Un modello di legge sul clima, scritto fuori dal Parlamento

L'Ungheria non ha mai avuto una legge sul clima così buona come quella che potrebbe avere ora se, improbabilmente, il suo parlamento adottasse il progetto di legge scritto dalla società civile e messo a pubblico consultazione. Il destino di questa proposta di legge – che, con minime modifiche, potrebbe essere di qualità eccezionale anche secondo gli standard internazionali – dipende dalla posizione del governo Tisza. Ma come procederanno Péter Magyar e il suo partito?

La scorsa estate, la corte costituzionale ungherese ha stabilito che la legge sul clima approvata dal governo Fidesz di Viktor Orbán – che amava definirsi un “campione del clima” – era inadeguata e incostituzionale. La corte ha annullato parte della legge, chiedendo all’Assemblea Nazionale di “rimediare alla violazione della Legge Fondamentale derivante da questa mancanza” entro giugno 2026.

Successivamente, il governo Fidesz ha mostrato nessun interesse per la questione. Ma è stato elaborato un progetto di regolamentazione che è praticamente pronto per l’attuazione e potrebbe anche aver garantito il rispetto della scadenza. Questo documento non è stato redatto da alcun gruppo parlamentare: è il risultato congiunto di oltre 180 organizzazioni della società civile e professionali, e la proposta attualmente in discussione pubblica è di standard particolarmente elevato.

Basato su principi solidi...

Una delle maggiori forze del progetto di legge è che tratta la mitigazione (alleviare i danni ambientali), l’adattamento (adattarsi ai cambiamenti climatici) e la resilienza (aumentare la resistenza) come obiettivi di pari importanza. In modo insolito, il sistema di principi guida è anche sufficientemente dettagliato: accanto ai principi tradizionali del diritto ambientale (precauzione, chi inquina paga, prevenzione), include anche principi moderni e progressisti come il “principio di sufficienza” (che si concentra sul benessere piuttosto che sul consumo massimo, limitando così gli sprechi e l’uso eccessivo delle risorse), un approccio sistemico, decisioni basate sui dati e responsabilità individuale proporzionata. Il fatto che il divieto di regressione e la giustizia intergenerazionale siano collegati alla giurisprudenza esistente della corte costituzionale indica che i redattori del testo si sono basati sulle poche pratiche efficaci che la protezione ambientale ungherese ha sviluppato con fatica negli ultimi decenni.

Particolarmente positivo è l’approccio dettagliato e lungimirante alla gestione delle risorse idriche. La proposta prevede la revisione degli accordi bilaterali sulla condivisione delle acque, garantendo la disponibilità pubblica dei dati di monitoraggio delle acque sotterranee, e incoraggia l’uso di acque grigie. Questi sono tutti elementi che in precedenza mancavano nella legislazione nazionale e sarebbero indispensabili per gestire la crisi idrica che l’Ungheria affronta ora – la conseguenza più tangibile dei cambiamenti climatici nel Bacino dei Carpazi.

Anche la sezione sulla gestione forestale è molto approfondita: evitare il disboscamento selvaggio, considerare i spostamenti delle zone climatiche e chiedere supporto per la migrazione delle specie indicano un approccio decisamente moderno. Un altro aspetto positivo è l’inclusione dei concetti e dei requisiti relativi alla salute mentale e alla povertà energetica nel settore del raffreddamento, assenti in molte leggi sul clima europee altrimenti moderne.

