Vroeger een Europees project, is de Westelijke Balkan nu haar spiegel

Europese opvattingen over de Westelijke Balkan hebben lang de hoop en angsten van het moment weerspiegeld. Gedurende de 20e eeuw was de regio het buskruitvat van Europa – een land van oude etnische haat die voortdurend op het punt stond uit te barsten in gewelddadig conflict. Na de oorlogen van de jaren 1990 werd de Westelijke Balkan een democratisch project, waarbij vrede en verzoening, institutionalisering en integratie met NATO en de Europese Unie bedoeld waren om deze landen uit conflict te halen en in Europa te brengen.

Vandaag de dag lijkt dit project echter te zijn mislukt. Democratie staat op leven-support en geopolitieke concurrentie test de steeds fragielere consensus rond EU-lidmaatschap in veel van deze landen. In deze context wordt de Westelijke Balkan nu afgebeeld als een belangrijk strijdtoneel voor de toekomst van Europa. Het traceren van deze verschuivende opvattingen over de regio biedt daarom een nuttig perspectief om te begrijpen waar we de afgelopen 15 jaar zijn geweest en waar we mogelijk naartoe gaan.

 

S: Een politiek project

In 2003, tijdens de EU-Westelijke Balkan-top gehouden in Thessaloniki, is de Westelijke Balkan geëvolueerd van een crisis die door het Westen moest worden beheerd naar een politiek project dat door Europa moest worden voltooid. Achteraf was de consensus in Brussel, Washington en binnen de expertengemeenschap opmerkelijk. Er was brede overeenstemming dat Europese uitbreiding de beste manier was om de zwakke instituties van deze landen te herstellen, hun democratische transities te voltooien en ze te transformeren tot vreedzame samenlevingen. Washington was ervan overtuigd dat Brussel dit project zou voltooien, de regio langzaam minder prioriteit gevend en haar aandacht elders richtend. Ondertussen was het overheersende debat in academische en beleidskringen niet of Europese integratie en democratisering zouden slagen, maar hoe dit het beste kon worden bereikt.

Deze hoge verwachtingen leken gerechtvaardigd door positieve ontwikkelingen in de regio. De Servische dictator Slobodan Milošević was in oktober 2000 gevallen te midden van aanzienlijke burgermobilisatie, en het Ohrid-kader was in Noord-Macedonië ondertekend in 2001, waarmee de basis werd gelegd voor een multi-etnische, burgerlijke staat. Vervolgens werd in 2004 Slovenië het eerste ex-Joegoslavische land dat lid werd van de EU. Kroatië leek te volgen, met de opening van haar toetredingsonderhandelingen in 2005 nadat ze had ingestemd met samenwerking met internationale autoriteiten in een grote oorlogsmisdadenzaak. In 2006 werd in Bosnië en Herzegovina een pakket constitutionele hervormingen aangekondigd om de centrale staat te versterken in lijn met Europese aanbevelingen. Toen Montenegro datzelfde jaar onafhankelijk werd, leek zelfs de laatste vraagstukken over de ontbinding van Joegoslavië vreedzaam opgelost te kunnen worden.

Toen de jaren 2010 begonnen, bleef het project van de Westelijke Balkan echter onvoltooid, en werd de regio steeds vaker aangeduid als de onafgewerkte zaak van Europa in academische tijdschriften, beleidsdocumenten en populaire media. De eurozone-crisis, gevolgd door de migratiecrisis, Brexit en democratisch achteruitgang binnen de unie, verschoof de aandacht van Brussel naar binnen en zette de uitbreiding, hoewel nog steeds een officieel beleid, op de achtergrond. Vanuit Washingtons perspectief markeerden het einde van de oorlogen en het sterke tempo van NAVO-uitbreiding een succesvolle overdracht van de regio aan Brussel, waardoor de Amerikaanse diplomatie niet langer de belangrijkste motor van democratisering in de regio was.

