetvédelmi jogelvek (óvatosság, a szennyező fizet, megelőzés) mellett modern, progresszív elveket is tartalmaz, mint például a „bőség elve” (amely a jólétre helyezi a hangsúlyt a maximális fogyasztás helyett, ezáltal korlátozva a hulladékot és az erőforrások túlzott felhasználását), a rendszerszemlélet, az adatalapú döntéshozatal és az arányos egyéni felelősség. Az a tény, hogy a visszalépés tilalma és az intergenerációs igazságosság összekapcsolódik a meglévő alkotmánybírósági jogesetekkel, arra utal, hogy a szöveg szerzői a magyar környezetvédelmi joggyakorlat néhány hatékony elemét vették alapul, amelyeket az elmúlt évtizedekben nehéz munkával fejlesztettek ki.

Különösen pozitív a vízgazdálkodás részletes és jövőorientált megközelítése. A javaslat tartalmazza a kétoldalú vízmegosztási megállapodások felülvizsgálatát, a felszín alatti vízmonitorozási adatok nyilvánossá tételét, és ösztönzi a szürkevíz felhasználását. Ezek mind olyan elemek, amelyek korábban hiányoztak a hazai jogszabályokból, és elengedhetetlenek lennének a Magyarország előtt álló vízválság kezeléséhez – amely a klímaváltozás legkézzelfoghatóbb következménye a Kárpát-medencében.

A erdőgazdálkodásról szóló szakasz is nagyon alapos: elkerüli az erdőirtást, figyelembe veszi az éghajlati zónák változásait, és támogatást kér a fajok migrációjához – mindegyik a modern megközelítés irányába mutat. Egy másik pozitív aspektus a mentális egészség és az energia szegénység kérdéseinek beemelése a hűtési szektorba, amelyek hiányoznak sok más, egyébként modern európai klímavédelmi jogszabályból.

A szénköltségvetési mechanizmus részletes leírása (egy jogilag kötelező érvényű, időszakokra bontott tervezési és elszámolási keret, amely meghatározza, mennyi üvegházhatású gázt bocsáthatunk ki minden időszakban, ha komolyan vesszük a nettó nulla kibocsátás elérését) hasznos: az ötéves ciklusú tervezési rendszer, a felhalmozási lehetőség, a jogsértési eljárások intézménye és a végső elszámolás benyújtásának kötelezettsége egy olyan végrehajtható rendszert alkot, amely hasonlít az Egyesült Királyság modelljéhez. A fogyasztáson alapuló kibocsátáskövetés bevezetése szintén üdvözlendő, mivel ellensúlyozhatja a területi megközelítés korlátait. A szektorális intézkedések (épületfelújítás, közlekedés, ipar, élelmiszerfogyasztás) kellően széleskörűek és konkrétak, míg a biomassza hasznosítására vonatkozó ökológiai hierarchia (a hulladékhierarchia mintájára) különösen jövőorientált.

A tervezet egyik legnagyobb erőssége, hogy a mérséklést, az alkalmazkodást és a rezilienciát egyenrangú célként kezeli.

... és erős tudományos alapok

A koncepció tudományos és innovációs elemei különösen erősek: a Klímavédelmi Innovációs Központ, a Nemzeti Klímaadat Központ, valamint a Széndioxid-különbözet szerződések-hez hasonló finanszírozási mechanizmusok támogatják a kibocsátás-csökkentő beruházásokat, ígéretes intézményi és pénzügyi eszközöket teremtve. A helyi kezdeményezések támogatása és a hagyományos, közösségi tudás elismerése szintén jövőorientált, és összhangban áll a szubszidiaritás elvével. Emellett a klímavédelmi tudatosság növelése minden szinten, a tanárképzés fejlesztése és a dezinformáció elleni intézkedések egységes stratégiát alkotnak a közvélemény formálására.

Hasznosnak tűnik bevezetni a klímavészhelyzeti kockázatértékelést ex-ante, mint külön jogi intézményt, hogy biztosítsuk, hogy egyetlen kormánydöntés sem hozható meg ilyen értékelés nélkül. A scope 1, 2 és 3 kibocsátások (azaz a vásárolt energia, a helyszíni kibocsátások és a beszállítók által okozott kibocsátások) kiterjesztése az egész értékláncra a környezeti hatásvizsgálatokban szintén modern, ESG-kompatibilis és jövőorientált szabály.

A jövő generációk ombudsmanjának bevonása a karbonköltségvetés túllépése esetén az ombudsmani eljárásba szintén erős végrehajtási mechanizmust jelenthet. Egy hasonló intézmény korábban létezett, de az Alaptörvény 2011-es módosításai hatástalanná tették.

