Een model klimaatwet, geschreven buiten het parlement

Hongarije heeft nog nooit zo'n goed klimaatwet gehad als de wet die het nu zou kunnen hebben als, improbabel, haar parlement het ontwerp zou aannemen dat door de samenleving is geschreven en ter openbare consultatie is voorgelegd. De toekomst van deze wetsvoorstel – die, met minimale wijzigingen, van uitstekende kwaliteit zou kunnen zijn, zelfs volgens internationale normen – hangt af van de houding van de Tisza-regering. Maar hoe zal Péter Magyar en zijn partij verder gaan?

Vorig jaar zomer oordeelde het Hongaarse constitutionele hof dat dat de klimaatwet, aangenomen door Viktor Orbán’s Fidesz-regering – die zichzelf graag een “kampioen van het klimaat” noemde – onvoldoende en ongrondwettelijk was. Het hof vernietigde een deel van de wet en riep het Nationale Parlement op om “de schending van de Grondwet die hieruit voortvloeit” te herstellen vóór juni 2026.

Daaropvolgend toonde de Fidesz-regering geen enkele interesse in de zaak. Maar er is een regelgevingsvoorstel opgesteld dat vrijwel klaar is voor implementatie en dat zelfs had kunnen zorgen voor naleving van de deadline. Dit document is niet door een parlementaire groep opgesteld: het is de gezamenlijke inspanning van meer dan 180 maatschappelijke en professionele organisaties, en het voorstel dat momenteel in het publieke debat ligt, is van bijzonder hoge standaard.

Gebouwd op solide principes...

Een van de grootste sterktes van het ontwerpvoorstel is dat het mitigatie (het verminderen van milieuschade), adaptatie (aanpassen aan klimaatverandering) en veerkracht (verhoogde weerstand) behandelt als doelen van gelijke belang. Ongebruikelijk is dat het systeem van leidende principes ook voldoende gedetailleerd is: naast traditionele milieuwetgevende principes (voorzorg, de vervuiler betaalt, preventie), omvat het ook duidelijk moderne, progressieve principes zoals het “principe van voldoendeheid” (dat zich richt op welzijn in plaats van maximale consumptie, waardoor verspilling en overmatig gebruik van hulpbronnen worden beperkt), een systeemgerichte aanpak, datagestuurde besluitvorming en proportionele individuele verantwoordelijkheid. Het feit dat het verbod op regressie en intergenerationele rechtvaardigheid gekoppeld is aan bestaande jurisprudentie van het constitutioneel hof, geeft aan dat de opstellers van de tekst zich hebben gebaseerd op de weinige effectieve praktijken die de Hongaarse milieubescherming de afgelopen decennia zorgvuldig heeft ontwikkeld.

Bijzonder positief is de gedetailleerde en toekomstgerichte aanpak van waterbeheer. Het voorstel bevat de vereiste om bilaterale waterdelingsovereenkomsten te herzien, de publieke beschikbaarheid van grondwatermonitoringsgegevens te waarborgen, en moedigt het gebruik van grijswater aan. Dit zijn allemaal elementen die eerder ontbraken in de binnenlandse wetgeving en onmisbaar zouden zijn voor het beheer van de watercrisis waarmee Hongarije nu wordt geconfronteerd – de meest tastbare consequentie van klimaatverandering in het Karpatenbekken.

De sectie over bosbeheer is ook zeer grondig: het vermijden van grootschalige kapping, rekening houden met verschuivingen in klimaatzones, en het ondersteunen van soortenmigratie wijzen allemaal op een duidelijk moderne aanpak. Een ander positief aspect is de opname van de concepten en vereisten met betrekking tot geestelijke gezondheid en energiearmoede in de koelingssector, die ontbreken in veel anders moderne Europese klimaatwetten.