De vermoeidheid in Brussel en Washington werd versterkt door tegenslagen in de regio. Constitutionele hervormingen werden snel een doodlopende weg in Bosnië en Herzegovina, de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo in 2008 veroorzaakte terugslag in Servië, en het geschil over de naam van Noord-Macedonië met Griekenland belemmerde haar NATO- en EU-kansen. Elk overgebleven optimisme over democratieontwikkeling uit de jaren 2000 was in 2013, toen Kroatië lid werd van de EU, vrijwel verdwenen, en weinig andere landen klaar leken te zijn om te volgen. Anti-corruptieprotesten, de Bosnische Lente genoemd, eindigden in 2014 zonder succes, een massale afluisterschandaal schokte het Macedonische publiek in 2015, en de ware aard van Aleksandar Vučić’s regering werd in 2016 blootgelegd met de nachtelijke vernietiging van de Savamala-wijk in Belgrado.

Van democratie naar stabiliteit

In de late jaren 2010 begon de consensus rond Europeanisering actief te splijten. De expertengemeenschap in de regio begon zich af te vragen of de betrokkenheid van Europa in de regio leidde tot democratische consolidatie of dat het illiberale leiders in de Westelijke Balkan in stand hield. In een inmiddels beroemde blogpost uit 2017 werd de term stabilotocratie bedacht door Srđa Pavlović. Het probeerde een fundamentele hypocrisie te vangen die in Europa opkwam: Brussel prees de leiders van de Westelijke Balkan voor het waarborgen van stabiliteit, ondanks dat zij verantwoordelijk waren voor tegenslagen in democratie en mensenrechten. Regionale leiders voerden in wezen de hervormingen uit die nodig waren om de lidmaatschapskansen levend te houden, terwijl ze tegelijkertijd de instellingen die ze zouden versterken en depolitiseren, in stand hielden. Brussel, zo werd betoogd, was bereid om een oogje toe te knijpen naar hun concentratie van rijkdom en macht, zolang zij geen crises veroorzaakten die opgelost moesten worden.

De reactie van Brussel kwam in de vorm van een rapport uit 2018 van de Europese Commissie, dat het vertrouwen in de uitbreiding wilde herstellen. Het rapport bood een nieuwe tijdlijn voor toetreding, verdubbelde de inzet op belangrijke gebieden zoals de rechtsstaat, en erkende, misschien wel het meest opvallend, het risico van stilstand in de uitbreiding: regionale instabiliteit. Ondanks de doelstellingen van het rapport, onderstreepte het voor velen hoe ver deze landen waren afgedwaald van de perspectieven die in Thessaloniki waren geschetst. De voornaamste reden voor uitbreiding was niet langer democratische transformatie, maar het beheer van instabiliteit op de deur van de EU.

Ontwikkelingen in de regio versterkten dit groeiende pessimisme, vooral nadat twee verschillende democratische doorbraken hun hoge doelen niet bereikten. In Noord-Macedonië leek de val van Nikola Gruevski in 2017 de jarenlange burgermobilisatie en hernieuwde Euro-Atlantische betrokkenheid te bevestigen. Drie jaar later eindigde de oppositie in Montenegro eindelijk de drie decennia durende dominantie van Milo Đukanović bij de verkiezingen. Toch gaven in beide landen de hoop op een beslissende democratische reset plaats voor vertrouwde patronen van etno-nationalistische blokkades, politieke verlamming en hardnekkige corruptie. Zelfs met twee van de meest geciteerde stabilitocraten uit de regio uit de macht, slaagden Noord-Macedonië en Montenegro er niet in hun hybride politieke systemen fundamenteel te veranderen.

