De delicate balans van Spanje in zijn buitenlands beleid

Terwijl Spanje een volledig geïntegreerd lid is van de EU en de NAVO, heeft zijn terughoudendheid om te voldoen aan het NAVO-doel van 5 procent van het BBP voor defensie, zijn schijnbaar beperkte steun voor Oekraïne, en oproepen tot terughoudendheid en respect voor het internationaal recht in de gevallen van Gaza en Iran (inclusief het weigeren om de VS toe te laten hun Spaanse bases te gebruiken voor aanvallen in Iran) hevige kritiek uitgelokt van NAVO-bondgenoten en de Amerikaanse regering. Washington heeft zelf zelfs gedreigd met een handelsboycot als gevolg van deze ontwikkelingen.

 

In een tijd waarin Europa op eieren loopt en afschrikking, strategische autonomie en een maatschappelijk en civilisatie-model dat het waard is om te verdedigen, nodig heeft, wat kan worden afgeleid uit de positie van Spanje? Als een land met een steeds meer multi-vectorale buitenlandse politiek, maar ook gebaseerd op nationale belangen, weerspiegelt de positie van Spanje de huidige geopolitieke complexiteiten waarmee Europa wordt geconfronteerd, het debat over de geografische en geopolitieke houding van het land binnen de blok, en de connectie tussen de binnenlandse politiek en de buitenlandse beleidsvoorkeuren van het land.

 

De impact van geografie en het gewicht van de geschiedenis

 

Hoewel geografie niet op zichzelf uitkomsten bepaalt, schept het wel de voorwaarden. Spanje ligt op het Iberisch schiereiland en wordt omringd door de Middellandse Zee in het oosten en de Atlantische Oceaan in het noorden en westen. Zijn Iberische buur, Portugal, is kleiner qua landoppervlak en bevolking, terwijl de grens met Frankrijk in het noorden wordt gemarkeerd door het Pyreneeëngebergte. Straat van Gibraltar scheidt ook Spanje en Afrika. Dit maakt het land gemakkelijk te verdedigen tegen externe bedreigingen in vergelijking met de landen op de Europese vlakten, van Noord-Frankrijk tot Rusland. Evenzo bewijzen de geografische grenzen en verbindingen met de Middellandse Zee en de Atlantische Oceaan dat het makkelijker te vergelijken is met de thalassocratische rijken van Portugal en Groot-Brittannië dan met de centrale Europese landrijken.

 

Toch is het integreren en vormen van een samenhangende collectieve identiteit door de geschiedenis heen moeilijk gebleken. Spanje is het op één na meest bergachtige land in Europa na Zwitserland, wat historisch communicatie moeilijk maakte en lokale identiteiten in stand hield. Recentelijk was de grootste bedreiging voor de territoriale integriteit van Spanje niet een externe vijand, maar interne culturele en ontwikkelingsverschillen die leidden tot verschillende burgeroorlogen. Er zijn ook diverse nationalistische en separatistische bewegingen, zoals in het geval van Catalonië en het Baskenland.

 

Toen Spanje zich integreerde in westerse structuren met de overgang naar een constitutionele monarchie na de dictatuur van generaal Franco, begon het zijn positie als een buitenlands beleidsacteur in de nabijheid en in Latijns-Amerika te benutten, wat traditioneel relevant is voor het Spaanse collectieve beeld door linguïstische en culturele banden met de voormalige koloniën.

 

Naast het kijken naar Europa en het vorderen op het Europese integratieproces, richt het buitenlands beleid van Spanje zich natuurlijk op de zuidwestelijke flank van de EU. Dit is het resultaat van de geografische ligging van het land, aangezien de Spaanse enclaves Ceuta en Melilla zich op het Afrikaanse continent bevinden. Bovendien, is de opname van Ceuta en Melilla in Artikel 5 van de NAVO, dat voorziet in wederzijdse hulp in geval van een aanval, onduidelijk.

 

De Zuidelijke Flank

 

Marokkaanse assertieve politiek vormt een potentiële bedreiging voor de Spaanse soevereiniteit over Ceuta en Melilla. De illegale annexatie van de voormalige Spaanse kolonie West-Sahara, deweaponisering van migratiestromen voor politieke winst, ambivalent erkentenis van Spaanse soevereiniteit over Ceuta en Melilla, en de recente aankopen van Amerikaanse en Israëlische militaire hardware door het land worden met zorg bekeken in Madrid. Op dat punt brengt de “Koude Oorlog” en de wapenwedloop van Marokko met zijn buur Algerije risico’s voor de Zuidelijke Flank van Europa.