A Tudományos Tanács klímavédelmi státuszának megteremtése nyilvánvalóan pozitív: kizárólag a magyar alkotmány és jog szerint működik, saját költségvetéssel és titkársággal rendelkezik, és klímacélokra vonatkozó javaslatokat csak az véleményezhet, aki annak véleménye nélkül nem lehet jogszabályt elfogadni. A Magyar Tudományos Akadémia (MTA) és a Magyar Kutatóhálózat (HUN-REN) közös jelölési mechanizmusa is védelmet nyújt a politikai befolyás ellen. A kormány Klímavédelmi Bizottságának működése a miniszterelnök vezetésével megfelelő keretet biztosít a miniszterek közötti koordinációnak, míg a Nemzeti Klímavédelmi Tanács vegyes (részben nem politikai) összetétele erősítheti társadalmi legitimitását.

A „klímavészhelyzet” fogalmának beemelése a magyar jogba különösen figyelemre méltó: a közvádló akár eljárást is indíthatne nagy kibocsátók ellen, kártérítést kérve és tevékenységük betiltását szorgalmazva, ami jelentős lépés a klímavédelmi jogi eljárásokban. A civil szervezetek jogállásának kiemelt jogi státusza, joguk a jogi eljárás indítására, valamint az eljárási díjak alóli mentesség is jelentős védelmet nyújt. A jövő generációk ügyvédjének jogkörei beavatkozásra és indítvány benyújtására a alkotmánybírósághoz szintén dicséretesek.

A Nemzeti Klímavédelmi Alap bevezetése hasznos kezdeményezés, mivel egy dedikált és kiszámítható finanszírozási keretet teremt (ellentétben a jelenlegi gyakorlattal, azaz az ad hoc költségvetési hozzájárulásokkal és azok rutinszerű levonásaival). A zöld vállalati irányítási kötelezettségek és átmeneti tervek bevezetése – különösen figyelembe véve, hogy ezek az elvárások jelentősen enyhültek az EU CSDDD irányelv szűkítése nyomán – jövőorientált és bátor lépés. Emellett a fosszilis tüzelőanyagokkal kapcsolatos tevékenységek kizárása a fejlesztési banki finanszírozásból egyértelmű és helyes irány. Továbbá, a részvételi elvek beemelése a nemzetközi klímavédelmi finanszírozásba igazságos lenne (bár sajnos ebben a formában valószínűtlen).

Fejlesztendő területek

Mint említettük, a magyar döntéshozók soha nem szembesültek ilyen átgondolt és összetett klímavédelmi szabályozással. Ugyanakkor vannak kisebb hiányosságok és ellentmondások, amelyeket a jelenlegi nyilvános vita fel tudna tárni és kiküszöbölni.

Talán a legfeltűnőbb hiányosság, hogy nincs kifejezett utalás a klímavédelem igazságossági intézményi keretére, ideértve a klímavédelmi jogvitákat és az állami felelősséget. Ez különösen fontos lenne, mivel a „nem hátrálunk vissza” és a „szennyező fizet” elvek csak erős végrehajtási mechanizmus támogatásával valósíthatók meg hatékonyan. Érdemes lenne beépíteni egy klímaegyenlőség elvét is, amely kiemelt védelmet biztosít a társadalmilag sérülékeny csoportoknak (a szegények, az idősek és a magasabb egészségügyi kockázattal élők), mivel ők aránytalanul nagyobb terhet viselnek a klímaváltozás hatásai miatt.

Nehezen érthető a közlekedési szektor rezilienciájának teljes hiánya a javaslatban. Például legalább utalhatna az infrastruktúra kockázataira a hőhullámok és extrém esőzések kapcsán (utak, vasutak, hidak), valamint a járműállomány felkészítésére. A közlekedési szekcióban nincs szó a légi közlekedésről és a belvízi közlekedésről sem, pedig kibocsátásuk nem elhanyagolható (bár ideiglenesen az európai klímavédelmi jogszabályok ezeket külön kategóriaként kezelik).

A „káros állami támogatások 2030-ig történő fokozatos megszüntetése” célkitűzés önmagában helyes, de megvalósíthatósága kétséges, hacsak nem társul kötelező felülvizsgálati ütemtervvel és nyilvános támogatási listával. A Nemzeti Klímavédelmi Alap kezelése kapcsán célszerű lenne biztosítani annak függetlenségét a politikai befolyástól, és a civil szervezetek számára jelentős szerepet adni a döntéshozatalban (nem csupán a kedvezményezettek képviseletében).

A zöld közbeszerzési kötelezettség jelenlegi megfogalmazása – „előnyben kell részesíteni” – túl gyenge. A hatékonyság érdekében be kellene vezetni egy kvótakövetelményt vagy időhöz kötött kötelezettséget. Emellett a szöveg nem tartalmaz rendelkezést a média szereplőinek és a közösségi média platformoknak a klímavédelmi dezinformáció elleni felelősségéről. A Nemzeti Klímavédelmi Tanács esetében a tagság korlátozása kilencre, és egy miniszter társelnöki szerepének adása kockázatot jelent: a arányos képviselet elvei ellenére a kormány befolyása dominánssá válhat, különösen, ha a miniszteri osztály is a tanács működési költségeit fedezi. Célszerű lenne a miniszter szerepét megfigyelő vagy nem szavazó elnöki szerepre korlátozni, és a finanszírozást a Nemzetgyűlés felügyelete alá helyezni.

