Modelowa ustawa o klimacie, napisana poza parlamentem

Węgry nigdy nie miały tak dobrego projektu ustawy klimatycznej jak ta, którą mogłyby mieć teraz, gdyby, choć jest to mało prawdopodobne, ich parlament przyjął projekt napisany przez społeczeństwo obywatelskie i poddany konsultacjom publicznym. Los tego projektu legislacyjnego – który, przy minimalnych zmianach, mógłby być wybitnej jakości nawet według międzynarodowych standardów – zależy od stanowiska rządu Tiszy. Ale jak postąpi Péter Magyar i jego partia?

W zeszłe lato, węgierski sąd konstytucyjny orzekł, że ustawa klimatyczna przyjęta przez rząd Viktora Orbána – który lubił nazywać siebie „mistrzem klimatu” – była niewystarczająca i niezgodna z konstytucją. Sąd unieważnił część ustawy, wzywając Zgromadzenie Narodowe do „naprawienia naruszenia Konstytucji wynikającego z tego zaniedbania” do czerwca 2026 roku.

Następnie rząd Fideszu nie wykazał żadnego zainteresowania tą sprawą. Jednak opracowano projekt regulacji, który jest praktycznie gotowy do wdrożenia i mógłby nawet zapewnić zgodność z terminem. Dokument ten nie został opracowany przez żadną grupę parlamentarną: jest to wspólne dzieło ponad 180 organizacji społeczeństwa obywatelskiego i organizacji zawodowych, a propozycja obecnie poddana publicznej debacie jest na szczególnie wysokim poziomie.

Zbudowany na solidnych zasadach...

Jedną z największych sił tego projektu ustawy jest to, że traktuje on łagodzenie skutków (zmniejszanie szkód środowiskowych), adaptację (dostosowanie do zmian klimatu) i odporność (zwiększanie odporności) jako cele o równym znaczeniu. Co niezwykłe, system zasad przewodnich jest również wystarczająco szczegółowy: obok tradycyjnych zasad prawa ochrony środowiska (ostrożność, sprawiedliwość dla zanieczyszczającego, zapobieganie), zawiera również wyraźnie nowoczesne, postępowe zasady, takie jak „zasada wystarczalności” (skupiająca się na dobrostanie, a nie maksymalnym zużyciu, co ogranicza marnotrawstwo i nadmierne wykorzystywanie zasobów), podejście systemowe, decyzje oparte na danych oraz proporcjonalną odpowiedzialność indywidualną. Fakt, że zakaz regresu i sprawiedliwość międzypokoleniowa są powiązane z istniejącym orzecznictwem sądu konstytucyjnego, wskazuje, że autorzy tekstu korzystali z nielicznych skutecznych praktyk, które węgierska ochrona środowiska starannie rozwijała przez ostatnie dekady.

Szczególnie pozytywny jest szczegółowy i przyszłościowy sposób podejścia do zarządzania wodami. Projekt przewiduje konieczność przeglądu dwustronnych umów o podziale wód, zapewnienie dostępności publicznych danych monitorowania wód gruntowych oraz zachęca do korzystania z szarej wody. Są to elementy, które wcześniej nie były obecne w krajowym ustawodawstwie, a które byłyby niezbędne do zarządzania kryzysem wodnym, z którym obecnie borykają się Węgry – najbardziej namacalnym skutkiem zmian klimatu w Karpatach.

Również sekcja dotycząca zarządzania lasami jest bardzo szczegółowa: unikanie wycinki drzew, uwzględnianie zmian stref klimatycznych oraz wsparcie dla migracji gatunków wskazują na wyraźnie nowoczesne podejście. Kolejnym pozytywnym aspektem jest włączenie koncepcji i wymagań dotyczących zdrowia psychicznego i ubóstwa energetycznego w sektorze chłodzenia, które brakuje w wielu innych, w dużej mierze nowoczesnych europejskich ustawach klimatycznych.

