Czy zamrożenie czynszu zniszczy uśmiechy na twarzach?

Regulacja czynszu jest w dużych światowych miastach gorącym trendem politycznym. Zohran Mamdani w Nowym Jorku czy Die Linke w Berlinie wygrywają głównie dzięki frustracji wyborców z powodu niedostępnego mieszkania, a zamrożenie czynszu jest jedną z głównych proponowanych polityk. Doświadczenia z Niemiec, Katalonii i Stanów Zjednoczonych pokazują nam jednak, że jeśli regulujemy tylko część mieszkań, reszta stanie się droższa.

Podczas gdy faszystowska AfD stopniowo zdobywa głosy w wyborach landowych w Niemczech, strony słowackich i czeskich mediów zapełniły alarmistyczne i relatywizujące komentarze o sukcesie lewicowej Die Linke w wyborach berlińskich. Porównywano Die Linke z AfD, obie określano tak samo jako ekstremistyczne, przypisywano Die Linke prorosyjskie sympatie (które w zasadzie odeszły wraz z odejściem Sahry Wagenknecht) i podobnie.

Ten artykuł jednak nie dotyczy obalania teorii podkowy, lecz jednego z głównych punktów programu, dla którego ludzie w Berlinie głosowali na Die Linke: dostępności mieszkań. „Berlin bezpłatny” („Uczynić Berlin dostępnym”). Albo, jak obiecywał w wyborach Zohran Mamdani, z którym berlińska Die Linke konsultowała strategię wyborczą: „Zamrozić czynsz” („Zmrozić czynsze”).

Podczas gdy regulacja rynkowych czynszów jest na Słowacji w zasadzie pojęciem nieistniejącym (z wyjątkiem drobnego procenta mieszkań w własności samorządów, które są regulowane regulacją cen ministerstwa transportu), wiele krajów zachodnich (w tym Stany Zjednoczone) korzystało lub korzysta z regulacji cen czynszu dla części mieszkań w miastach.

Większość ekonomistów i ekonomistek boi się regulacji cenowych jak diabła. Sztuczne obniżanie cen „poniżej naturalnego stanu równowagi” rynku rzekomo prowadzi do spadku podaży (liczby mieszkań) i niedoboru mieszkań. Ewentualnie, jeśli miasto reguluje tylko część mieszkań, nienormowane czynsze będą rosły jeszcze szybciej. Przynajmniej tak mówi mikroekonomiczna teoria. Popyt i podaż, stan równowagi.

Przeciwnie, dla wyborców w miastach, które cierpią na wysoką niedostępność mieszkań (takie jak Nowy Jork i Berlin), jest to oczywiście mobilizujący temat. Mamdani czy Die Linke głosowało głównie na młodych wyborców (zazwyczaj bez możliwości kupienia własnego mieszkania): w wyborach w Nowym Jorku frekwencja wśród młodych do trzydziestego roku życia wzrosła o trzydzieści punktów procentowych, w Berlinie głosowała na Die Linke niemal połowa młodych. Dla tych ludzi regulacja czynszu nie jest teoretycznym ćwiczeniem w podręczniku ekonomii, lecz kwestią przetrwania.

Ostatnie lata przyniosły kilka jakościowych quasi-eksperymentalnych przypadków wprowadzenia regulacji czynszu, z których opublikowano badania ekonomiczne: regulacja czynszów w Niemczech od 2015 roku oraz dwuroczna regulacja czynszów w Katalonii w latach 2020–2022. Pokażemy na nich, że nawet pytanie o regulowane czynsze, jak to zwykle bywa, jest bardziej skomplikowane, niż się na pierwszy rzut oka wydaje.

