Un mondo che cambia
Negli ultimi anni, il mondo ha vissuto alcuni dei cambiamenti più rapidi dalla fine della Guerra Fredda. Anche un breve tour d’horizon degli eventi successivi alle elezioni del Parlamento europeo (PE) del 2019 evidenzierebbe: una pandemia globale, una guerra su larga scala in Europa, un’economia cinese stagnante, la presidenza mercuriale e isolazionista di Donald Trump, un’UE più piccola, una guerra interstatale e non statale in Medio Oriente e un’accelerazione del cambiamento climatico. Sul piano interno, i partiti della destra illiberale sono cresciuti di forza su entrambe le sponde dell’Atlantico, brandendo un metodo e un messaggio che minacciano di indebolire l’istituzione più importante e di successo dell’Europa e la democrazia su cui si basa.
A partire dal 2020, la virulenza della pandemia COVID-19 ha superato i confini politici per causare oltre sette milioni di morti in tutto il mondo – più di 2,25 milioni in Europa. I tassi di crescita economica, il commercio, gli investimenti, i viaggi e il turismo crollarono e le popolazioni arrabbiate cercarono di incolpare la Cina, dove la malattia era nata. Un’azione relativamente rapida riuscì a contenere la malattia negli Stati Uniti e in Europa, e solo più tardi in Cina. Dopo una modesta ripresa, i tassi di crescita economica nell UE e China have flattened out.
Con il ritiro del Regno Unito nel 2021, l’UE ha perso uno dei suoi membri più efficienti dal punto di vista economico e più capaci dal punto di vista militare. La NATO, invece, ha continuato a crescere, aggiungendo tre membri dopo le ultime elezioni del Parlamento europeo – soprattutto la ben armata Svezia e la Finlandia, con il suo lungo confine con la Russia. L’allargamento è stato provocato dall’invasione russa dell’Ucraina, che ha prodotto una storica unità tra i membri dell’UE. I contatti con la Russia sono stati tagliati e gli scambi commerciali sono stati ridotti, comprese le cruciali importazioni di gas naturale e prodotti petroliferi russi. I Paesi dell’UE si sono adattati riducendo i consumi, cambiando partner e importando gas naturale liquefatto (GNL).
Sono state applicate ed estese ampie sanzioni contro la Russia, che hanno colpito finanza, beni, viaggi e investimenti. Mentre il commercio alternativo – incluso con la Cina e l’utilizzo di un “flotta-ombra‘ per le forniture di petrolio – ha permesso alla Russia di evitare alcune pressioni, i dati di crescita e la emigrazione rivelano un’economia indebolita e distorta. Dall’invasione, la NATO spesa per la difesa ha rispettato l’ambiziosa linea guida del due per cento del PIL e l’UE ha fornito quasi 90 miliardi di euro in aiuti militari e umanitari all’Ucraina – più degli Stati Uniti.
L’ultimo mezzo decennio non è stato gentile nemmeno con la Cina. Oltre alla scomparsa dei tassi di crescita annuali del 5+%, le dure misure di blocco del COVID-19 e le politiche irregolari hanno reso diffidenti gli investitori stranieri. Gli investimenti diretti esteri (IDE) in Cina hanno toccato un minimo di tre anni nel 2023. Allo stesso tempo, gli investimenti cinesi in Europa, un tempo zona preferita e accogliente, sono crollati a livelli che non si vedevano da un decennio. Pechino ha cercato di rimediare con un rinvigorito attivismo in altre regioni, come il trilione di dollari della Belt and Road Initiative ma i livelli di debito e il backlash contro le promesse cinesi non mantenute sono ostacoli. A livello globale, le risposte del Paese in materia di COVID-19 e diritti umani si sono combinate con le affermazioni territoriali aggressive della Cina nel Mar Cinese Meridionale per inasprire l’atteggiamento verso la Cina.
Il sospetto nei confronti della Cina è stato rinforzato dalla sua disponibilità ad avallare le scuse russe per l’invasione dell’Ucraina, gettando qualche dubbio sulla Cina come paladina della sovranità nazionale. I leader europei hanno criticato questo sostegno e la mancanza di volontà di Pechino di usare la propria influenza per contribuire alla fine del conflitto. Allo stesso tempo, l’UE ha adottato politiche economiche e di sicurezza in quello che oggi viene definito l'”Indo-Pacifico” che sono di diretto sostegno agli sforzi guidati dagli Stati Uniti in Asia.