De gedetailleerde beschrijving van het mechanisme voor de koolstofbudgettering (een wettelijk bindend, periodegebaseerd plannings- en boekhoudkader dat bepaalt hoeveel broeikasgassen we in elke periode mogen uitstoten als we serieus zijn over het bereiken van netto-nul emissies) is nuttig: samen vormen de vijfjaarlijkse planningscyclus, de carry-over-optie, de inbreukprocedure en de verplichting om eindverslagen in te dienen een afdwingbaar systeem vergelijkbaar met het Britse model. De vereiste om uitstoot op basis van consumptie te volgen, wordt ook verwelkomd, omdat het de beperkingen van de territoriale aanpak kan compenseren. De sectorale maatregelen (gebouwrenovatie, vervoer, industrie, voedselconsumptie) zijn breed en specifiek genoeg, terwijl de oprichting van een ecologische hiërarchie voor biomassa-gebruik (geïnspireerd op de afvalhiërarchie) bijzonder toekomstgericht is.

Een van de grootste sterktes van het ontwerpvoorstel is dat het mitigatie, adaptatie en veerkracht behandelt als doelen van gelijke belang.

... en sterke wetenschappelijke fundamenten

De wetenschappelijke en innovatieve elementen van het concept zijn bijzonder sterk: het Climate Innovation Centre, het National Climate Data Centre, en de invoering van financieringsmechanismen vergelijkbaar met Carbon Contracts for Difference initiatieven om investeringen in emissiereductie te ondersteunen, creëren veelbelovende institutionele en financiële instrumenten. Ondersteuning voor grassroots-initiatieven en erkenning van traditionele en gemeenschapskennis zijn ook toekomstgericht en in lijn met het beginsel van subsidiariteit. Bovendien vormen de verplichting om klimaatbewustzijn op alle niveaus van het onderwijssysteem te bevorderen, de ontwikkeling van lerarenopleiding en maatregelen tegen desinformatie een samenhangende strategie voor het vormen van publieke attitudes.

Het lijkt nuttig om ex-ante klimaatrisicobeoordeling als een aparte wettelijke instantie in te voeren om te waarborgen dat geen enkele overheidsbeslissing wordt genomen zonder zo'n evaluatie. Het uitbreiden van scope 1, 2 en 3 emissies (d.w.z. die gerelateerd aan aangekochte energie, on-site emissies en die van leveranciers, respectievelijk) om de gehele waardeketen in milieueffectbeoordelingen te omvatten, is ook een moderne, ESG-compatibele en toekomstgerichte regel.

Het betrekken van de Ombudsman voor Toekomstige Generaties bij de ombudsmanprocedure in geval van een overschrijding van het koolstofbudget kan ook dienen als een krachtig handhavingsmechanisme. Een soortgelijke instantie bestond ooit, maar de amendementen van 2011 op de Grondwet maakten deze ineffectief.

Het verankeren van de status van de Wetenschappelijke Adviesraad over Klimaatbeleid is duidelijk positief: deze opereert uitsluitend in overeenstemming met de Hongaarse grondwet en de wet, heeft haar eigen begroting en secretariaat, en voorstellen met betrekking tot klimaatdoelstellingen kunnen niet worden aangenomen zonder haar mening. Het gezamenlijke nominatiemechanisme van de Hongaarse Academie van Wetenschappen (MTA) en het Hongaarse Onderzoeksnetwerk (HUN-REN) biedt ook een waarborg tegen politieke invloed. De werking van de regeringcommissie voor klimaatbescherming onder leiding van de premier biedt een passend kader voor interministeriële coördinatie, terwijl de gemengde (deels niet-politieke) samenstelling van de Nationale Klimaatbeschermingsraad haar sociale legitimiteit kan versterken.

De invoering van het concept “klimaatgevaar” in de Hongaarse wetgeving is bijzonder opmerkelijk: de openbaar aanklager zou ook procedures kunnen starten tegen grote vervuilers, met het verzoek om compensatie en een verbod op hun activiteiten, wat een belangrijke stap voorwaarts is in klimaatrechtspraak. De bevoorrechte juridische status van maatschappelijke organisaties als claimanten, hun recht om juridische procedures te starten, en een vrijstelling van proceskosten bieden ook een belangrijke waarborg. De bevoegdheden van de Adviseur voor Toekomstige Generaties om in te grijpen en moties in te dienen bij het constitutioneel hof zijn ook prijzenswaardig.

