Musimy uratować multilateralizm

„No a wojna.“ Hiszpania postanowiła, że w społeczności międzynarodowej będzie bronić własnej pozycji – zarówno podczas amerykańskiego ataku na Wenezuelę, jak i podczas Ludobójstwa w Gazie. Premier Hiszpanii w swoim artykule dla Le Monde diplomatique wyjaśnia powody, dla których jego kraj odmawia rządu siły.

Na spojrzenie na zlepki papierów nikt się nie zmieni. Dopóki ktoś mu nie powie, że to pieniądze.

John Searle, jeden z najważniejszych filozofów zajmujących się funkcjonowaniem instytucji, używał tego prostego przykładu, aby zilustrować coś, co ma znacznie głębszą wartość: duża część rzeczywistości społecznej istnieje tylko dzięki temu, że jako zbiorowość się na tym zgodziliśmy. Linia narysowana na mapie jest uznawana za granicę. Słowa napisane w umowie uważamy za wiążące. I jak już wspomniano, zwykłe kawałki papieru mogą z nas uczynić bogatych ludzi.

Te kolektywne fikcje umożliwiają istnienie rzeczywistości społecznej. Jedną z takich fikcji są pieniądze, inną zaś multilaterarny system i zasady prawa międzynarodowego, które określają charakter relacji między państwami. Wielu ludzi bez wahania uznaje pierwszy z tych fikcyjnych konstruktów, podczas gdy drugi zdecydowanie odrzuca, i to z prostego powodu: pewien rodzaj dzielonych fikcji właśnie wyznacza granice władzy. Naruszanie porządku opartego na zasadach dodatkowo niektórym przynosi korzyści – kosztem wszystkich innych.

Te kolektywne fikcje umożliwiają istnienie rzeczywistości społecznej. Jedną z takich fikcji są pieniądze, inną zaś multilaterarny system i zasady prawa międzynarodowego, które określają charakter relacji między państwami. Wielu ludzi bez wahania uznaje pierwszy z tych fikcyjnych konstruktów, podczas gdy drugi zdecydowanie odrzuca, i to z prostego powodu: pewien rodzaj dzielonych fikcji właśnie wyznacza granice władzy. Naruszanie porządku opartego na zasadach dodatkowo niektórym przynosi korzyści – kosztem wszystkich innych.

Kiedy liderzy polityczni wolą milczeć, niż bronić prawa międzynarodowego

Do tego wszystkiego trzeba dodać, że światowy porządek oparty na przestrzeganiu zasad poważnie narusza także fakt, że liderzy polityczni decydują się milczeć na temat trwających agresji, albo wypowiadają się bardzo niejednoznacznie – zamiast głośno bronić prawa międzynarodowego. W próbie uniknięcia konfrontacji wybierają politykę ustępstw (appeasement), ponieważ błędnie sądzą, że powściągliwością przekonają agresorów, aby przestali naruszać zasady. Uważają, że słowa mają znacznie mniejszy wpływ na międzynarodowe wydarzenia niż bomby. Mylą się. Jeśli chodzi o przestrzeganie zasad, słowa są bardzo ważne i mają moc zmieniania świata. Gdy nawet średnie mocarstwa pokażą brak zdolności czy nawet bezpośrednią niechęć do obrony prawa międzynarodowego, tym bardziej przyspieszą jego erozję. Ich porażka nie pozostanie bez reakcji – zauważą to ich sojusznicy, dostrzegą to duże i małe państwa, a gdy wystarczająca liczba aktorów dojdzie do wniosku, że normy przestały być wiążące, system zacznie się rozpadać. Te mocarstwa mogą szukać bezpiecznej pozycji, lecz to, co ostatecznie tworzą, to właśnie chaos, którego tak się boją.

Wspomniane trendy wynikają z prostego, ale błędnego założenia, że w świat wielobiegunowy odnowienie sfer wpływów sprzyjałoby relacjom sił, ponieważ powstałaby między mocarstwami równowaga, która przyniosłaby korzyści także ich obywatelom. Historia pokazała nam jednak coś odwrotnego. Gdy przestaną obowiązywać wspólne zasady, nie powstanie równowaga, lecz rywalizacja, która wywoła konflikty i rozszerzy wszędzie (lub prawie wszędzie) ubóstwo. Musimy zdać sobie sprawę, że godny życie związany z wzrostem gospodarczym, funkcjonującymi rynkami i socjalną ochroną, którą dziś uważamy za oczywistą, opiera się właśnie na międzynarodowej stabilności i pokoju. Multilateralizm nie jest jakimś abstrakcyjnym ideałem, lecz codzienną rzeczywistością. To jest stanowisko w fabryce w Detroicie, dobrze zaopatrzony supermarket w Paryżu, życie studenta w Londynie, wakacje w Japonii. Nasze dobrobyt opiera się na czymś równie kruche jak i zasadnicze: na zachowaniu porządku opartego na szanowaniu zasad. A jeśli ktoś w to wątpi, wystarczy wyobrazić sobie, jak trudno byłoby nam utrzymać dobrobytowy kraj, gdyby w rezultacie długotrwałej wojny na Bliskim Wschodzie cena ropy wzrosła do 150 dolarów za baryłkę, gdyby jedna trzecia światowych dostaw nawozów została zablokowana z powodu konfliktu, gdyby przerwano kolejne kanały handlowe, a rynek energii podlegał ciągłym wahaniom. To wcale nie są scenariusze nierealne. Staną się rzeczywistością, gdy tylko zwycięży prawo silniejszego. I dlatego wybór nie jest między multilaterarnym porządkiem a jakąś nową równowagą, lecz między multilateralizmem a chaosem.