A helyi önkormányzatok esetében a „Az állam megfelelő költségvetési támogatást nyújt” kifejezés túl általános, és lehetőséget adhat a visszaélésre. Legalább a törvénynek minimum finanszírozási garanciát vagy világos elosztási módszert kellene meghatároznia; különben a kisebb települések nem tudják teljesíteni jogszabályi kötelezettségeiket erőforráshiány miatt. Hiányoznak a konfliktuskezelési és az érintettek kötelezettségeire vonatkozó szabályok is, amelyek lehetővé tehetnék az ipari lobbi befolyásolását a döntéshozatalban.

Ezenkívül célszerű lenne kötelező együttműködési mechanizmust kialakítani a Tudományos Tanács és a Jövő Generációk Ombudsmanja között. Mindkét szerv párhuzamosan értékeli a karbonköltségvetés betartását, és koordináció hiányában átfedő vagy ellentmondó ajánlások születhetnek.

A klímavészhelyzetet súlyosbító bűncselekmény hatálya is szűknek tűnik, mivel csak az EU Kibocsátáskereskedelmi Rendszer (ETS) alá tartozó nagy kibocsátókra vonatkozik, miközben a közepes méretű kibocsátók – akik összességében jelentős kibocsátással bírnak – ki vannak zárva. Ennek orvoslására a szövegnek be kellene vezetnie egy fokozatos kiterjesztési mechanizmust.

A karbonköltségvetés elmulasztására irányuló jogorvoslat lehetősége helyes, de a rendelkezés nem tartalmaz konkrét szankciót, ha a kormány a per megnyerése után sem tartja be a kötelezettséget, ami jelentősen gyengíti végrehajthatóságát. Emellett a jogszerűség felügyelete hasznos eszköz lehet a helyi hatóságok döntéseiben, de a finanszírozás visszatartásának lehetősége aránytalanul érintheti a kisebb helyhatóságokat, amelyek már így is alulfinanszírozottak. Ezért célszerű lenne fokozatos szankciós rendszert és fellebbezési mechanizmust kialakítani.

Ezek azonban apró részletek, és még van idő a törvény finomhangolására. A fontosabb kérdés az, hogy Péter Magyar kormánya a történelmi győzelem után hajlandó lesz-e erre – nemcsak a jogszabály tökéletesítésére, hanem az elsődleges alkotmányellenes helyzet megszüntetésére is.

A civil társadalmi dokumentum „rendkívül alapos és széles körű, összehasonlítható a legátfogóbb európai jogszabályokkal”.

Hogyan fog továbbmenni a Tisza?

„A szakértők elemzik a civil társadalom tervezet szövegét, hogy felmérjék, mely elemek építhetők be a kormány által benyújtandó törvénytervezetbe” – jelentette be a Környezetvédelmi Minisztérium sajtóirodája július végén. A minisztérium szerint a civil dokumentum „rendkívül alapos és széles körű, összehasonlítható a legátfogóbb európai jogszabályokkal”. Eközben a jogalkotók azt vizsgálják, mely elemeket kell jogszabályi szinten szabályozni, és mely kérdések jobban kezelhetők stratégiák vagy alacsonyabb szintű jogszabályok keretében.

A minisztérium álláspontja szerint a merészebb kibocsátás-csökkentési célok önmagukban nem elegendőek. „Egy keretrendszert is ki kell dolgozni, amely meghatározza, hogyan érhetők el ezek a célok, és milyen szerepe van a gazdasági és társadalmi szereplőknek az átmenetben a fenntarthatóság felé.” A jogszabálynak foglalkoznia kell azzal is, hogyan tudja az ország helyettesíteni a fosszilis tüzelőanyagokat megújulókkal, valamint hogyan csökkentheti az energiafogyasztást.

Figyelemre méltó, hogy a minisztérium válasza szerint Magyarország új klímavédelmi törvénye sokkal nagyobb hangsúlyt helyez majd az alkalmazkodásra, mint a jelenlegi jogszabály. „Magyarország Európa egyik legkiszolgáltatottabb országa a klímaváltozással szemben” – hangsúlyozta a minisztérium. Egy korábbi alkotmánybírósági határozat szerint jogi keretet kell kialakítani a Kárpát-medence egyedi tájainak, vadvilágának és természeti értékeinek megőrzése érdekében. Ennek megfelelően „A törvénynek részletesen kell foglalkoznia a klímaváltozás elkerülhetetlen hatásaihoz való alkalmazkodással és a rugalmas reziliencia fejlesztésével.”