La descrizione dettagliata del meccanismo di bilancio di carbonio (un quadro di pianificazione e rendicontazione legalmente vincolante, basato su periodi, che determina quanta quantità di gas serra possiamo emettere in ogni periodo se vogliamo seriamente raggiungere emissioni nette zero) è utile: insieme, il ciclo di pianificazione quinquennale, l’opzione di portare avanti i crediti, l’istituzione di procedure di infrazione e l’obbligo di presentare i conti finali costituiscono un sistema applicabile simile al modello britannico. È anche benvenuto l’obbligo di introdurre il monitoraggio delle emissioni basato sul consumo, poiché può controbilanciare le limitazioni dell’approccio territoriale. Le misure settoriali (ristrutturazione edilizia, trasporti, industria, consumo alimentare) sono sufficientemente ampie e specifiche, mentre l’istituzione di una gerarchia ecologica per l’utilizzo della biomassa (modellata sulla gerarchia dei rifiuti) è particolarmente lungimirante.

Una delle maggiori forze del progetto di legge è che tratta la mitigazione, l’adattamento e la resilienza come obiettivi di pari importanza.

... e solide basi scientifiche

Gli elementi scientifici e innovativi del concetto sono particolarmente forti: il Climate Innovation Centre, il National Climate Data Centre e l’introduzione di meccanismi di finanziamento simili alle Carbon Contracts for Difference per sostenere gli investimenti nella riduzione delle emissioni creano strumenti istituzionali e finanziari promettenti. Il supporto alle iniziative di base e il riconoscimento della conoscenza tradizionale e comunitaria sono anche lungimiranti e in linea con il principio di sussidiarietà. Inoltre, l’obbligo di promuovere la consapevolezza sul clima a tutti i livelli del sistema educativo, lo sviluppo della formazione degli insegnanti e le misure per combattere la disinformazione costituiscono insieme una strategia coerente per modellare gli atteggiamenti pubblici.

Sembra utile introdurre una valutazione preventiva del rischio climatico come istituzione legale separata per garantire che nessuna decisione governativa possa essere adottata senza tale valutazione. Estendere la portata delle emissioni scope 1, 2 e 3 (cioè quelle relative all’energia acquistata, alle emissioni sul sito e a quelle provenienti dai fornitori) a tutta la catena del valore nelle valutazioni di impatto ambientale è anche una regola moderna, compatibile con l’ESG e lungimirante.

Coinvolgere l’Ombudsman per le Generazioni Future nella procedura di ombudsman in caso di superamento del budget di carbonio potrebbe anche fungere da forte meccanismo di applicazione. Una istituzione simile esisteva una volta, ma le modifiche del 2011 alla Legge Fondamentale l’hanno resa inefficace.

L’istituzione dello status del Scientific Advisory Board on Climate Policy è chiaramente positiva: opera esclusivamente in conformità con la costituzione ungherese e la legge, ha un proprio budget e segreteria, e le proposte relative agli obiettivi climatici non possono essere adottate senza il suo parere. Il meccanismo di nomina congiunta dell’Accademia Ungherese delle Scienze (MTA) e della Rete di Ricerca Ungherese (HUN-REN) garantisce anche una protezione contro l’influenza politica. Il funzionamento del Comitato di Governo sulla Protezione del Clima sotto la guida del primo ministro fornisce un quadro adeguato per il coordinamento interministeriale, mentre la composizione mista (parzialmente non politica) del Consiglio Nazionale per la Protezione del Clima può rafforzarne la legittimità sociale.

L’introduzione del concetto di “pericolo climatico” nel diritto ungherese è particolarmente degna di nota: il pubblico ministero potrebbe anche avviare procedimenti contro i grandi emettitori, chiedendo risarcimenti e un divieto delle loro attività, rappresentando un passo avanti significativo nella lotta legale al cambiamento climatico. Lo status legale privilegiato delle organizzazioni della società civile come ricorrenti, il loro diritto di intentare cause legali e l’esenzione dalle spese legali offrono anche una protezione importante. I poteri dell’Avvocato per le Generazioni Future di intervenire e presentare mozioni alla corte costituzionale sono anch’essi encomiabili.