De invoering van het Nationaal Klimaatbeschermingsfonds is een nuttig initiatief, omdat het een toegewijd en voorspelbaar financieringskader creëert (in tegenstelling tot de huidige praktijk, namelijk ad hoc budgettaire toewijzingen en de routinematige aftrekposten die daarmee gepaard gaan). De vereiste voor groene corporate governance-verplichtingen en transitieplannen – vooral gezien het feit dat deze verplichtingen aanzienlijk zijn versoepeld na de versmalling van de reikwijdte van de EU’s CSDDD-richtlijn – is een toekomstgerichte en moedige stap. Tegelijkertijd is het uitsluiten van activiteiten met betrekking tot fossiele brandstoffen van financiering door ontwikkelingsbanken een duidelijke en juiste richting. Bovendien zou het verankeren van participatieprincipes in internationale klimaatfinanciering eerlijk zijn (hoewel, helaas, het in deze vorm onrealistisch lijkt).

Verbeterpunten

Zoals opgemerkt, hebben Hongaarse beleidsmakers nog nooit zo'n doordachte en complexe klimaatregelgeving gehad. Dat gezegd hebbende, zijn er enkele kleine tekortkomingen en tegenstrijdigheden, die het huidige publieke debat zou kunnen identificeren en rechtzetten.

Misschien de meest opvallende omissie is het ontbreken van een expliciete verwijzing naar het institutionele kader van klimaatrechtvaardigheid, inclusief klimaatrechtspraak en overheidsaansprakelijkheid. Dit zou vooral belangrijk zijn, omdat de beginselen “geen achteruitgang” en “de vervuiler betaalt” alleen effectief kunnen worden geïmplementeerd als ze worden ondersteund door een sterk handhavingsmechanisme. Het zou ook de moeite waard zijn om een beginsel van klimaatequiteit op te nemen, dat versterkte bescherming biedt voor sociaal kwetsbare groepen (de armen, ouderen en mensen met een hoger gezondheidsrisico), aangezien zij onevenredig zwaarder worden getroffen door de gevolgen van klimaatverandering.

Het is moeilijk te begrijpen dat er helemaal geen vermelding is van de veerkracht van de transportsector in het voorstel. Bijvoorbeeld, de tekst zou op zijn minst kunnen verwijzen naar infrastructuurrisico’s door hittegolven en extreme neerslag (wegen, spoorwegen, bruggen) en naar de voorbereiding van de voertuigenvloot. In de sectie vervoer wordt ook niet gesproken over luchtvaart en binnenvaart, hoewel hun emissies zeker niet verwaarloosbaar zijn (hoewel, vooralsnog, Europese klimaatwetgeving deze vaak als aparte categorieën behandelt).

Het doel van “uitfaseren van schadelijke staatsubsidies tegen 2030” is op zichzelf correct, maar de haalbaarheid ervan is twijfelachtig, tenzij het wordt ondersteund door een verplicht beoordelingsschema en een openbare lijst van de betrokken subsidies. Wat betreft het beheer van het Nationaal Klimaatbeschermingsfonds, zou het verstandig zijn om de onafhankelijkheid ervan van politieke invloed te waarborgen en maatschappelijke organisaties een zinvolle rol te geven in besluitvorming (en niet slechts als begunstigden te laten optreden).

De huidige formulering van de vereiste voor groen overheidsopdrachten – “voorkeur moet worden gegeven” – is veel te zwak. Om effectiviteit te garanderen, zou een specifieke quota-vereiste of een tijdgebonden verplichting moeten worden ingevoerd. Bovendien bevat de tekst geen bepalingen over de verantwoordelijkheid van media en sociale mediaplatforms in de strijd tegen klimaatdesinformatie. In het geval van de Nationale Klimaatbeschermingsraad vormt het beperken van het lidmaatschap tot negen en het toekennen van een minister de rol van coaanklager een risico: ondanks de beginselen van evenredige vertegenwoordiging zou de invloed van de regering dominant kunnen worden, vooral als de ministeries ook de operationele kosten van de raad dekken. Het zou raadzaam zijn om de rol van de minister te beperken tot die van waarnemer of niet-stemgerechtigde voorzitter, en de financiering onder toezicht van het parlement te plaatsen.