Legami transatlantici
Gli Stati Uniti e l’Europa sono i reciproci più importanti partner economici. Mentre la Cina è il principale fornitore di beni all’Europa, il commercio transatlantico complessivo di beni e servizi è superiore di oltre un terzo a quello con la Cina. Gli investimenti diretti tra i due Paesi superano i legami con la Cina e creano circa 16 milioni di posti di lavoro.
Dalla seconda guerra mondiale, gli Stati Uniti sono stati legati alla difesa dell’Europa attraverso la NATO. Con la fine della Guerra Fredda, l’alleanza non solo ha ampliato il numero dei suoi membri, ma ha aggiunto al suo portafoglio compiti “fuori area”. Questi includono il mantenimento della pace nei Balcani (il 73% delle forze in Kosovo proviene da membri europei della NATO), la guida dell’operazione militare in Afghanistan e, dal 2022, un “interesse di sicurezza condiviso” nell’Indo-Pacifico.
In una serie di questioni, gli Stati europei e gli Stati Uniti non sono sempre andati d’accordo, ad esempio sulla promozione della democrazia. Ma l’invasione russa dell’Ucraina nel 2022 ha rafforzato l’unità transatlantica – ironia della sorte, viste le preferenze di Vladimir Putin. Le sanzioni adottate dall’UE rispecchiano quelle degli Stati Uniti, che sono diventate il singolo maggior fornitore di petrolio e gas naturale liquefatto all’UE. L’allargamento della NATO è stato garantito con emolumenti a Ungheria e Turchia, e più che in qualsiasi altro momento dalla fine della Guerra Fredda, l’Europa e gli Stati Uniti hanno goduto di un periodo di azione comune.
L’amministrazione Biden è stata attenta a riparare e prevenire gli ostacoli alla prosecuzione della vicinanza transatlantica. Nel corso del 2018 e del 2019 l’amministrazione di Donald Trump ha utilizzato una giustificazione di sicurezza nazionale per imporre dazi non solo sulle merci cinesi ma anche su molte esportazioni europee, tra cui acciaio e alluminio. Il Presidente Biden ha sospeso la maggior parte di quelli diretti all’Europa nel 2022 e ha esteso l’esenzione fino al 2025; l’UE ha posto fine alle sue contromisure e i negoziati commerciali proseguono. Un più ampio Consiglio per il commercio e la tecnologia tra Stati Uniti e Unione Europea è stato creato nel 2021 per lavorare, tra l’altro, sullo screening degli investimenti e sulle questioni relative all’intelligenza artificiale, e per dimostrare l’impegno di Washington a raggiungere un accordo reciproco dopo il controverso periodo di Trump.
Ma le esigenze di politica interna hanno anche portato ad azioni negli Stati Uniti che potrebbero avere conseguenze negative per l’Europa. Produrre in patria apparecchiature avanzate di intelligenza artificiale e chip e tecnologie verdi efficienti è preferibile, perché evita i problemi della catena di approvvigionamento, protegge la sicurezza individuale e collettiva e offre posti di lavoro – tutti obiettivi importanti in un anno di elezioni. L’Inflation Reduction Act e il Chips and Science Act, entrambi promulgati nel 2022, comportano significativi sussidi industriali e incentivi fiscali per i consumatori, oltre ad alcune disposizioni “buy American” che hanno allarmato le imprese e i governi europei. Gli europei temono che tale “onshoring”, pur essendo politicamente necessario (come evidente nelle risposte europee), possa erodere le nuove modalità di cooperazione transatlantica. I critici su entrambe le sponde dell’Atlantico criticano ciò che considerano come protezionismo che non proteggerà i consumatori o la sicurezza nazionale. Ma tali misure sono difficili da invertire in un anno di elezioni.
