We moeten multilateralisme redden

„Nu en de oorlog.“ Spanje heeft besloten dat het in de internationale gemeenschap zijn eigen standpunt zal verdedigen – zowel bij de Amerikaanse aanval op Venezuela als bij de genocide in Gaza. De Spaanse premier legt in zijn artikel voor Le Monde diplomatique uit waarom zijn land een regering van kracht weigert.

Wie naar de vellen papier kijkt, verandert niet. Tot iemand hem vertelt dat het om geld gaat.

John Searle, een van de meest invloedrijke filosofen die zich bezighouden met de werking van instituties, gebruikte dit eenvoudige voorbeeld om iets te illustreren dat veel diepere geldigheid heeft: een groot deel van de sociale realiteit bestaat alleen doordat we als collectief overeenkomen dat het zo is. Een lijn op de kaart erkennen we als grens. Woorden geschreven in een overeenkomst beschouwen we als bindend. En zoals al eerder vermeld, kunnen gewone stukjes papier ons rijk maken.

Deze collectief gedeelde ficties maken het bestaan van de sociale realiteit mogelijk. Een van die ficties is geld, een andere het multilaterale systeem en de regels van het internationaal recht, die de aard van de relaties tussen staten bepalen. Veel mensen erkennen zonder aarzeling de eerste van deze fictieve constructies, terwijl ze de tweede resoluut afwijzen, simpelweg omdat een bepaald soort gedeelde ficties namelijk de grenzen van macht bepaalt. Het schenden van de orde gebaseerd op regels brengt sommige bovendien voordelen, ten koste van iedereen anders.

In de laatste jaren is de druk op de internationale orde toegenomen, vooral op twee fronten. In het eerste geval hebben enkele grote, maar ook opkomende machten ingezet op het verzwakken van de gevestigde normen en ze naar hun hand te zetten. Deze trend manifesteert zich op de meest brute wijze in de vorm van militaire conflicten. De Russische invasie in Oekraïne, de verwoestende genocide in Gaza, de eigen initiatieven van de Verenigde Staten gericht op regimeverandering in Venezuela en recentelijk ook in Iran – al deze operaties, uitgevoerd zonder enige poging tot internationale goedkeuring, bevestigen dat sommige regeringen de fundamenten van de internationale orde openlijk in twijfel trekken. Een soortgelijke logica is ook buiten de frontlinies zichtbaar, bijvoorbeeld in de manier waarop handel, technologie en zelfs migratiestromen steeds vaker worden misbruikt als wapens om druk uit te oefenen op rivalen en om eigen geopolitieke belangen door te drukken.

Wanneer politieke leiders liever zwijgen dan het internationaal recht te verdedigen

Hierbij moet worden opgemerkt dat de wereldorde, gebaseerd op het naleven van regels, ernstig wordt verstoord wanneer politieke leiders besluiten te zwijgen over lopende agressies of zich heel onduidelijk uitspreken – in plaats van het internationaal recht luid en duidelijk te verdedigen. In een poging confrontatie te vermijden, kiezen ze voor beleid van toegeven (appeasement), omdat ze ten onrechte denken dat terughoudendheid agressors zal overtuigen om de regels niet langer te schenden. Ze denken dat woorden veel minder invloed hebben op het internationale gebeuren dan bommen. Ze vergissen zich. Als het gaat om het naleven van regels, zijn woorden zeer belangrijk en kunnen ze de wereld veranderen. Zodra ook middelgrote machten het vermogen of zelfs de onwil tonen om het internationaal recht te verdedigen, versnellen ze de erosie ervan nog verder. Hun falen blijft niet zonder reactie – hun bondgenoten merken het op, grote en kleine staten ook, en zodra een voldoende aantal actoren tot de conclusie komt dat normen niet langer bindend zijn, begint het systeem te vervallen. Deze machten zoeken misschien een veilige positie, maar wat ze uiteindelijk creëren, is juist chaos, waar ze zo bang voor zijn.

De genoemde trends zijn gebaseerd op een eenvoudige, maar foutieve veronderstelling: dat in een multipolaire wereld het herstellen van invloedssferen de machtsverhoudingen zou versterken, omdat zo een evenwicht tussen grootmachten zou ontstaan dat ook hun burgers ten goede zou komen. De geschiedenis heeft ons echter het tegenovergestelde geleerd. Zodra de gemeenschappelijke regels niet meer gelden, ontstaat er geen evenwicht, maar rivaliteit die conflicten uitlokt en overal (bijna overal) armoede uitbreidt. We moeten ons realiseren dat een waardig leven, verbonden met economische groei, goed functionerende markten en sociale bescherming, dat we vandaag als vanzelfsprekend beschouwen, juist gebaseerd is op internationale stabiliteit en vrede. Multilateralisme is geen abstract ideaal, maar een dagelijkse realiteit. Het is een werkplek in een fabriek in Detroit, een goed bevoorrade supermarkt in Parijs, het leven van een student in Londen, een vakantie in Japan. Onze welvaart is gebaseerd op iets dat even kwetsbaar als essentieel is: het behoud van orde gebaseerd op het respect voor regels. En als iemand daar twijfels over heeft, stel je dan voor hoe moeilijk het zou zijn om een welvarende staat te behouden als de olieprijs door een langdurige oorlog in het Midden-Oosten zou stijgen tot 150 dollar per vat, als een derde van de wereldwijde meststoffenleveringen door conflicten werd geblokkeerd, als andere handelsstromen zouden worden onderbroken en energiemarkten voortdurend schommelden. Het gaat helemaal niet om onwaarschijnlijke scenario’s. Ze worden werkelijkheid zodra de wet van de sterkste wint. En daarom ligt de keuze niet tussen multilateraal systeem en een soort nieuw evenwicht, maar tussen multilateralisme en chaos.