Niech niektórzy ludzie myślą, co chcą, ten system nie działa na niekorzyść ludzi. Wręcz przeciwnie – przez ostatnie siedemdziesiąt pięć lat przyczynił się do stworzenia najbogatszego i najbardziej stabilnego okresu w historii ludzkości. Liczba ofiar konfliktów zbrojnych w ostatnich dekadach zmniejszyła się o około połowę, choć w ostatnich latach znów zaczęła rosnąć. Średni światowy dochód na mieszkańca wzrósł pięciokrotnie. Międzynarodowy handel odnotował bezprecedensowy wzrost, a jego wolumen na całym świecie zwiększył się od 1950 roku około czterdziestokrotnie, co przyczyniło się do podniesienia poziomu życia na wszystkich kontynentach. Ekstremalne ubóstwo zmniejszyło się z około 60 % światowej populacji do mniej niż 10 %. Ten wynik choć daleki od doskonałości, jest znacznie lepszy od wyników wszystkich innych modeli, które ludzkość do tej pory znała.

Te osiągnięcia jednak nie mogą w żadnym wypadku odwracać naszej uwagi od niedostatków systemu wielostronnego. Jasne jest, że nie jest on wystarczająco reprezentatywny, co pokazuje także przykład Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), która wciąż odzwierciedla układy sił z 1945 roku, a nie z  XXI wieku. Niektóre normy są wyraźnie stosowane wybiórczo, a gdy dochodzi do ich naruszeń, instytucjom często brakuje autorytetu lub środków do ich egzekwowania.

Fakt, że budowa relacji międzynarodowych zawiera pęknięcia, nie może jednak doprowadzić do decyzji o zburzeniu ich całości i skazaniu się na nocleg pod gołym niebem. Świat bez porządku opartego na zasadach to świat, w którym panuje brutalna siła i w którym łatwiej jest wywierać nacisk niż wybierać skoordynowane działania w rozwiązywaniu problemów ludzkości. Tego nie możemy sobie pozwolić. Nie w obecnej sytuacji.

Obecnie potrzebujemy więcej niż kiedykolwiek funkcjonujących narzędzi globalnej współpracy: chociaż państwa nadal pozostają aktorami polityki międzynarodowej, wiele obecnych wyzwań przekracza granice państw, a żadny kraj nie jest w stanie poradzić sobie z nimi samodzielnie. Te wyzwania są bardziej złożone i pilniejsze niż te, z którymi społeczeństwa mierzyły się w czasach, gdy jeszcze budowano architekturę wielostronnych relacji międzynarodowych. Grozi, że zmiany klimatyczne zakłócą warunki życia na rozległych obszarach planety. Migracja ujawnia głębokie nierówności globalne, a w wielu krajach staje się kluczowym tematem politycznym. Wdrażanie sztucznej inteligencji i coraz szybszy postęp technologiczny niosą ze sobą nowe ryzyka, które rozprzestrzeniają się ponad granicami poszczególnych państw.

Wszystkie te wyzwania wymagają globalnej współpracy, a ją umożliwia tylko system wielostronny. Jeśli chcemy osiągnąć oczekiwane rezultaty, konieczne będą reformy – reformy strukturalne i pilne.

Przede wszystkim musimy pozbyć się iluzji, że system wielostronny istnieje po to, by działał jako narzędzie narzucania starych relacji sił. Aby przetrwał, musi odzwierciedlać układy sił dostosowane do XXI wieku. Rada Bezpieczeństwa ONZ jest ponownie najbardziej wyrazistym przykładem tego anachronizmu: jej skład, struktura i sposób głosowania są sprzeczne z zasadami, na których oparty jest wielostronny porządek. Jeśli dziś często wydaje się, że ta instytucja nie potrafi reagować na wyzwania bezpieczeństwa międzynarodowego, wynika to w dużej mierze z tego, że nie potrafiła się im realnie dostosować.

Po drugie, konieczne jest zbudowanie bardziej demokratycznego, kompleksowego i inkluzjonistycznego systemu. Kraje globalnego Południa nie mogą już być tylko biernymi odbiorcami zasobów. Muszą stać się aktorami własnej przyszłości – z prawem do wyrażania opinii, głosowania, posiadania rzeczywistego wpływu w międzynarodowych instytucjach. Wielkie demokracje globalnego Południa muszą mieć swoje miejsce w organach, gdzie podejmowane są najważniejsze decyzje na poziomie światowym.