Prawo, którego nie trzeba przestrzegać

W 2015 roku niemiecki parlament federalny uchwalił ustawę, która umożliwia niemieckim samorządom zamrożenie lub regulację czynszu. Regulacja ma formę limitu cenowego, odzwierciedlającego średni ostatnich lat rozwój czynszu. Wyjątkiem są mieszkania w nowej zabudowie (po 2014 roku). Również starsze mieszkania, które przeszły znaczną przebudowę, mogą po przebudowie ustalić pierwszy najem ponad limit. Takie regulacje wprowadziło prawie trzysta samorządów, w tym duże miasta jak Berlin, Hamburg czy Brema.

Badanie opublikowane w 2023 roku wykorzystało ten dwuwarstwowy rynek najmu (regulowane i nienormowane mieszkania) do zbadania, co tak naprawdę osiągnęła regulacja. Można powiedzieć, że taki interwencja działała jak jednorazowa dotacja dla tych, którzy mieszkali w regulowanych mieszkaniach. Czynsze w nich spadły, ale w ciągu dwóch lat wróciły do tego samego poziomu co przed regulacją. Jednocześnie czynsze w nienormowanych mieszkaniach rosły szybciej. Po kilku latach trend wzrostu w obu grupach się wyrównał. Ta interwencja doprowadziła też do większej liczby wyburzeń starych budynków. Autorzy badania twierdzą, że regulacja podniosła wartość gruntów i nowych inwestycji w porównaniu do starych domów (ponieważ nowe mieszkania miały wyjątek od regulacji). Nowych mieszkań na wynajem jednak nie budowano więcej. Jakby właściciele starych mieszkań powiedzieli: „jeśli mam zarobić na tym mieszkaniu mniej niż wcześniej, to lepiej, żeby nikt w nim nie mieszkał”.

Wszystko to brzmi jak potwierdzenie klasycznej teorii ekonomii. Jeśli regulujemy tylko część mieszkań, pozostałe będą droższe. Ma to jednak ważne „ale”. Ta badanie, podobnie jak kolejne z 2022 roku, które również bada niemiecką regulację czynszu, podkreśla jedną kluczową słabość niemieckiej regulacji: brak egzekwowania zasad. Niemiecka regulacja czynszu była przedmiotem prawa cywilnego, najemcom nie groziły żadne kary ani sankcje. Jedyną ochroną wynajmujących były sądy – jeśli odczuwali, że właściciel/ka mieszkania podniósł/a czynsz ponad dozwolony limit, mogli się sądzić. Jeśli wygrali, odzyskiwali tylko różnicę ponad limit.

Nie dziwi więc, że nieegzekwowana regulacja nie działa dobrze. To jak wprowadzić politykę parkowania i nie nakładać kar za parkowanie. Obniżyć maksymalną dozwoloną prędkość, a potem jej nie mierzyć. Ci, którzy posiadają mieszkania, nie mają wewnętrznej motywacji, by dobrowolnie ograniczać zysk.

Lepiej powszechnie niż selektywnie

Kataloński rząd w 2020 roku zatwierdził powszechną regulację czynszu we wszystkich samorządach z „napiętym” rynkiem mieszkaniowym. W przeciwieństwie do niemieckiego modelu, katalońska regulacja obejmowała wszystkie mieszkania w danej gminie. Co ważniejsze, regulacja była znacznie surowsza w egzekwowaniu. Wynajmujący musieli w ogłoszeniach i umowach podawać limit czynszu pod groźbą kary do dziewięćdziesięciu tysięcy euro. Ciężar ochrony wynajmujących i egzekwowania kar spoczywał na rządzie, a nie na indywidualnych procesach sądowych.

Badanie z 2023 roku opisuje skutki tego krótkiego eksperymentu – krótkiego, bo w 2022 roku hiszpański Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności tej ustawy i uchylił regulację. Ekonomiści i ekonomistki jednak paradoksalnie mieli świetne warunki quasi-eksperymentalne. Wyniki są podobne do tych w Niemczech: czynsze w regulowanych mieszkaniach gwałtownie spadły. Również późniejszy rozwój wysokości czynszu po uruchomieniu regulacji w miastach bez i z regulacją był podobny. Czynsze w katalońskich miastach bez regulacji nie wzrosły, a liczba mieszkań w ofercie się nie zmieniła (mieszkania nie przestały być wynajmowane). Gdy Trybunał Konstytucyjny uchylił regulację, czynsze wróciły do poziomu sprzed interwencji rządu.

