Bevriezen we onze glimlach ook met bevroren huur?

Huurregulering is in grote wereldsteden een heet politiek onderwerp. Zohran Mamdani in New York en Die Linke in Berlijn winnen vooral door de frustratie van kiezers over onbetaalbare huisvesting, en het bevriezen van de huur is een van de belangrijkste voorgestelde beleidsmaatregelen. Ervaringen uit Duitsland, Catalonië en de Verenigde Staten laten echter zien dat als we slechts een deel van de appartementen reguleren, de rest duurder wordt.

Terwijl de fascistische AfD geleidelijk de deelstaatverkiezingen in Duitsland wint, vullen alarmistische en relativistische commentaren de pagina's van Slowaakse en Tsjechische media over het succes van links in de Berlijnse verkiezingen. Zij vergeleken Die Linke met de AfD, beiden werden gelijk bestempeld als extremistisch, en Die Linke werd prorussische sympathieën toegeschreven (die in principe verdwenen zijn na het vertrek van Sahra Wagenknecht) en soortgelijke zaken.

Dit artikel gaat echter niet over het weerleggen van de hoefijzertheorie, maar over een van de belangrijkste punten van het programma waarvoor mensen in Berlijn op Die Linke stemden: betaalbaarheid van huisvesting. „Berlijn betaalbaar maken“ („Berlijn betaalbaar maken“). Of, zoals Zohran Mamdani tijdens de verkiezingen beloofde, met wie de Berlijnse Die Linke de verkiezingsstrategie besprak: „Huur bevriezen“ („Bevries de huur“).

Terwijl de regulering van de markthuur in Slowakije in principe een niet-bestaand begrip is (met uitzondering van een klein percentage appartementen in bezit van de gemeente, die worden gereguleerd door het ministerie van vervoer), gebruiken veel westerse landen (inclusief de Verenigde Staten) prijsregulering voor een deel van de appartementen in steden.

De meeste economen vrezen voor prijsregulering als de duivel. Kunstmatig verlagen van prijzen onder de „natuurlijke evenwichtsprijs“ van de markt zou volgens hen leiden tot een afname van het aanbod (aantal appartementen) en een tekort aan huisvesting. Of, als de stad slechts een deel van de appartementen reguleert, zullen de ongereguleerde huren sneller stijgen. Zo zegt de micro-economische theorie. Vraag en aanbod, evenwicht.

Voor kiezers in steden die lijden onder hoge onbetaalbaarheid van huisvesting (zoals New York en Berlijn), is het echter een mobiliserend thema. Mamdani of Die Linke stemde vooral op jonge kiezers (meestal niet in staat om een eigen woning te kopen): bij de verkiezingen in New York steeg de opkomst onder jongeren tot dertig jaar met dertig procentpunten, in Berlijn stemde bijna de helft van de jongeren op Die Linke. Voor deze mensen is huurregulering geen theoretische oefening in een economieboek, maar een overlevingsvraag.

De afgelopen jaren zijn er enkele kwalitatieve quasi-experimentele gevallen van invoering van huurregulering geweest, waarvan economische studies zijn gepubliceerd: huurregulering in Duitsland sinds 2015 en een tweejarige huurregulering in Catalonië van 2020 tot 2022. We laten zien dat ook de kwestie van gereguleerde huurprijzen, zoals gewoonlijk, complexer is dan op het eerste gezicht lijkt.

De wet die niet nageleefd hoeft te worden

In 2015 keurde het Duitse federale parlement een wet goed die Duitse gemeenten toestaat huurprijzen te bevriezen of te reguleren. De regulering neemt de vorm aan van een prijsplafond dat het gemiddelde van de laatste jaren van huurprijsontwikkeling weerspiegelt. Uitzonderingen zijn echter appartementen in nieuwbouw (na 2014). Ook oudere appartementen die ingrijpend gerenoveerd zijn, kunnen na de renovatie een huurprijs vaststellen die boven het plafond ligt. Zo'n regulering werd ingevoerd door bijna driehonderd gemeenten, waaronder grote steden als Berlijn, Hamburg en Bremen.

Een studie uit 2023 maakte gebruik van deze twee snelheden op de huurmarkt (gereguleerde en niet-gereguleerde appartementen) om te onderzoeken wat de regulering daadwerkelijk heeft bereikt. Het is eenvoudig te zeggen dat zo'n ingreep fungeerde als een eenmalige subsidie voor degenen die in gereguleerde appartementen woonden. De huren daalden, maar binnen twee jaar waren ze weer op hetzelfde niveau als vóór de regulering. Tegelijkertijd stegen de huren in niet-gereguleerde appartementen sneller. Na enkele jaren normaliseerde de groeitrend in beide groepen. Deze maatregel leidde ook tot meer sloop van oude gebouwen. De auteur van de studie stelt dat de regulering de waarde van gronden en nieuwbouw heeft verhoogd ten opzichte van oude huizen (omdat nieuwe appartementen een uitzondering op de regulering hadden). Er werden echter niet meer nieuwe huurwoningen gebouwd. Zoals eigenaren van oude appartementen zouden zeggen: „Als ik hier minder mee kan verdienen dan vroeger, laat ik er liever niemand wonen.“