Wat betreft lokale overheden, is de uitdrukking “De staat zal voldoende budgettaire steun bieden” te algemeen en biedt het ruimte voor misbruik. Ten minste zou de wet een minimale financieringsgarantie of een duidelijke toewijzingsmethode moeten vaststellen; anders zullen overheden in kleinere delen van het land hun wettelijke verplichtingen niet kunnen nakomen door gebrek aan middelen. Regels over belangenconflicten en openbaarmakingsverplichtingen voor leden ontbreken ook, wat lobbyisten uit de industrie in staat zou kunnen stellen invloed uit te oefenen op het besluitvormingsproces.

Bovendien zou het verstandig zijn om een verplichte samenwerkingsmechanisme tussen de Wetenschappelijke Raad en de Ombudsman voor Toekomstige Generaties in te voeren. Beide instanties beoordelen de naleving van het koolstofbudget parallel, en zonder afstemming kunnen overlappende of tegenstrijdige aanbevelingen ontstaan.

De reikwijdte van het klimaatbedreigende strafbare feit lijkt ook beperkt, omdat het alleen geldt voor grote vervuilers onder het EU-Emissiehandelssysteem (ETS), terwijl middelgrote vervuilers – wiens emissies in totaal significant zijn – worden uitgesloten. Om dit te verhelpen, zou het voorstel een mechanisme voor geleidelijke uitbreiding moeten invoeren.

De mogelijkheid om een procedure te starten wegens het niet handelen bij een tekort aan het koolstofbudget is passend, maar de bepaling bevat geen specifieke sanctie als de overheid niet voldoet, zelfs niet na het verliezen van de zaak, wat de afdwingbaarheid aanzienlijk verzwakt. Daarnaast is toezicht op de legaliteit een nuttig instrument voor besluiten van lokale overheden, maar de mogelijkheid om financiering in te houden zou onevenredig kleinere lokale overheden kunnen treffen, die al onderbedeeld zijn. Het zou daarom raadzaam zijn om een gradueel sanctiesysteem en een beroepsmechanisme in te voeren.

Dat gezegd hebbende, zijn dit kleine details, en is er nog tijd om het wetsvoorstel te verfijnen. De belangrijkere vraag is of, na de historische overwinning, Péter Magyar’s regering de wil zal hebben om dat te doen – niet alleen om de wetgeving te perfectioneren, maar om in de eerste plaats een einde te maken aan de huidige ongrondwettelijke situatie.

Het document van de maatschappelijke organisatie is 'uiterst grondig en breed van opzet, vergelijkbaar met de meest uitgebreide wetgeving op Europees niveau'.

Hoe zal Tisza verder gaan?

“Experts analyseren de tekst van het ontwerpvoorstel van de maatschappelijke organisatie om te beoordelen welke elementen kunnen worden opgenomen in het ontwerp dat door de regering wordt ingediend,” kondigde het persbureau van het Ministerie van Leefomgeving eind juli aan. Volgens het ministerie is het maatschappelijke document “uiterst grondig en breed van opzet, vergelijkbaar met de meest uitgebreide wetgeving op Europees niveau”. Ondertussen onderzoeken wetgevers ook welke elementen op wettelijk niveau moeten worden gereguleerd, en welke kwesties beter kunnen worden aangepakt in strategieën of lagere wetgeving.

Volgens de positie van het ministerie zijn ambitieuzere emissiereductiedoelen alleen niet voldoende. “Er moet ook een kader worden opgesteld dat aangeeft hoe deze doelen zullen worden bereikt, en wat de rollen van economische en sociale actoren zijn in de transitie naar duurzaamheid.” De wetgeving moet ook ingaan op hoe het land fossiele brandstoffen kan vervangen door hernieuwbare energiebronnen, en hoe het energieverbruik kan worden verminderd.

Opmerkelijk is dat de reactie van het ministerie suggereert dat de nieuwe klimaatwet van Hongarije veel meer de nadruk zal leggen op adaptatie dan de huidige wetgeving. “Hongarije is een van de meest kwetsbare landen in Europa voor klimaatverandering,” benadrukte het ministerie. Volgens een eerdere uitspraak van het constitutioneel hof moet een wettelijk kader worden vastgesteld om de unieke landschappen, flora en fauna van het Karpatenbekken te behouden. Bijgevolg “moet de wet in detail ingaan op de adaptatie aan de onvermijdelijke effecten van klimaatverandering en de ontwikkeling van flexibele veerkracht tegen klimaatverandering.”