Przykład kataloński więc na pierwszy rzut oka obala podstawowe zasady popytu i podaży: mieszkania z rynku nie zniknęły, a nienormowane mieszkania nie zdrożały. Dużą różnicą w porównaniu do Niemiec jest właśnie powszechna regulacja. Gdy czynsze są regulowane w całym mieście, rynek zachowuje się zupełnie inaczej. Mieszkania nie są bułkami – mieszkanie w Barcelonie nie można łatwo zastąpić mieszkaniem w miasteczku Arbúcies, oddalonym od metropolii o ponad osiemdziesiąt kilometrów bez bezpośredniego połączenia kolejowego.

Kto buduje, kto mieszka i kto czeka?

Powszechna regulacja czynszu nazywana jest w literaturze akademickiej regulacją „pierwszej generacji”, podczas gdy niemiecka selektywna polityka to „druga generacja”. Teoria przewiduje, że w pierwszej generacji czynsze co prawda spadną, ale nie będzie wystarczająco mieszkań dla wszystkich, którzy chcieliby mieszkać za taką cenę. W drugiej generacji przewiduje się mniejszy spadek liczby mieszkań, ale wyższe ceny dla wszystkich, którzy nie mieszkają w regulowanych mieszkaniach. Niemiecki przykład na pierwszy rzut oka potwierdza drugą teorię, a katalońskie doświadczenie raczej nie (choć trzeba przyznać, że był to krótki okres).

Uznajmy też, że powszechna regulacja w dłuższym okresie zmniejszyłaby liczbę mieszkań, które teoretycznie powstaną (badanie wielu miast w Ameryce, które regulują czynsze, pokazuje, że regulacja średnio zmniejsza liczbę mieszkań o około dziesięć procent). Mieszkań jednak dziś nie jest „wystarczająco” – zwłaszcza dla tych, którzy nie mogą osiągnąć na rynku cen swoimi dochodami. Obecnie o tym, kto, gdzie i kiedy będzie mieszkał, decyduje zdolność do opłacenia mieszkania.

„Rozdzielanie” mieszkań ludziom można też zrobić inaczej: filozofowie i filozofki moralni rozwinęli etykę czekania w kolejce. Kolejka dzieli ludzi nie na podstawie ich zdolności, bogactwa czy koneksji, lecz tylko na podstawie czasu: każda nowa osoba czekająca dołącza na koniec i musi poczekać, aż nadejdzie jej kolej. Popularizator tej etyki, filozof Michael Sandel, który o niej pisze w książce What Money Can’t Buy, jednocześnie w swojej nowszej książce The Tyranny of Merit opisuje jeszcze jedno narzędzie – tym razem w kontekście wyboru studentów do elitarnych uniwersytetów. Losowanie. Przypisuje ono to, że nawet obiektywne kryteria wyboru kandydatów na najlepsze uniwersytety świata są ostatecznie kwestią szczęścia i przypadku.

Rady i losowania są oczywiście egalitarne, miejsce w kolejce czy lepsza szansa w loterii nie da się kupić. Rozdzielanie mieszkań inaczej niż na podstawie zdolności do płacenia jest jednak wyraźnie ograniczone ich własnością: samorządy czy państwo nie mogą przydzielać ludzi do prywatnie własnościowych mieszkań. Dlatego ich własność publiczna w debacie o mieszkaniu jest tak kluczowa. Jak już wspomnieliśmy, mieszkanie nie jest bułką – po pierwsze, mieszkanie w jednej części miasta nie jest zamiennikowe z tym w innej części miasta, a po drugie, mieszkanie wybudowane przez prywatnego dewelopera będzie się „zachowywać” inaczej niż to wybudowane przez publiczną administrację. Dlatego większość badań nad regulacją czynszu, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, potwierdza, że powoduje ona spadek liczby mieszkań: są to prywatnie własnościowe mieszkania, których właściciele i właścicielki nadal maksymalizują zysk, mimo że regulator ustala limity cen.