Dit klinkt allemaal als bevestiging van de klassieke economische theorie. Als we slechts een deel van de appartementen reguleren, worden de anderen duurder. Maar er is een belangrijke „maar“. Deze studie, net als een andere uit 2022, die ook Duits huurregulering onderzoekt, benadrukt één belangrijke zwakte van de Duitse regulering: het ontbreken van handhaving van de regels. De Duitse huurregulering viel onder het burgerlijk recht, waardoor huurders geen boetes of andere sancties konden krijgen. De enige bescherming voor verhuurders waren de rechtbanken – als je het gevoel had dat de verhuurder je huurprijs meer had verhoogd dan toegestaan door de regulering, kon je naar de rechter stappen. Als je won, kreeg je alleen het verschil terug ten opzichte van het huurplafond.

Het is niet verwonderlijk dat niet-afgedwongen regulering niet goed werkt. Het is als een parkeerbeleid invoeren en geen boetes uitdelen. De maximale toegestane snelheid verlagen en die vervolgens niet meten. Mensen die appartementen bezitten, hebben geen interne motivatie om vrijwillig winst te beperken.

Liever algemeen dan selectief

De Catalaanse regering keurde in 2020 een algemene huurregulering goed voor alle gemeenten met een „spannende“ woningmarkt. In tegenstelling tot het Duitse model betrof de Catalaanse regulering alle appartementen in de betreffende gemeente. En belangrijker nog, de regulering werd veel strenger gehandhaafd. Verhuurders moesten in advertenties en contracten de huurprijs vermelden onder dreiging van boetes tot negenennegentigduizend euro. De last van bescherming van verhuurders en handhaving van boetes lag dus bij de overheid, niet bij individuele rechtszaken.

Een studie uit 2023 beschrijft de gevolgen van dit korte experiment – kort omdat in 2022 het Spaanse constitutionele hof oordeelde dat deze wet ongrondwettelijk was en de regulering schorste. Economen en econonominnen zagen er echter paradoxaal genoeg een uitstekende quasi-experimentele situatie in. De resultaten lijken op die in Duitsland: de huurprijzen van gereguleerde appartementen daalden sterk. Ook de ontwikkeling van de huurprijzen na de invoering van de regulering in steden zonder en met regulering was vergelijkbaar. Maar in Catalonië stegen de huren in niet-gereguleerde steden niet, en het aanbod van appartementen veranderde niet (de appartementen werden niet minder verhuurd). Toen het constitutionele hof de regulering schorste, stegen de huren weer naar het niveau vóór de maatregel.

Het Catalaanse voorbeeld lijkt dus de basisregels van vraag en aanbod te weerleggen: appartementen verdwenen niet van de markt en niet-gereguleerde appartementen werden niet duurder. Een groot verschil met Duitsland is de algemene regulering. Als de huren in de hele stad gereguleerd worden, gedraagt de markt zich heel anders. Appartementen zijn geen broodjes – een appartement in Barcelona kan niet eenvoudig vervangen worden door een appartement in een dorpje als Arbúcies, dat meer dan tachtig kilometer van de metropool ligt zonder directe treinverbinding.

Wie bouwt, wie woont en wie wacht?

Algemene huurregulering wordt in de academische literatuur de „eerste generatie“ regulering genoemd, terwijl het Duitse selectieve beleid de „tweede generatie“ vertegenwoordigt. De theorie voorspelt dat bij de eerste generatie de huurprijs weliswaar daalt, maar er niet genoeg woningen zullen zijn voor iedereen die voor die prijs wil wonen. Bij de tweede generatie wordt juist een kleinere daling van het woningaanbod verwacht, maar hogere prijzen voor iedereen die niet in gereguleerde appartementen woont. Het Duitse voorbeeld bevestigt op het eerste gezicht de tweede theorie, de Catalaanse ervaring eerder niet (hoewel we moeten toegeven dat het om een korte periode ging).

Laten we ook toegeven dat een algemene regulering op lange termijn het aantal woningen dat mogelijk gebouwd wordt, zou verminderen (een onderzoek in veel Amerikaanse steden toont dat regulering gemiddeld het aanbod met ongeveer tien procent vermindert). Maar vandaag de dag is er niet genoeg woningen – vooral voor degenen die door hun inkomen niet op de markt kunnen kopen. Wie, waar en wanneer iemand woont, wordt nu bepaald door de mogelijkheid zich een woning te veroorloven.