Szczegółowy opis mechanizmu budżetu węglowego (prawnie wiążącego, opartego na planowaniu i rozliczaniu w okresach, który określa, ile gazów cieplarnianych możemy wyemitować w każdym okresie, jeśli poważnie podchodzimy do osiągnięcia neutralności emisji) jest przydatny: razem z pięcioletnim cyklem planowania, opcją przenoszenia nadwyżek, instytucją postępowań naruszeniowych i obowiązkiem składania końcowych rozliczeń tworzy system egzekwowalny podobny do modelu brytyjskiego. Również wprowadzenie monitorowania emisji opartych na konsumpcji jest mile widziane, ponieważ może zrównoważyć ograniczenia podejścia terytorialnego. Środki sektorowe (renowacja budynków, transport, przemysł, spożycie żywności) są wystarczająco szerokie i szczegółowe, a ustanowienie hierarchii ekologicznej dla wykorzystania biomasy (wzorowanej na hierarchii odpadów) jest szczególnie przyszłościowe.

Jedną z największych sił tego projektu ustawy jest to, że traktuje on łagodzenie skutków, adaptację i odporność jako cele o równym znaczeniu.

... i mocne podstawy naukowe

Naukowe i innowacyjne elementy koncepcji są szczególnie mocne: Centrum Innowacji Klimatycznej, Narodowe Centrum Danych Klimatycznych oraz wprowadzenie mechanizmów finansowania podobnych do Carbon Contracts for Difference wspierających inwestycje w redukcję emisji tworzą obiecujące instrumenty instytucjonalne i finansowe. Wsparcie dla inicjatyw oddolnych i uznanie tradycyjnej oraz społecznościowej wiedzy są również przyszłościowe i zgodne z zasadą subsydiarności. Co więcej, obowiązek promowania świadomości klimatycznej na wszystkich poziomach systemu edukacji, rozwój szkolenia nauczycieli oraz działania na rzecz walki z dezinformacją tworzą spójną strategię kształtowania postaw społecznych.

Wydaje się przydatne wprowadzenie ex-ante oceny ryzyka klimatycznego jako odrębnej instytucji prawnej, aby zapewnić, że żadna decyzja rządu nie może zostać podjęta bez takiej oceny. Rozszerzenie zakresu emisji 1, 2 i 3 (czyli związanych z zakupioną energią, emisjami na miejscu i pochodzącymi od dostawców) na cały łańcuch wartości w ocenie wpływu na środowisko jest również nowoczesną, zgodną z ESG i przyszłościową zasadą.

Zaangażowanie Rzecznika Praw Obywateli ds. Przyszłych Pokoleń w procedurę rzeczniczą w przypadku przekroczenia budżetu węglowego mogłoby również służyć jako silny mechanizm egzekwowania. Podobna instytucja istniała kiedyś, ale poprawki z 2011 roku do Konstytucji uczyniły ją nieskuteczną.

Ustanowienie statusu Rady Doradczej ds. Klimatu jest wyraźnie pozytywne: działa ona wyłącznie zgodnie z konstytucją węgierską i ustawą, ma własny budżet i sekretariat, a propozycje dotyczące celów klimatycznych nie mogą być przyjęte bez jej opinii. Wspólny mechanizm nominacji Węgierskiej Akademii Nauk (MTA) i Węgierskiej Sieci Badawczej (HUN-REN) zapewnia również ochronę przed wpływami politycznymi. Funkcjonowanie rządowego Komitetu ds. Ochrony Klimatu pod przewodnictwem premiera zapewnia odpowiednie ramy do koordynacji międzyresortowej, a mieszany (częściowo niepolityczny) skład Rady Ochrony Klimatu może wzmocnić jej społeczną legitymację.

Wprowadzenie koncepcji „zagrożenia klimatycznego” do prawa węgierskiego jest szczególnie godne uwagi: prokurator może również wszcząć postępowanie przeciwko głównym emitentom, domagając się odszkodowania i zakazu ich działalności, co stanowi istotny krok naprzód w zakresie postępowania klimatycznego. Uprzywilejowany status prawny organizacji społeczeństwa obywatelskiego jako powodów, ich prawo do wszczynania postępowań sądowych oraz zwolnienie z opłat są również istotnym zabezpieczeniem. Uprawnienia Rzecznika ds. Przyszłych Pokoleń do interwencji i składania wniosków do sądu konstytucyjnego są również godne pochwały.