In de hele regio blijken deze politieke systemen onveranderlijk, zelfs onder wereldwijde schokken zoals de COVID-19-pandemie of de volledige invasie van Oekraïne door Rusland. Integendeel, deze gebeurtenissen verergerden de neerwaartse trends voor democratie en mensenrechten in de regio. Neem Servië bijvoorbeeld, dat in 2020 een noodtoestand afkondigde die de weg vrijmaakte voor gewelddadige repressies door de politie tijdens anti-lockdown-protesten en de verdere consolidatie van uitvoerende controle mogelijk maakte. Sindsdien heeft de voortdurende oorlog van Rusland in Oekraïne Vučić’s positie alleen maar versterkt, waardoor hij zijn langdurige geopolitieke evenwichtsoefening kon verdiepen. Terwijl Belgrado stilletjes munitie leverde aan Oekraïne en nauwe banden met westerse regeringen onderhield, heeft het onlangs de Oekraïense president zelf te ontvangen, terwijl het tegelijkertijd weigert sancties tegen Rusland op te leggen en haar politieke en economische relatie met het Kremlin behoudt.

Een ander soort strijdtoneel

Deze wereldwijde schokken hebben echter een andere verschuiving versneld in hoe de Westelijke Balkan wordt begrepen door beleidsmakers en experts. Vandaag wordt de regio vaak beschreven als een strategisch strijdtoneel of een laboratorium op een kruispunt. Niet langer gezien als het onafgewerkte democratische project van Brussel, wordt de Westelijke Balkan steeds meer afgebeeld als centraal voor de eigen toekomst van Europa. In deze visie kunnen de huidige uitdagingen van de regio zelfs de bredere continentale toekomstige problemen voorspellen: het gelijktijdig verdedigen van democratische instellingen, het behouden van geopolitieke invloed en het bewaren van de geloofwaardigheid van het Europese project zelf.

De Westelijke Balkan wordt niet langer gekenmerkt door onvolledige transities, maar door duurzame anti-democratische regimes. Er zijn enkele opvallende overtreders, maar nog minder heldere punten. Servië’s verdiepende repressie van burgeractivisten onderstreept de autoritaire koers van de regering sinds de fatale instorting van de canopy in Novi Sad, die in 2024 landelijke anti-regeringsprotesten uitlokte. Bosnië en Herzegovina en Kosovo zitten vast in politieke impasses door chronale institutionele verlamming aan de ene kant en gefragmenteerde partijpolitiek aan de andere. De integratiekansen van Noord-Macedonië blijven vastzitten door bilaterale geschillen, terwijl de vermeende koplopers van de EU democratische achteruitgang vertonen. Montenegro wordt geteisterd door de weaponisering van etnisch-politieke kwesties en duurzame patronage-netwerken, terwijl Albanië te maken heeft met uitvoerend machtsmisbruik onder een steeds dominantere premier Edi Rama. Naast deze langdurige democratiecrisis is er ook een demografische crisis. Geen enkele reflectie van de trajecten van de regio in de afgelopen 15 jaar is compleet zonder te vermelden dat de regio mensen verliest met een van de snelste tempo’s in Europa.

Geopolitiek gezien is Europa niet langer (als het ooit was) de enige speler in de regio. De opkomende multipolaire orde heeft de greep van binnenlandse elites op de macht alleen maar versterkt. Chinese investeringen, Russische energie en desinformatie, en groeiende Turkse en Golf-betrokkenheid kunnen nu regionale leiders zoals Vučić in Servië een reddingslijn bieden. Hoewel EU-lidmaatschap nog steeds een aspiratie is voor de meeste burgers in de regio, peilingen onder de bevolking tonen deze groeiende ambivalentie. De geloofwaardigheid van het EU-proces is arguably op haar laagst, met het tempo van de onderhandelingen in Montenegro en Albanië dat serieus uit sync lijkt te zijn. Belangrijke tekortkomingen zijn vastgesteld door lokale experts en worden erkend door de Europese Commissie zelf.