Hoe sommige mensen er ook over denken, dit systeem werkt niet ten koste van mensen. Integendeel – in de afgelopen zeventig jaar heeft het bijgedragen aan de creatie van de meest welvarende en meest stabiele periode in de geschiedenis van de mensheid. Het aantal slachtoffers van gewapende conflicten is in de afgelopen decennia ongeveer gehalveerd, hoewel het in de laatste jaren weer is begonnen toe te nemen. Het wereldwijde gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking is vervijfvoudigd. De internationale handel heeft een ongekend groei doorgemaakt, en sinds 1950 is het volume ervan wereldwijd ongeveer veertig keer toegenomen, wat heeft bijgedragen aan een hogere levensstandaard op alle continenten. Extreme armoede is afgenomen van ongeveer 60% van de wereldbevolking tot minder dan 10%. Deze resultaten zijn verre van perfect, maar veel beter dan die van alle andere modellen die de mensheid tot nu toe heeft gekend.

Deze successen mogen echter niet afleiden van de tekortkomingen van het multilaterale systeem. Het is duidelijk dat het niet representatief genoeg is, wat ook blijkt uit het voorbeeld van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN), die nog steeds de machtsverhoudingen van 1945 weerspiegelt, niet die van de 21e eeuw. Sommige normen worden duidelijk zeer selectief toegepast, en wanneer ze worden geschonden, ontbreekt het de instellingen vaak aan autoriteit of middelen om ze af te dwingen.

De realiteit dat de opbouw van internationale betrekkingen barsten vertoont, mag echter niet leiden tot de beslissing om alles af te breken en vervolgens onder de blote hemel te slapen. Een wereld zonder orde gebaseerd op regels is immers een wereld waarin brute kracht regeert en waarin het gemakkelijker is om druk uit te oefenen dan om een gecoördineerde aanpak te kiezen bij het oplossen van wereldproblemen. Dat kunnen we ons niet veroorloven. Niet in de huidige situatie.

Vandaag hebben we meer dan ooit werkbare instrumenten voor mondiale samenwerking nodig: hoewel nationale staten nog steeds actoren zijn in het internationale beleid, overstijgen veel van de huidige uitdagingen de staatsgrenzen en kunnen geen enkel land ze zelfstandig aanpakken. Deze uitdagingen zijn complexer en urgenter dan die waarmee samenlevingen te maken hadden toen de multilaterale architectuur van internationale betrekkingen nog in opbouw was. Er dreigt dat klimaatverandering de leefomstandigheden op grote delen van de planeet verstoort. Migratie onthult de diepe wereldwijde ongelijkheden en wordt in veel landen een kernpolitiek onderwerp. De invoering van kunstmatige intelligentie en de steeds snellere technologische vooruitgang brengen ook nieuwe risico’s met zich mee die over de grenzen van staten heen verspreid worden.

Al deze uitdagingen vereisen mondiale samenwerking, en die wordt alleen mogelijk gemaakt door een multilateraal systeem. Wil je de verwachte resultaten bereiken, dan zijn structurele en urgente hervormingen nodig.

Allereerst moeten we de illusie loslaten dat het multilaterale systeem er is om oude machtsverhoudingen te handhaven. Als het moet overleven, moet het de machtsverhoudingen weerspiegelen die geschikt zijn voor de 21e eeuw. De Veiligheidsraad van de VN is opnieuw het meest opvallende voorbeeld van deze archaïsme: haar samenstelling, structuur en vetorecht staan haaks op de principes waarop het multilaterale systeem is gebouwd. Als het nu vaak lijkt alsof deze instelling niet in staat is te reageren op de uitdagingen van de internationale veiligheid, komt dat vooral doordat ze zich niet echt heeft kunnen aanpassen aan die uitdagingen.

Ten tweede is het nodig een democratischer, complexer en inclusiever systeem op te bouwen. Landen in het Zuiden kunnen niet langer slechts passieve ontvangers van hulpbronnen blijven. Ze moeten actoren worden van hun eigen toekomst – met het recht om zich uit te spreken, te stemmen en invloed te hebben in multilaterale instellingen. Grote democratieën in het Zuiden moeten hun plek krijgen in de organen waar de belangrijkste wereldwijde beslissingen worden genomen.