 

Als een land met belangrijke natuurlijke hulpbronnen en een sterk leger mag Algerije niet over het hoofd worden gezien. In 2022 heeft Spanje zijn traditionele buitenlands beleid ten aanzien van de West-Sahara fundamenteel gewijzigd. Terwijl zelfbeschikking, volgens de VN-resoluties, in het verleden werd geprefereerd, heeft Madrid haar positie gewijzigd om de Saharawische autonomie binnen Marokko te ondersteunen. Dit zette de betrekkingen met Algerije onder druk, dat zijn vriendschapstraktaat met Spanje opschortte. Desalniettemin zijn de betrekkingen het afgelopen jaar verbeterd, en plannen beide landen om de gasleveringen aan Spanje met tien procent te verhogen via de Medgaz-pijpleiding, deels door de stijging van energieprijzen veroorzaakt door de situatie in de Straat van Hormuz. Verder zijn Algerije en Rusland strategische partners, vooral op militair gebied. Niet alleen bestaat het grootste deel van Algerije’s militaire hardware uit Russische producten, maar het Afrikaanse land heeft recentelijk ookde vijfde generatie Sukhoi Su-57 jager gekocht van Rusland. Het is momenteel het enige land naast Rusland dat dit vliegtuig operationeel heeft. 

 

Het cultiveren van zowel afschrikking als gezonde relaties met Marokko en Algerije helpt de stabiliteit in de regio te behouden, vooral in het geval van Algerije. Als een land rijk aan natuurlijke hulpbronnen die Europa nodig heeft, maar dat geopolitiek wordt aangetrokken door Rusland, brengt diplomatieke, economische en veiligheidsbetrekkingen de voordelen met zich mee van het verminderen van afhankelijkheid van hulpbronnen van derden en het vergroten van het Europese hefboomeffect ten opzichte van Rusland.

 

De Sahel: bedreigingen en kansen

 

Een andere betwiste en onstabiele regio die belangrijk is voor Spaanse belangen en de Zuidelijke Flank van de EU, is de Sahel. De landen in deze regio bestaan vooral uit voormalige Franse koloniën, die nog steeds de CFA-franc gebruiken, de valuta die tijdens de Franse koloniale overheersing werd ingesteld. Een combinatie van factoren, zoals onderontwikkeling, economische ongelijkheid, en milieuproblemen, evenals etnische spanningen, heeft geleid tot de opkomst van diverse jihadistische en separatistische groepen in de regio. Dit wordt versterkt door anti-Franse sentimenten die voortkomen uit het falen van Frankrijk om jihadistische containment te ondersteunen en uit het koloniale verleden. Als gevolg hiervan leidde dit tot de opkomst van militaire junta’s in Mali, Burkina Faso en Niger, de uitzetting van Franse troepen, en de aanwezigheid van Rusland in de regio.

 

Het is opmerkelijk dat de militaire steun van Rusland aan de junta’s via de herinvoering van de Wagner-groep in het nieuwe Afrika Korps geen succes heeft gebleken. Onbeperkte oorlogvoering en schendingen van mensenrechten hebben meer wrok en vervreemding onder de lokale bevolking veroorzaakt, en door de oorlog in Oekraïne beschikt Rusland niet over voldoende troepen in de regio om opstandelingen effectief te bestrijden.

 

De toename van opstandelingenactiviteit voedt alleen maar de migratiestromen naar Spanje en Europa via Marokko en Libië, wat migratiecrises faciliteert. Evenzo vormt de aanwezigheid van Rusland in de regio, ondanks het gebrek aan capaciteit, een duidelijke bedreiging voor de belangen van Spanje en Europa. Hoewel Spanje ook kolonies in Afrika had en ervaringen met koloniale oorlogen (West-Sahara, Noord-Marokko, Equatoriaal-Guinea), was het niet zo betrokken als Frankrijk in de Sahel. Daarom is het imago van Spanje onder de landen in de regio niet zo slecht als dat van Frankrijk. Het is in het belang van Spanje en de EU om in de regio te investeren op evenwichtige wijze voor het bevorderen van stabiliteit, economische groei en langetermijnontwikkelingskansen om oncontroleerbare migratie, jihadistische dreiging en de Russische aanwezigheid tegen te gaan.