Il triangolo USA-Europa-Cina: un ambiente più freddo
La crescente potenza economica della Cina ha posto una sfida alle relazioni tra Stati Uniti ed Europa. All’inizio del secolo, la politica di “uscita” del Partito Comunista e un ambiente internazionale benigno hanno favorito una vigorosa ricerca cinese di mercati esteri di esportazione e di fonti di beni primari. In Europa, il desiderio di crescita economica dopo la recessione del 2008-2009 ha prodotto un boom del commercio e degli investimenti Europa-Cina. L’UE era attraente, in quanto il più grande mercato del mondo e il governo diviso significava che le restrizioni sugli investimenti esteri erano deboli e non uniformi, a differenza degli Stati Uniti. Entro il 2021, gli investimenti cinesi avevano portato circa 200 miliardi di euro in Europa.
A mano a mano che la presenza cinese cresceva, è emerso il malcontento delle imprese europee. Sono state espresse critiche senza mezzi termini sulle pratiche commerciali cinesi, sulle restrizioni agli investimenti esteri e sulle violazioni della proprietà intellettuale. Tali lamentele sono state quasi identiche a quelle sollevate a Washington. Un trattato globale sugli investimenti UE-Cina ha tardato ad arrivare e nel 2021 è stato accantonato dal Parlamento europeo.
In Europa e negli Stati Uniti, le politiche internazionali assertive della Cina hanno iniziato a destare preoccupazioni per la sicurezza. Nel 2019, l’UE ha dichiarato formalmente che la Cina è un “rivale sistemico“. Le politiche di Pechino in materia di diritti umani e le pressioni sui nuovi membri più piccoli dell’UE in Europa orientale hanno peggiorato l’atmosfera, così come le accuse reciproche e le politiche restrittive durante l’epidemia di COVID-19. Le preoccupazioni relative alla catena di approvvigionamento e il riconoscimento da parte dell’UE della propria crescente dipendenza, insieme alle pressioni degli Stati Uniti, hanno portato i governi di tutta Europa a limitare l’adozione di sistemi di comunicazione cinesi come Huawei. Nel 2020, l’UE ha adottato la sua prima politica di screening degli investimenti esteri a livello di blocco, che invitava i membri a prestare molta attenzione ai settori e alla portata degli investimenti esteri (leggi: cinesi) in Europa. Entro il 2023, 21 membri avevano adottato o rafforzato le politiche nazionali.
Per la Cina, un’economia guidata dallo Stato, sussidi e sviluppo di capacità mirate in settori chiave costituiscono una politica standard. Sono difficili da invertire, anche – o soprattutto – di fronte alle pressioni straniere. Inoltre, la produzione e la vendita di prodotti ad alta domanda globale, come i sistemi di comunicazione e i pannelli solari, fa sì che le fabbriche in patria continuino a lavorare. Nelle parole del Segretario al Tesoro degli Stati Uniti, Janet Yellen, la Cina sta cercando di “esportare la sua strada verso una rapida crescita”. Questo ha, prevedibilmente, scatenato reazioni protettive sia negli Stati Uniti che in Europa. Washington e Bruxelles sono attivamente impegnati in strategie di “de-risking”, volte a ridurre la dipendenza economica dalla Cina per i prodotti o le risorse naturali, come minerali-rare-earth.
Al tempo stesso, la Cina è desiderosa di affermare la propria sovranità nazionale nel Mar Cinese Meridionale e nei confronti di Taiwan, riducendo al contempo la propria vulnerabilità nei confronti delle forze economiche globali – comprese le possibili sanzioni statunitensi per le forniture alla Russia. Ha cercato di “dollarizzare” il suo commercio, offrendo scambi bilaterali di valuta e incoraggiando l’uso dello yuan. Questi sforzi sono particolarmente vigorosi nel “Sud globale” e integrano una spinta a esercitare influenza attraverso il Movimento non allineato.
Il dilemma globale per Pechino è lo stesso che affronta in patria: quanto potere concedere ai mercati rispetto ai governi. Come impegnarsi e trarre profitto dal capitalismo globale, resistendo al contempo a un’influenza che potrebbe erodere il potere del Partito Comunista. Per un governo come quello cinese, autoritario ma ancora bisognoso di sostegno interno, le pressioni incrociate sono grandi. Allo stesso tempo, negli Stati Uniti e in Europa, c’è un grande bisogno – soprattutto durante le elezioni – di essere “duri con la Cina”.