Wprowadzenie Narodowego Funduszu Ochrony Klimatu jest przydatną inicjatywą, ponieważ tworzy dedykowane i przewidywalne ramy finansowania (w przeciwieństwie do obecnej praktyki, czyli ad hoc przydziałów budżetowych i rutynowych odliczeń). Wymóg obowiązkowych zobowiązań z zakresu zielonego ładu korporacyjnego i planów transformacji – szczególnie w świetle faktu, że te zobowiązania zostały znacznie złagodzone po zawężeniu zakresu Dyrektywy CSDDD UE – jest krokiem odważnym i przyszłościowym. Również wykluczenie działalności związanej z paliwami kopalnymi z finansowania banków rozwoju jest jasnym i słusznym kierunkiem. Ponadto, wpisanie zasad partycypacji w międzynarodowe finansowanie klimatyczne byłoby sprawiedliwe (choć niestety wydaje się to nierealne w tej formie).

Obszary do poprawy

Jak wspomniano, węgierscy decydenci nigdy nie mieli do czynienia z tak dobrze przemyślaną i złożoną regulacją klimatyczną. Niemniej jednak, istnieją drobne niedociągnięcia i sprzeczności, które obecna debata publiczna mogłaby zidentyfikować i wyeliminować.

Być może najbardziej uderzającym brakiem jest brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia do instytucjonalnych ram sprawiedliwości klimatycznej, w tym postępowań klimatycznych i odpowiedzialności państwa. Byłoby to szczególnie ważne, ponieważ zasady „braku cofania się” i „płacenia zanieczyszczającemu” mogą być skutecznie wdrożone tylko przy silnym mechanizmie egzekwowania. Warto byłoby również wprowadzić zasadę sprawiedliwości klimatycznej, która określałaby zwiększoną ochronę grup społecznie wrażliwych (biednych, starszych i tych o wyższym ryzyku zdrowotnym), ponieważ to one ponoszą nieproporcjonalnie większy ciężar skutków zmian klimatu.

Trudno zrozumieć całkowity brak jakiegokolwiek odniesienia do odporności sektora transportowego w projekcie. Na przykład, tekst mógłby chociaż wspomnieć o ryzykach infrastrukturalnych związanych z falami upałów i ekstremalnymi opadami (drogi, koleje, mosty) oraz o przygotowaniu floty pojazdów. W sekcji transportowej nie ma również wzmianki o transporcie lotniczym i śródlądowych drogach wodnych, choć ich emisje nie są bynajmniej pomijalne (choć na razie europejskie prawo klimatyczne często traktuje je jako odrębne kategorie).

Cel „stopniowego wygaszania szkodliwych subsydiów państwowych do 2030 roku” jest słuszny sam w sobie, ale jego realizowalność jest wątpliwa, chyba że towarzyszyłby mu obowiązkowy harmonogram przeglądu i publiczna lista subsydiów. W zakresie zarządzania Narodowym Funduszem Ochrony Klimatu, wskazane byłoby zapewnienie jego niezależności od wpływów politycznych i nadanie organizacjom społeczeństwa obywatelskiego realnej roli w podejmowaniu decyzji (a nie tylko reprezentowania beneficjentów).

Obecny zapis wymogu zielonych zamówień publicznych – „należy preferować” – jest zbyt słaby. Aby zapewnić skuteczność, należałoby wprowadzić konkretny wymóg kwotowy lub obowiązek czasowy. Co więcej, tekst nie zawiera żadnych zapisów dotyczących odpowiedzialności aktorów medialnych i platform społecznościowych w walce z dezinformacją klimatyczną. W przypadku Rady Ochrony Klimatu ograniczenie składu do dziewięciu członków i nadanie ministrowi roli współprzewodniczącego stanowią ryzyko: mimo zasad proporcjonalnej reprezentacji, wpływy rządu mogą stać się dominujące, szczególnie jeśli departament ministra pokrywa również koszty funkcjonowania rady. Zalecałoby się ograniczyć rolę ministra do roli obserwatora lub przewodniczącego bez głosu, a finansowanie powierzyć pod nadzór Zgromadzenia Narodowego.