 

Spanje in Oost-Europa en de connectie met binnenlandse politiek

 

De Spaanse politiek in Oost-Europa wordt vooral bepaald door de geografische afstand tussen Spanje en de regio, de relatief lagere relevantie van de regio in het verleden, en de Spaanse geschiedenis en binnenlandse politiek. Vanwege haar geografische ligging en geschiedenis heeft de traditionele as van Spanje zich gericht op de Atlantische Oceaan, de Middellandse Zee en Noord-Afrika, met Frankrijk en Groot-Brittannië als haar traditionele vijanden. 

 

In de afgelopen eeuw bracht de overwinning van de nationalisten in de Spaanse Burgeroorlog een eerste afstemming met de As-mogendheden die uitmondde in de vorming van een Spaanse vrijwilligersdivisie die de Sovjets bevecht aan het Oostfront. Na de nederlaag van de As en het ontstaan van de Koude Oorlog hielp het anti-communisme van het regime om de betrekkingen met NAVO-landen te coördineren vanwege vergelijkbare ideologische doelen. De ineenstorting van het regime en de overwinning van de Socialistische Partij bij de daaropvolgende verkiezingen waren de eerste fasen van democratische consolidatie en Euro-Atlantische integratie voor het land. Tijdens het referendum in 1986 over de NAVO-toetreding won de “ja”-optie, gesteund door de regering, in elke regio behalve op de Canarische Eilanden, Catalonië, het Baskenland en Navarra, wat aantoont hoe nationalistische sentimenten samenhangen met verschillen in buitenlandse beleidsvoorkeuren.

 

De voltooiing van de Euro-Atlantische integratie en de val van het Oostblok en Joegoslavië leidden tot een grotere betrokkenheid bij Oost-Europese zaken. Dit gebeurde echter altijd met het oog op nationale belangen. De basis van het Spaanse buitenlands beleid is haar strikte standpunt over het principe van territoriale integriteit, niet alleen als algemeen principe voor genormaliseerde inter-statelijke betrekkingen, maar ook als gevolg van binnenlandse druk van perifere nationalistische sentimenten binnen Spanje. Dit is de reden waarom Spanje weigert de onafhankelijkheid van Kosovo te erkennen en dat waarschijnlijk alleen zal doen als Servië haar positie ten aanzien van Kosovo fundamenteel verandert. Het binnenlandse spiegelbeeld van buitenlandse conflicten is zichtbaar in de curieuze gevallen van de erkenning door het Baskische parlement van de zelfbeschikking van Nagorno-Karabach, inclusief bezoeken van functionarissen uit de voormalige afscheidingsrepubliek aan het Baskische land. Tegelijkertijd ondersteunt de Spaanse politiek de territoriale integriteit van Azerbeidzjan. Bovendien heeft de Catalaanse nationalistische partij “Juntos por Cataluña” een initiatief voor de erkenning van Kosovo voorgesteld dat door het Spaanse parlement massaal werd afgewezen. Het principe wordt eveneens gehandhaafd in de gevallen van Cyprus en Oekraïne. 

 

Op militair gebied is Spanje traditioneel een van de NAVO-bondgenoten die het minste investeert in verhouding tot het BBP. Dit is waarschijnlijk het gevolg van haar geografische ligging en het verleden van het land. Hoewel het militaire uitgaven heeft verhoogd van 1,3 naar twee procent van het BBP, heeft het zich verzet tegen het doel van vijf procent uitgaven dat door de NAVO is vastgesteld. Dit heeft kritiek uitgelokt onder bondgenoten vanwege het gebrek aan steun voor Oekraïne en de veiligheid in Oost-Europa.

 

Toch wordt de bijdrage van Spanje vaak over het hoofd gezien. Spanje steunt de toetreding van Oekraïne tot de EU en een systeem van gekwalificeerde meerderheid bij buitenlandse beleidsbesluiten. Dit zou worden gebruikt in het proces van het accepteren van kandidaten zoals Oekraïne, Moldavië en de Westelijke Balkan-landen, waarvan Spanje ook de toetreding steunt. Aan de Oostflank opereren Spaanse Patriot-luchtafweersystemen, gemaakt in de VS, op de vliegbasis Incirlik in Turkije. De Spaanse luchtmacht neemt deel aan de rotaties van de Baltische Luchtpolitie en de Zwarte Zee met de plaatsing van acht Eurofighter Typhoon-jagers in Litouwen en drie meer in Roemenië. Het is ook de moeite waard om de inzet van tot 3.000 soldaten in de Oostflank te vermelden, inclusief NASAMS-luchtafweersystemen. In plaats van een flamboyante aanpak met grote verklaringen en initiatieven (vaak onrealistisch) ter ondersteuning van Oekraïne, heeft Spanje gekozen voor kleinschalige maar betrouwbare steun.