In Europa, l’enigma ha una dimensione aggiuntiva. Nonostante le aspirazioni, una dottrina generale e i funzionari per attuarla, in politica estera l’UE non è solitamente un attore unitario. Le preferenze nazionali sono privilegiate e tendono a esercitare una forza centrifuga. Ad esempio, gli investimenti europei in Cina sono diventati grandemente concentrati tra pochi partner chiave, come la Germania, che sono restii a rischiare mercati e crescita. Altri, come l’Italia, con un governo più orientato a destra e preoccupazioni tra i principali elettori per la presenza cinese nella sua economia, hanno adottato una linea più rigida, più vicina a quella degli Stati Uniti.
Elezioni politiche e politica estera
Generalmente, le questioni di politica estera non hanno una grande rilevanza nelle elezioni nazionali, né negli Stati Uniti né in Europa. Mentre i cittadini statunitensi si preparano a recarsi alle urne a novembre, ad esempio, i sondaggi mostrano che le questioni economiche, compresa l’inflazione, dominano le loro preoccupazioni. Analogamente, in tutta Europa, il Consiglio europeo per le relazioni estere ha rilevato che solo nei nuovi membri dell’Europa orientale più esposti una questione di politica estera pura – la minaccia della Russia – occupa un posto di rilievo. La migrazione, una questione “ibrida” (sia estera che interna), è la preoccupazione numero uno in Germania, mentre il cambiamento climatico, le turbolenze economiche e le ripercussioni del COVID-19 sono più salienti altrove.
Tuttavia, gli anni delle elezioni di solito non sono positivi per le politiche di libero scambio. Negli Stati Uniti, Joe Biden ha bisogno del sostegno dei sindacati nei principali Stati industriali per tenere a bada Donald Trump. Concedere un lasciapassare all’UE non sarà probabilmente controverso, ma il presidente avrà meno libertà di azione quando si tratterà di Cina. Da quando è diventato presidente, non ha sospeso o rimosso le tariffe contro l’acciaio e l’alluminio cinesi come ha fatto per l’Europa. Ha invece spinto per un’estensione delle restrizioni sulle esportazioni di microchip avanzati e delle attrezzature per la loro produzione. Nell’ambito del suo sforzo globale per ridurre i rischi provenienti dalla Cina, Washington è riuscita ad aggiungere partner in Europa e in Asia. Nell’agosto del 2023 il presidente Biden ha aggiunto gli investimenti in uscita al controllo, emanando un ordine esecutivo per stabilire norme severe sugli investimenti americani ad alta tecnologia in Cina.
Anche le azioni europee sono diventate più vigorose. Solo nell’ultimo anno, l’UE ha avviato indagini sui sussidi cinesi in settori chiave per l’esportazione, tra cui i veicoli elettrici, le turbine eoliche e le attrezzature mediche e di sicurezza. Come Politico ha detto, “la finta guerra dell’Europa con la Cina è alla fine”. Tuttavia, i leader dei principali partner europei della Cina, come la Germania di Olaf Scholz, sono protettivi nei confronti di settori chiave (produzione di automobili) che si basano su vendite e investimenti in Cina. Obiettivi trasversali sono evidenti anche negli Stati Uniti, dove il desiderio di potenziare le fonti di energia rinnovabile ha portato il presidente Biden a esentare dalle tariffe i pannelli solari di produzione cinese. Temendo la concorrenza sui prezzi, tuttavia, i produttori statunitensi stanno chiedendo a gran voce che tali tariffe vengano ripristinate per proteggerli.