W przypadku samorządów lokalnych, fraza „Państwo zapewni odpowiednie wsparcie budżetowe” jest zbyt ogólna i może prowadzić do nadużyć. Przynajmniej, prawo powinno ustalić minimalny gwarantowany poziom finansowania lub jasną metodę alokacji; w przeciwnym razie, w mniejszych częściach kraju, władze nie będą w stanie wypełnić swoich ustawowych obowiązków z powodu braku środków. Brakuje również przepisów o konfliktach interesów i obowiązkach ujawniania dla członków, co mogłoby umożliwić lobby przemysłowe wpływanie na proces decyzyjny.

Dodatkowo, wskazane byłoby ustanowienie obowiązkowego mechanizmu współpracy między Radą Naukową a Rzecznikiem Praw Obywateli ds. Przyszłych Pokoleń. Oba ciała oceniają zgodność z budżetem węglowym równolegle, a bez koordynacji mogą pojawić się rekomendacje nakładające się lub sprzeczne.

Zasięg przestępstwa zagrażającego klimatowi wydaje się również wąski, ponieważ dotyczy tylko głównych emitentów objętych systemem handlu emisjami UE (EU ETS), podczas gdy emitenci średniej wielkości – których emisje są istotne łącznie – są wyłączeni. Aby to naprawić, tekst powinien wprowadzić mechanizm stopniowego rozszerzania zakresu.

Możliwość wniesienia skargi za brak działania w przypadku niedoboru budżetu węglowego jest odpowiednia, ale przepis nie zawiera żadnej konkretnej sankcji, jeśli rząd mimo to nie zastosuje się do wyroku, co znacznie osłabia jego egzekwowalność. Ponadto, nadzór prawny nad decyzjami władz lokalnych jest przydatny, ale możliwość wstrzymania finansowania mogłaby nieproporcjonalnie dotknąć mniejsze samorządy, które już są niedofinansowane. Dlatego wskazane byłoby ustanowienie stopniowego systemu sankcji i mechanizmu odwoławczego.

To są jednak drobne szczegóły, a czas na dopracowanie ustawy wciąż jest. Bardziej istotne jest pytanie, czy po swoim historycznym zwycięstwie rząd Pétera Magyara będzie miał wolę, by to zrobić – nie tylko dopracować ustawę, ale przede wszystkim położyć kres obecnej niekonstytucyjnej sytuacji.

Dokument społeczeństwa obywatelskiego jest „niezmiernie szczegółowy i szeroki, porównywalny z najbardziej kompleksowym ustawodawstwem na poziomie europejskim”.

Jak będzie postępować Tisza?

„Eksperci analizują tekst projektu ustawy społeczeństwa obywatelskiego, aby ocenić, które elementy można włączyć do projektu ustawy przedstawianego przez rząd,” poinformowało pod koniec lipca biuro prasowe Ministerstwa Środowiska. Według ministerstwa, dokument społeczeństwa obywatelskiego jest „niezmiernie szczegółowy i szeroki, porównywalny z najbardziej kompleksowym ustawodawstwem na poziomie europejskim”. Tymczasem ustawodawcy również badają, które elementy powinny być regulowane na poziomie ustawowym, a które kwestie lepiej rozwiązać w strategiach lub ustawodawstwie niższego szczebla.

Według stanowiska ministerstwa, same odważniejsze cele redukcji emisji nie wystarczą. „Należy również ustanowić ramy określające, jak te cele zostaną osiągnięte, oraz jakie są role aktorów gospodarczych i społecznych w przejściu ku zrównoważonemu rozwojowi.” Ustawodawstwo musi także zająć się tym, jak kraj może zastąpić paliwa kopalne odnawialnymi źródłami energii, a także jak może ograniczyć zużycie energii.

Warto zauważyć, że odpowiedź ministerstwa sugeruje, iż nowa węgierska ustawa klimatyczna położy znacznie większy nacisk na adaptację niż obecne przepisy. „Węgry są jednym z najbardziej narażonych krajów Europy na zmiany klimatu,” wskazało ministerstwo. Zgodnie z wcześniejszym orzeczeniem sądu konstytucyjnego, musi zostać ustanowione ramy prawne zapewniające zachowanie unikalnych krajobrazów, dzikiej fauny i flory oraz zasobów naturalnych Kotliny Karpackiej. W związku z tym, „Ustawa musi szczegółowo odnosić się do adaptacji do nieuniknionych skutków zmian klimatu i rozwoju elastycznej odporności na zmiany klimatyczne.”