Ten slotte moeten we ook de controle- en dwangbevoegdheden van de instellingen die verantwoordelijk zijn voor mondiale veiligheid versterken. Regels hebben alleen zin als naleving, verdediging en afdwinging mogelijk zijn. Degenen die de regels schenden, gedragen zich al te lang arrogant, terwijl degenen die ze respecteren zich vaak slechts tevredenstellen met verklaringen waarin ze hun “diepgaande bezorgdheid” uiten. Zo kan het niet verder. Bezorgdheid moet van de ene kant naar de andere kant verschuiven: het is tijd dat degenen die de regels schenden, onder internationale druk komen te staan, en dat degenen die ze verdedigen, handelen met een passend gevoel van urgentie.

Hervormingen moeten effectief en representatief zijn: we hebben snellere besluitvorming nodig, duidelijkere mandaten en betrouwbaardere mechanismen voor het uitvoeren van collectieve besluiten. Tegelijkertijd moeten we ook de effectiviteit van internationale instellingen vergroten, hun bureaucratie verminderen en hun vermogen om te reageren op dringende crises versterken. Anders blijft de geloofwaardigheid van het multilaterale systeem verder afnemen.

De logica van multilateralisme is nergens zo tastbaar als in Europa. De Europese Unie is ontstaan uit een harde historische les: rivaliteit, die we niet konden voorkomen, leidde tot twee grote catastrofes. Ze verwoestte naties, economieën, staten. De omslag naar internationaal recht, gezamenlijke instellingen en gemeenschappelijk bestuur was niet slechts een uiting van idealistische wensdromen, maar een overlevingsstrategie en later ook een weg naar welvaart.

Het Europese project toont hoe het eruit kan zien wanneer onderlinge afhankelijkheid functioneert via georganiseerde en gecontroleerde mechanismen, in plaats van in twijfel te worden getrokken. Europese landen hebben dankzij gezamenlijke regels en instellingen hun continent – dat ooit werd geteisterd door voortdurende oorlogen – omgevormd tot een gebied gebaseerd op samenwerking, integratie en ontwikkeling. Europese landen behoren tegenwoordig tot de meest vooruitstrevende op het gebied van levensstandaard, levensverwachting, maatschappelijke ontwikkeling en democratie. En het belangrijkste: ze hebben de vrede op het continent behouden, dat eeuwenlang het epicentrum was van wereldwijde conflicten.

Voor Europa is multilateralisme dus niet alleen een morele plicht – het is ook haar structurele noodzaak. In een wereld die wordt geregeerd door regels en instellingen heeft het oude continent veel meer invloed dan op basis van het aantal inwoners of het bruto binnenlands product (BBP) zou worden verwacht. De Europese Unie versterkt de invloed van haar lidstaten door die te verankeren in een systeem van wetten, regels en samenwerking.

Het geldt ook andersom. In een wereld waarin machtsdomeinen en brute kracht domineren, is de structurele positie van Europa gedoemd te verdwijnen. Het beleid van “kracht door kracht” bevoordeelt grotere en brutalere spelers. Economische onderlinge afhankelijkheid verandert eerder in een middel om druk uit te oefenen dan in een bron van welvaart. Allianties gericht op collectieve veiligheid worden broos, en de openheid van Europa – een van haar grootste troeven – wordt haar zwakte.

De gevolgen van het afnemen van de Europese openheid zijn al zichtbaar. Terwijl het systeem op basis van regels wordt ondermijnd, worden geopolitieke concurrentie, economische problemen en externe druk steeds meer getest op de cohesie van de Europese gemeenschap. In een wereld die steeds meer verdeeld raakt, groeit de voortdurende verleiding om uitsluitend nationale belangen te behartigen.

Deze weg leidt echter niet tot echte zekerheden. Het verdwijnen van multilateralisme brengt Europa geen hernieuwde soevereiniteit, maar eerder verlies van invloed. Het Europese project bewijst dat samenwerking rivaliteit kan verzachten en dat regels de onderlinge afhankelijkheid kunnen omzetten in een bron van stabiliteit en welvaart, niet van kwetsbaarheid.

Het internationale recht rust op een gedeeld geloof: dat macht kan worden beperkt door wetten, dat verplichtingen zwaarder kunnen wegen dan directe belangen, en dat samenwerking rivaliteit kan verzachten. Voor sommigen is dat geloof misschien slechts fictie. Maar juist die fictie stelt miljarden mensen in staat samen te werken, handel te drijven, te welvaren, in vrede te leven en te genieten van een levensstandaard die ongeëvenaard is in de geschiedenis.

De huidige crisis hoeven we daarom niet per se te zien als een onvermijdelijk verval van multilateralisme, maar als een test die ons laat zien hoe vastberaden we zijn om dit systeem van onderlinge samenwerking te herstellen. Vandaag hebben we een unieke kans – die maar eens per generatie komt – om onze gezamenlijke regels, normen en instellingen te hervormen, die mondiale samenwerking mogelijk maken, in plaats van ze op te geven. Zonder hen zal de realistische benadering van internationale betrekkingen snel veranderen in een strijd om de overwinning van de sterksten.

De auteur is premier van Spanje

Vertaling door Peter Žiak