Il delicato equilibrio tra elettori nazionali e partner internazionali si vede anche nell’uso di una politica industriale mirata. Come parte della sua risposta alla Cina e ai pericoli del cambiamento climatico, gli Stati Uniti hanno iniziato a dedicare sostanziali sovvenzioni governative a industrie chiave, ad esempio la produzione di microchip e la tecnologia verde. Tali sussidi sono generalmente contrari agli impegni assunti dagli Stati Uniti nell’ambito dell’OMC, ma rispecchiano quelli utilizzati da tempo in altri Paesi, compresa l’Europa. Il pericolo per l’Europa è che i sussidi e gli incentivi fiscali concessi alle aziende statunitensi possano mettere i prodotti europei in una posizione di svantaggio comparativo in termini di prezzo e compromettere la produzione di tecnologie verdi, lasciando l’Europa più, e non meno, dipendente dalla Cina per tali prodotti. I leader delle imprese e dei governi europei temono inoltre che le aziende si sposteranno negli Stati Uniti per evitare i costi aggiuntivi o le restrizioni, costando alle economie europee preziosi posti di lavoro. Nel complesso, tali timori sembrano essersi calmierati e l’UE e i governi nazionali hanno risposto con i propri sussidi, per cui la “prepotenza degli Stati Uniti” è meno probabile che diventi un potente slogan elettorale.
Una mossa a destra?
Dalle ultime elezioni del Parlamento europeo, la sfida alla democrazia interna e alla posizione globale dell’UE è venuta in gran parte dalla politica interna. Fondamentalmente, i partiti della destra radicale basano il loro appello su una posizione che si oppone a un rafforzamento di Bruxelles in tutte le aree politiche, tra cui la migrazione, il cambiamento climatico e la politica estera. La maggior parte delle previsioni indicano un’alta probabilità che i partiti di destra ottengano seggi nel prossimo Parlamento europeo, Se così fosse, la politica estera dell’UE sarà un punto centrale per il cambiamento.
Carnegie Europe ha recentemente pubblicato uno studio in 14 Paesi sull’ascesa dei partiti della destra radicale e sul modo in cui potrebbero influenzare la politica estera dell’UE – o lo stanno già facendo. La crescente forza di questi partiti in tutta Europa ha già spostato i partiti tradizionali a destra sulla migrazione, ad esempio. Quando sono al potere in uno Stato membro, questi partiti possono bloccare o chiedere un riscatto per il consenso in politica estera. L’applicazione di sanzioni alla Russia ha tipicamente comportato tortuosi negoziati con l’ungherese Viktor Orbán, solitamente seguiti da esenzioni per il suo Paese.
Il rapporto Carnegie indica anche la compromissione della “architettura di politica estera” dell’UE, ad esempio nella Commissione, come un altro possibile colpo alla sua politica estera. La posizione del Presidente della Commissione Ursula von Leyen, ad esempio, potrebbe essere indebolita anche se non dovesse essere sconfitta nel voto del Parlamento europeo per tale posizione. Potrebbe essere costretta a nominare politici euroscettici in posizioni chiave, comprese quelle che si occupano di politica estera.
Negli Stati Uniti, la sorprendente vittoria del candidato neo-isolazionista e “transazionalista” Donald Trump nel 2016 ha danneggiato i legami tra Stati Uniti ed Europa con minacce e tariffe, cambiamenti repentini di politica, e lo spettacolo del presidente statunitense che adora i dittatori, da Vladimir Putin a Kim Jong Un. Un ritorno al potere di Donald Trump non solo porterebbe con sé un ritorno alla denigrazione dell’Europa, ma anche un’intera gamma di inversioni di rotta in materia di commercio e cambiamento climatico. L’aspetto più allarmante, dato il disprezzo di Trump, è che potrebbe anche significare la fine dello storico rapporto di sicurezza rappresentato dalla NATO. Si tratterebbe, come Foreign Affairs ha recentemente descritto, di “un cambiamento epocale nella politica interna ed estera”. Solo la prospettiva di un ritorno di Trump ha ispirato appelli per un’Europa che spende di più per la difesa, coordina in modo più efficace le sue politiche commerciali e tecnologiche e, soprattutto, riafferma l’importanza dei valori democratici.
Tra gli elettori europei e statunitensi, i candidati populisti di destra – e alcuni governi – hanno guadagnato consensi brandendo la promessa di soluzioni nazionali piuttosto che sovranazionali ai problemi internazionali – anche a quelli palesemente non contenuti nei confini politici, come il cambiamento climatico e la migrazione. Se dovessero avere successo in Europa, sia con la conquista di una carica che con matrimoni politici di convenienza, queste forze porterebbero il continente e i suoi abitanti su una strada molto diversa da quella percorsa negli ultimi 70 anni.