L’istituzione del Fondo Nazionale per la Protezione del Clima è un’iniziativa utile, poiché crea un quadro di finanziamento dedicato e prevedibile (al contrario dell’attuale pratica, cioè allocazioni di bilancio ad hoc e detrazioni di routine). L’obbligo di obblighi di governance aziendale verde e piani di transizione – in particolare alla luce del fatto che tali obblighi sono stati sostanzialmente allentati dopo la riduzione dell’ambito della Direttiva CSDD dell’UE – rappresenta un passo lungimirante e coraggioso. Nel frattempo, escludere le attività legate ai combustibili fossili dal finanziamento delle banche di sviluppo è una direzione chiara e corretta. Inoltre, enunciare i principi di partecipazione nel finanziamento climatico internazionale sarebbe giusto (anche se, sfortunatamente, sembra irrealistico in questa forma).

Aree di miglioramento

Come osservato, i responsabili politici ungheresi non si sono mai confrontati con una regolamentazione climatica così ben pensata e complessa. Detto ciò, ci sono alcune piccole carenze e contraddizioni, che il dibattito pubblico attuale potrebbe individuare e correggere.

Forse la mancanza più evidente è l’assenza di qualsiasi riferimento esplicito al quadro istituzionale della giustizia climatica, inclusa la lotta legale climatica e la responsabilità dello stato. Questo sarebbe particolarmente importante, poiché i principi di “no backsliding” e “chi inquina paga” possono essere efficacemente attuati solo se supportati da un forte meccanismo di applicazione. Sarebbe anche opportuno incorporare un principio di equità climatica, che specifichi una protezione rafforzata per i gruppi socialmente vulnerabili (povere, anziani e soggetti a rischi maggiori per la salute), poiché sopportano un peso sproporzionato dagli impatti dei cambiamenti climatici.

È difficile comprendere l’assenza totale di qualsiasi menzione della resilienza del settore dei trasporti nella proposta. Per esempio, il testo potrebbe almeno accennare ai rischi infrastrutturali causati da ondate di calore e piogge estreme (strade, ferrovie, ponti) e alla preparazione della flotta veicolare. Nella sezione trasporti, non si discute nemmeno di aviazione e trasporto via acque interne, anche se le loro emissioni non sono affatto trascurabili (sebbene, per il momento, la legislazione climatica europea spesso le tratti come categorie separate).

L’obiettivo di “eliminare gradualmente gli sussidi statali dannosi entro il 2030” è corretto in sé, ma la sua fattibilità è dubbia a meno che non sia accompagnato da un programma di revisione obbligatorio e da un elenco pubblico dei sussidi interessati. Per quanto riguarda la gestione del Fondo Nazionale per la Protezione del Clima, sarebbe consigliabile garantirne l’indipendenza dall’influenza politica e dare alle organizzazioni della società civile un ruolo significativo nelle decisioni (piuttosto che limitarle a rappresentare i beneficiari).

La formulazione attuale dell’obbligo di acquisti pubblici verdi – “si deve dare priorità” – è troppo debole. Per garantirne l’efficacia, dovrebbe essere introdotto un requisito di quote specifiche o un obbligo temporale. Inoltre, il testo non prevede nulla sulla responsabilità dei media e delle piattaforme di social media nel combattere la disinformazione climatica. Per quanto riguarda il Consiglio Nazionale per la Protezione del Clima, limitare i membri a nove e attribuire al ministro il ruolo di co-presidente comporta un rischio: nonostante i principi di rappresentanza proporzionale, l’influenza del governo potrebbe diventare dominante, specialmente se il dipartimento del ministro copre anche i costi operativi del consiglio. Sarebbe consigliabile limitare il ruolo del ministro a quello di osservatore o di presidente non votante, e mettere il finanziamento sotto la supervisione dell’Assemblea Nazionale.