„Het verdelen“ van woningen onder mensen kan ook op andere manieren: morele filosofen en filosofinnen ontwikkelden bijvoorbeeld ethiek van wachten in de rij. De rij verdeelt mensen niet op basis van hun vaardigheden, rijkdom of connecties, maar alleen op basis van tijd: elke nieuwe wachtende wordt achteraan geplaatst en moet wachten tot het haar of hem beurt is. De popularisator van deze ethiek, filosoof Michael Sandel, die erover schrijft in zijn boek What Money Can’t Buy, beschrijft in zijn recentere boek The Tyranny of Merit nog een ander instrument – ditmaal in de context van toelating tot elite-universiteiten. De loterij. Die erkent dat zelfs op het oog objectieve criteria voor selectie van kandidaten voor de beste universiteiten ter wereld uiteindelijk een kwestie van geluk en toeval zijn.

Rijen en loterijen zijn natuurlijk egalitair, een plek in de rij of een betere kans in de loterij kunnen immers niet gekocht worden. Het verdelen van huisvesting op een andere manier dan op basis van betaalvermogen wordt echter sterk beperkt door het eigendom: gemeenten of de staat kunnen mensen niet toewijzen aan privé-eigen woningen. Daarom is hun publieke eigendom zo cruciaal in het debat over huisvesting. Zoals we al zeiden, is een appartement geen broodje – een appartement in één deel van de stad is niet vervangbaar door een appartement in een ander deel, en een appartement gebouwd door een particuliere ontwikkelaar zal zich anders gedragen dan dat door de overheid gebouwd. Daarom bevestigen de meeste studies over huurregulering, vooral in de Verenigde Staten, dat het leidt tot een afname van het aantal appartementen: het gaat om privé-eigen appartementen waarvan de eigenaren en eigenaressen nog steeds de winst maximaliseren, ondanks dat de regulateur de prijzen plafonneert.

Het waren de „vaders“ van de klassieke economie, zoals Adam Smith en David Ricardo, die uiterst kritisch waren over landeigenaren („grondheren“, „landlords“). Zij zagen hen als een niet-productieve laag in de samenleving, die door het innen van huur de werkende en ondernemende klasse onnodig belast. Adam Smith zei in De rijkdommen van naties dat zij „graag oogsten waar ze nooit gezaaid hebben“ en dat „hun inkomen nooit werk of zorgen kost, het komt vanzelf“. David Ricardo, wiens theorieën over comparatief voordeel vaak misbruikt worden om ongereguleerde globalisering en de „vrije“ markt te rechtvaardigen, schreef: „De belangen van de landeigenaar staan altijd in conflict met die van elke andere klasse in de samenleving. Het gedijt nooit zo goed als wanneer voedsel schaars en duur is.“

Ook voor de klassieke economen (die we zeker niet van verborgen marxisme kunnen verdenken, aangezien ze decennia vóór Marx schreven) was monopolie- of privé-eigendom van land en het innen van huur een probleem – ook binnen een markteconomie. Daarom is huurregulering het minder interessante onderdeel van het verkiezingsprogramma van Die Linke in Berlijn. De meer opvallende is het plan om huurwoningen in handen van grote commerciële investeerders te onteigenen. Daarmee willen ze de marktregels en de financiële marktwerking uit de woningsector verwijderen, wat in de praktijk meer betaalbare huisvesting zal opleveren dan regulering van de huurprijzen.

Algemeen geprezen Wenen leidt niet in de ranglijsten van levenskwaliteit en betaalbaarheid van huisvesting door prijsregulering, maar vooral door het onvergelijkbare hoogste aandeel van appartementen dat in bezit is van de stad of andere non-profitorganisaties en projecten. De basis van dit succes werd gelegd in de interbellumperiode van de „rode Wenen“: de socialistische leiding bouwde destijds tienduizenden nieuwe stadsappartementen, gefinancierd vooral door hoge belastingen op luxe goederen en particuliere, commerciële huisvesting. Deze beleidsmaatregelen werden aangevuld met huurregulering en bescherming van huurders, maar de kern was grootschalige bouw en hoge progressieve belastingen.

Wil je dus echt betaalbare huisvesting in Slowaakse steden, dan zal puur huurregulering niet volstaan. Ook met de mainstream-economie zijn we het erover eens dat we moeten „bouwen, bouwen, bouwen“. Alleen is het niet onbelangrijk wie bouwt. Als we echt geïnspireerd willen raken door Wenen, verhogen we de onroerendgoedbelasting aanzienlijk, vooral op appartementen waarvan de eigenaar niet zelf woont. Het beste samen met andere belastingen op luxe consumptie (die ook een ongunstig effect op vervuiling en klimaatcrisis heeft) of vermogen. En laten we steden grote aantallen appartementen laten bouwen. Dan kunnen we ook de huur reguleren.

De auteur is econoom en data-analist

De tekst is tot stand gekomen met steun van de Friedrich Ebert Stiftung, vertegenwoordiging in de Slowaakse Republiek