 

Hoewel Spanje ver van de grenzen van Rusland verwijderd is, mag de dreiging van sabotage van het energiesysteem van Spanje en andere strategische sectoren, evenals hybride oorlogvoering of raketaanvallen, niet worden onderschat. Evenzo zou Rusland de confrontatie indirect kunnen escaleren via derden met haar betrokkenheid in de Sahel en haar nauwe banden met Algerije. De volledige Russische agressie tegen Oekraïne heeft de Spaanse kijk op de zaak aanzienlijk veranderd, en heeft Algerije overtroffen als bedreiging.

 

Conclusie

 

Geografie beïnvloedt de collectieve verbeelding, het waargenomen gevaar en empathie, die op hun beurt de beleidsprioriteiten van elk land vormen. Desalniettemin bestaat het internationale systeem uit vele actoren die met elkaar omgaan. Zoals in elk complex systeem, veroorzaakt een gedragsverandering bij een van de actoren reacties die de anderen aanzetten tot verandering om zich aan te passen aan de nieuwe situatie.

 

Die onderlinge verbondenheid van het internationale systeem blijkt bijvoorbeeld uit de aankoop door Algerije van de Russische vijfde generatie Sukhoi Su-57-jager, of uit de aanwezigheid van voormalige Wagner-huurders in de landen van de Sahel-regio via het Russische Afrika Korps. Hoewel de steppen van Centraal- en Oost-Europa geografisch ver van Spanje liggen, en in de collectieve verbeelding ver weg lijken, bieden ze een gevoel van relatieve veiligheid, maar de domino-effecten van Russische agressie zouden uiteindelijk heel Europa treffen. Evenzo, ondanks de afstand tussen de hoofdsteden van de Middellandse Zee en de Baltische staten, leidt een onstabiele Zuidelijke Flank tot het afleiden van middelen die anders de Oostflank zouden versterken.

 

Voor Spanje en de Europese Unie is een veilige Zuidelijke Flank van strategisch belang. Het handhaven van de veiligheid tegen piraterij en terrorisme, het stabiliseren van migratiestromen uit Afrika, het beveiligen van de energievoorziening, en het tegengaan van de invloed van Rusland in de regio zijn relevante doelstellingen die op korte termijn misschien minder urgent lijken dan het verdedigen van de Baltische staten tegen Russische drone-aanvallen of het helpen van Oekraïne om haar verdedigingsposities te behouden vanuit Oost-Europees perspectief. Maar door de onderlinge verbondenheid van deze scenario’s zou het falen in het bereiken van veiligheid, stabiliteit en betrouwbare energievoorzieningen uit het zuiden Europa als geheel verzwakken, zowel in de relatie met haar buren als met de grootmachten. 

 

Evenzo helpen stabiele binnenlandse politiek bij het dragen van stabiele, langetermijn buitenlandse beleidsinitiatieven. In een land waar binnenlandse nationalistische spanningen deel uitmaken van het politieke leven en vaak samenhangen met uiteenlopende buitenlandse beleidsvoorkeuren, biedt een multi-vectorale aanpak en het proberen te bundelen van belangen mogelijk flexibiliteit in het buitenlands beleid en binnenlandse goedkeuring. Het cultiveren van economische en diplomatieke relaties met China ondanks meningsverschillen, het ondersteunen van de recent ondertekende (en nog steeds controversiële) handelsakkoorden met Mercosur en India, het uitvoeren van de Afrikastrategie, en het tegengaan van Amerikaanse posities in Palestina en Iran terwijl het voorkomen van verdere verslechtering van bilaterale betrekkingen, is hoe het in de praktijk eruitziet. 

 

Adrian Santano heeft een bachelor in Politieke Wetenschappen van de Universiteit van het Baskenland, en een master in Europese Studies van de Universiteit van Wrocław. Na te hebben gewoond in Spanje, Polen, Turkije en Finland, zijn zijn interesses onder andere Europese politieke economie en de geopolitiek van Midden- en Oost-Europa.