Per le autorità locali, la frase “Lo stato fornirà un adeguato supporto di bilancio” è troppo generica e lascia spazio a abusi. Almeno, la legge dovrebbe stabilire una garanzia minima di finanziamento o un metodo di allocazione chiaro; altrimenti, le autorità di parti più piccole del paese non saranno in grado di adempiere ai loro obblighi statutari a causa della mancanza di risorse. Mancano anche norme sui conflitti di interesse e sugli obblighi di divulgazione per i membri, che potrebbero permettere ai lobbisti dell’industria di influenzare il processo decisionale.

Inoltre, sarebbe opportuno istituire un meccanismo obbligatorio di cooperazione tra il Consiglio Scientifico e l’Ombudsman per le Generazioni Future. Entrambe le istituzioni valutano in parallelo la conformità al budget di carbonio, e senza coordinamento potrebbero sorgere raccomandazioni sovrapposte o contraddittorie.

Il raggio d’azione del reato di minaccia climatica appare anche troppo limitato, poiché si applica solo ai grandi emettitori soggetti al Sistema di Scambio di Emissioni dell’UE (ETS), mentre gli emettitori di medie dimensioni – i cui emissioni sono significative in totale – sono esclusi. Per rimediare, il testo dovrebbe introdurre un meccanismo di estensione graduale.

La possibilità di intentare un’azione per inadempimento in caso di deficit nel budget di carbonio è appropriata, ma la disposizione non prevede sanzioni specifiche se il governo non si conforma nemmeno dopo aver perso il caso, il che indebolisce sostanzialmente la sua applicabilità. Inoltre, il controllo di legalità è uno strumento utile per le decisioni delle autorità locali, ma la possibilità di sospendere i finanziamenti potrebbe influenzare in modo sproporzionato le autorità locali più piccole, già sotto risorse. Sarebbe quindi consigliabile istituire un sistema di sanzioni graduato e un meccanismo di ricorso.

Detto ciò, sono dettagli minori, e c’è ancora tempo per perfezionare il disegno di legge. La domanda più importante è se, dopo la sua vittoria storica, il governo di Péter Magyar avrà la volontà di farlo – non solo per perfezionare la legislazione, ma per porre fine alla situazione incostituzionale attuale in primo luogo.

Il documento della società civile è 'estremamente approfondito e ampio, paragonabile alla legislazione più completa a livello europeo'.

Come procederà Tisza?

“Gli esperti stanno analizzando il testo del progetto di legge della società civile per valutare quali elementi possano essere incorporati nel disegno di legge che sarà presentato dal governo,” ha annunciato a fine luglio l’ufficio stampa del Ministero dell’Ambiente. Secondo il ministero, il documento della società civile è “estremamente approfondito e ampio, paragonabile alla legislazione più completa a livello europeo”. Nel frattempo, i legislatori stanno anche esaminando quali elementi dovrebbero essere regolamentati a livello statutario e quali questioni siano meglio affrontate in strategie o legislazioni di livello inferiore.

Secondo la posizione del ministero, obiettivi di riduzione delle emissioni più audaci da soli non sono sufficienti. “Deve essere anche stabilito un quadro che definisca come questi obiettivi saranno raggiunti, e quali sono i ruoli degli attori economici e sociali nella transizione verso la sostenibilità.” La legislazione deve anche affrontare come il paese possa sostituire i combustibili fossili con le energie rinnovabili e come possa ridurre il consumo energetico.

Particolarmente, la risposta del ministero suggerisce che la nuova legge sul clima ungherese porrà molta più enfasi sull’adattamento rispetto alla legislazione attuale. “L’Ungheria è uno dei paesi più vulnerabili d’Europa ai cambiamenti climatici,” ha sottolineato il ministero. Secondo una precedente sentenza della corte costituzionale, deve essere stabilito un quadro legale per garantire la conservazione dei paesaggi, della fauna selvatica e delle risorse naturali uniche del Bacino dei Carpazi. Di conseguenza, “La legge deve affrontare in modo dettagliato l’adattamento agli effetti inevitabili dei cambiamenti climatici e lo sviluppo di una resilienza flessibile ai cambiamenti climatici.”