Na koniec musimy wzmocnić także kontrolne i egzekucyjne kompetencje instytucji odpowiedzialnych za globalne bezpieczeństwo. Zasady mają sens tylko wtedy, gdy można zapewnić ich przestrzeganie, bronić ich i wymuszać ich stosowanie. Ci, którzy naruszają zasady, od dawna zachowują się ignorująco, podczas gdy ci, którzy je respektują, często tylko wyrażają swoje „głębokie zaniepokojenie” w oświadczeniach. Tak nie może dalej trwać. Zaniepokojenie musi się odwrócić: czas, by ci, którzy naruszają zasady, stawiali czoła międzynarodowej presji, a ci, którzy je bronią, działali z odpowiednim zaangażowaniem.

Reformy muszą mieć skuteczny i reprezentatywny charakter: potrzebujemy szybszych decyzji, jaśniejszych mandatów i bardziej wiarygodnych mechanizmów realizacji wspólnych decyzji. Jednocześnie musimy zwiększyć skuteczność instytucji międzynarodowych, odciążając je od biurokracji i wzmacniając ich zdolność do reagowania na pilne kryzysy. W przeciwnym razie wiarygodność systemu wielostronnego będzie nadal słabnąć.

Logika multilateralizmu jest najbardziej wyczuwalna w Europie. Unia Europejska narodziła się z twardej lekcji historycznej: rywalizacji, której nie udało się powstrzymać, doprowadziła do dwóch wielkich katastrof. Zniszczyła narody, gospodarki, państwa. Zwrot ku prawu międzynarodowemu, wspólnym instytucjom i wspólnemu rządzeniu nie był tylko wyrazem idealistycznej tęsknoty, lecz sposobem na przetrwanie, a później także drogą do osiągnięcia dobrobytu.

Europejski projekt pokazuje, jak to może wyglądać, gdy wzajemna zależność funkcjonuje poprzez zorganizowane i kontrolne mechanizmy, zamiast być podważaną. Państwa europejskie dzięki wspólnym zasadom i instytucjom przekształciły swój kontynent – niegdyś targany nieustannymi wojnami – w obszar oparty na współpracy, integracji i rozwoju. Dziś europejskie kraje należą do najbardziej postępowych, jeśli chodzi o poziom życia, długość życia, rozwój społeczeństwa i demokrację. I co najważniejsze, utrzymały pokój na kontynencie, który przez wieki był epicentrum światowych konfliktów.

Dlatego dla Europy multilateralizm nie jest tylko moralnym obowiązkiem – jest także jej strukturą niezbędną do przetrwania. W świecie rządzonym przez zasady i instytucje, stary kontynent ma znacznie większy wpływ, niż można by oczekiwać na podstawie liczby mieszkańców czy PKB. Unia Europejska wzmacnia wpływ swoich członków, zakorzeniając go w systemie praw, zasad i współpracy.

Dotyczy to również odwrotnie. W świecie, w którym dominują sfery wpływów i siła brutalna, pozycja strukturalna Europy jest skazana na zanik. Polityka „siły przeciw sile” faworyzuje większych i brutalniejszych graczy. Wzajemna zależność gospodarcza coraz bardziej zamienia się w narzędzie wywierania nacisku niż źródło dobrobytu. Sojusze oparte na kolektywnym bezpieczeństwie stają się kruche, a otwartość Europy – jedna z jej największych zalet – zamienia się w jej słabość.

Skutki osłabienia europejskiej otwartości można już dziś dostrzec. Podczas gdy system oparty na zasadach degraduje, konkurencja geopolityczna, problemy gospodarcze i zewnętrzne naciski zaczęły testować spójność europejskiej wspólnoty. W świecie, który coraz bardziej się dzieli, rośnie trwałe pokuszenie, by faworyzować wyłącznie interesy narodowe.

Ta droga jednak nie prowadzi do prawdziwej pewności. Upadek multilateralizmu nie przywróci suwerenności Europie, lecz raczej pozbawi ją wpływów. Projekt europejski jako taki dowodzi, że współpraca może złagodzić rywalizację i że zasady mogą przemienić wzajemną zależność w źródło stabilności i dobrobytu, a nie wrażliwości.

Porządek międzynarodowy opiera się na wspólnej wierze: wierze, że moc można ograniczyć prawem, że zobowiązania mogą przewyższać bezpośrednie interesy i że współpraca może złagodzić rywalizację. Dla niektórych ta wiara może być tylko fikcją. Jednak to właśnie ta fikcja umożliwia miliardom ludzi współpracę, handel, dobrobyt, życie w pokoju i korzystanie z poziomu życia, który w historii nie ma precedensu.

Obecną kryzys więc nie musimy koniecznie postrzegać jako objaw nieodwracalnego upadku multilateralizmu, lecz jako próbę, która pokaże, jak silne jest nasze zaangażowanie w odnowienie tego systemu wzajemnej współpracy. Dziś mamy szansę, jakiej zdarza się raz na pokolenie – szansę na reformę naszych wspólnych zasad, norm i instytucji, które umożliwiają globalną kooperację, zamiast się ich wyrzekać. Bez nich realizm stosunków międzynarodowych szybko zamieni się w walkę o zwycięstwo najsilniejszych.

Autor jest premierem Hiszpanii

Przetłumaczył Peter Žiak