Het resultaat van deze ontwikkelingen is dat academische en beleidsdeskundigen niet langer primair democratisering in de Westelijke Balkan bestuderen, maar onderwerpen als regime-duurzaamheid, autoritaire aanpassing en digitale surveillance. De focus is verschoven van formele instellingen naar informele netwerken en staatsgreep; van corruptie als symptoom van zwakke governance naar corruptie als bestuursstrategie; van maatschappelijk middenveld als voertuig voor democratisering naar een betwist terrein van invloed; en van door het Westen geleide transformatie naar een steeds multipolairere strijd.

Verontrustend is dat het nieuwste begrip van Europa over de Westelijke Balkan snel afwijkt van de visie van de Verenigde Staten voor de regio. Donald Trumps regering lijkt openlijk gedreven door strategische en economische belangen in plaats van democratische transformatie. Het recente ondertekenen van een strategisch dialoog met Servië, zelfs terwijl de democratiestandaarden van het land sneller dalen dan die van enig ander land in de regio, belichaamt de brutaalheid van de huidige aanpak. Bovendien suggereren de inspanningen van de VS om unilateraal een nieuwe Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië en Herzegovina te herinstellen dat deze regering graag haar gewicht in de regio wil laten gelden. Voeg daarbij de intrekking van sancties tegen Bosnische Servische leiders en de zakelijke belangen van de Trump-familie in Albanië, en er is echte reden om te vrezen dat Washington de Westelijke Balkan niet alleen uitsluitend bekijkt door de lens van haar nationale belangen, maar mogelijk zelfs persoonlijke winst.

Zwarte spiegel?

De ontwikkeling van de Westelijke Balkan is niet uitzonderlijk, aangezien het nu opvallend vergelijkbare uitdagingen deelt met het bredere continent. Geopolitiek polariseert gemeenschappen en dwingt staten tot moeilijke keuzes; demografische verschuivingen testen decenniaoude institutionele modellen; energiekwesties verrijken enkelen terwijl velen gevaar lopen; en opkomende digitale tools bieden kansen voor zowel hernieuwde repressie als democratische mogelijkheden. Terwijl deze binnenlandse crises tot een hoogtepunt komen, suggereren sommigen dat we te maken hebben met een nieuwe wereldorde waarin de VS niet langer de vriend van Europa is, maar een vijand. Pessimistisch gedacht, zou de Westelijke Balkan een voorteken kunnen zijn van een donkerdere toekomst voor Europa, een spiegel van die gedeelde onzekerheden.

Toch is er een andere manier om de Westelijke Balkan te lezen die een hoopvollere toekomst voor Europa biedt. Op het moment dat dit artikel wordt gedrukt, zijn burgers op straat en eisen verandering, sommigen zelfs via de stembus. In Albanië zijn weken van massale demonstraties uitgegroeid van oppositie tegen een controversiële kustontwikkeling tot bredere eisen voor het aftreden van de regering. In Servië zijn studentengroepen ontstaan die de meest geloofwaardige electorale uitdaging in jaren vormen, met de verkiezingen snel in zicht. Zoals Hongarije ons deze lente heeft geleerd, is niets in de bredere post-socialistische regio zo stabiel als het op het eerste gezicht lijkt. Deze bewegingen slagen misschien niet, maar hun volharding bemoeilijkt elk verhaal van onvermijdelijk autoritair onheil.

Alleen focussen op institutioneel verval en autoritair leiderschap in de Westelijke Balkan betekent de opmerkelijke veerkracht van burgers in deze regio, en eigenlijk over het hele continent, missen. Als Europa ooit te veel vertrouwde op institutionele prikkels om democratie van bovenaf te laten ontstaan, bieden de afgelopen maanden in de regio een herinnering dat druk voor democratische verandering nog steeds van onderaf kan komen. In de Westelijke Balkan en heel Europa staan democratische instellingen onder druk, maar de democratische impuls niet.

 

Alexandra Karppi is onderzoeker en analist aan King’s College London, gespecialiseerd in de Westelijke Balkan en Centraal- en Oost-Europa. Ze is ook de co-host van de Talk Eastern Europe-podcast en YouTube-kanaal.