To właśnie „ojcowie” klasycznej ekonomii, tacy jak Adam Smith czy David Ricardo, byli skrajnie krytyczni wobec właścicieli ziemskich („ziemian”, „landlords”). Uważali ich za nieproduktywną warstwę społeczeństwa, która poprzez pobieranie czynszu nadmiernie obciąża pracującą i przedsiębiorczą klasę. Adam Smith w Bogactwie narodów mówił, że „chętnie żną tam, gdzie nigdy nie siali” i że „ich dochód nie wymaga pracy ani troski, przychodzi jakby sam z siebie”. David Ricardo, którego teorie komparatywnej przewagi są często wykorzystywane do usprawiedliwiania niekontrolowanej globalizacji i „wolnego” rynku, napisał: „Zainteresowanie właściciela ziemi jest zawsze w konflikcie z interesami każdej innej klasy społecznej. Nigdy nie prosperuje tak dobrze, jak gdy jedzenie jest rzadkie i drogie.”

Także dla klasycznych ekonomistów (których na pewno nie można podejrzewać o ukryty marksizm, ponieważ pisali dziesiątki lat przed Marksem) monopolistyczne, czyli prywatne własności ziemi i eksploatacja czynszu były problemem – także w kontekście gospodarki rynkowej. Regulacja czynszu jest więc mniej interesującą częścią programu wyborczego Die Linke w Berlinie. Bardziej istotny jest plan wywłaszczenia mieszkań na wynajem należących do dużych inwestorów komercyjnych. Dąży się do tego, aby wyeliminować zasady rynkowe i finansyzację sektora mieszkaniowego, co w efekcie zwiększy dostępność mieszkań bardziej niż regulacja czynszu.

Powszechnie chwalona Wiedeń nie zajmuje czołowych miejsc w rankingach jakości życia i dostępności mieszkań dzięki regulacji cen czynszu, lecz głównie dzięki bezkonkurencyjnemu najwyższemu odsetkowi mieszkań, które są własnością miasta lub innych organizacji non-profit i projektów. Podstawy tego sukcesu zostały położone już w okresie międzywojennym przez „czerwoną Wiedeń”: socjalistyczne kierownictwo wówczas wybudowało dziesiątki tysięcy nowych miejskich mieszkań, finansując to głównie wysokimi podatkami na luksusowe towary i prywatne, komercyjne mieszkania. Polityki te uzupełniono regulacją czynszu i ochroną mieszkańców, ale kluczem była masowa budowa i wysokie progresywne podatki.

Jeśli więc chcemy osiągnąć naprawdę dostępne mieszkania także w słowackich miastach, czysta regulacja czynszu nam nie wystarczy. Zgodnie z głównym nurtem ekonomii, musimy „budować, budować, budować”. Jednak nie jest obojętne, kto buduje. Jeśli naprawdę chcemy się inspirować Wiedniem, znacznie zwiększmy podatki od nieruchomości, zwłaszcza od mieszkań, w których ich właściciele nie mieszkają. Idealnie razem z innymi podatkami od luksusowej konsumpcji (które mają też nieproporcjonalny efekt na zanieczyszczenie i kryzys klimatyczny) czy majątkiem. I umożliwmy miastom masową budowę mieszkań. Wtedy będziemy mogli regulować także czynsze.

Autor jest ekonomistą i analitykiem danych

Tekst powstał przy wsparciu Fundacji Friedricha Eberta, przedstawicielstwa na Słowacji