Pora na nowo przemyśleć sankcje wobec Rosji: realistyczna droga naprzód

Od pierwszej fazy rosyjskiej agresji przeciwko Ukrainie w 2014 roku sankcje są jednym z głównych instrumentów Zachodu służących do reagowania na agresywną politykę Moskwy. Niedawna decyzja Stanów Zjednoczonych o dopuszczeniu rosyjskiego oleju napędowego na rynek przed wyborami śródterminowymi na nowo otworzyła debatę na temat celu tych ograniczeń. Z ukraińskiej perspektywy wygląda to tak, jakby ci, którzy nałożyli sankcje, zapomnieli, dlaczego to zrobili, i teraz nimi handlowali.

Formalnie, pod koniec 2026 roku, od 2014 roku na Rosję nałożono ponad 28 000 międzynarodowych sankcji, co czyni ją jednym z najbardziej objętych sankcjami państw na świecie. Najpoważniejsze ograniczenia wprowadzono po rozpoczęciu pełnoskalowej inwazji w 2022 roku.

Jedno pytanie pozostaje jednak bez odpowiedzi: czy sankcje mogą naprawdę działać, gdy państwa je nakładające potrzebują miesięcy na podjęcie decyzji, podczas gdy państwo będące ich celem wykorzystuje te same miesiące na przygotowania?

Problemem nie jest tylko to, czy sankcje działają

Przypadek Rosji pokazuje, że kluczową kwestią nie jest tylko skuteczność sankcji, lecz także szybkość ich wdrażania. Proces ten różni się w zależności od tego, kto podejmuje decyzję. Unia Europejska przyjmuje ograniczenia w ramach „pakietów sankcji”, których przygotowanie i negocjowanie często zajmuje miesiące. Wewnętrzne spory powodują dalsze opóźnienia. Ponieważ sankcje UE wymagają jednomyślności, każde państwo członkowskie może zawetować, opóźnić lub zablokować nowe środki. Wyraźnym przykładem jest 18. pakiet, przyjęty w lipcu 2025 roku: Słowacja przez kilka tygodni wstrzymywała jego zatwierdzenie. Pakiet obniżył limit cenowy na rosyjską ropę z 60 do 47,60 dolarów amerykańskich za baryłkę, zakazał transakcji z kolejnymi 22 rosyjskimi bankami oraz dodał 14 osób i 41 podmiotów do listy sankcyjnej. Jednomyślność ma jednoczyć państwa członkowskie, ale spowalnia również działania w ramach polityki zagranicznej, które mają chronić Unię.

Stany Zjednoczone mają natomiast dwa główne mechanizmy nakładania sankcji. Pierwszym są uprawnienia prezydenckie. Prezydent ma szerokie kompetencje w zakresie nakładania sankcji, które opierają się na ustawach uchwalonych przez Kongres. Działając za pośrednictwem Biura ds. Kontroli Aktywów Zagranicznych (OFAC) i Departamentu Stanu, władza wykonawcza może szybko nakładać sankcje i zwiększać presję na państwo-agresora. Przykładem jest rozporządzenie wykonawcze 14114, „Taking Additional Steps With Respect to the Russian Federation’s Harmful Activities”, podpisane przez prezydenta Joe Bidena 22 grudnia 2023 roku. Rozszerzyło ono uprawnienia do nakładania sankcji na zagraniczne instytucje finansowe wspierające rosyjską bazę wojskowo-przemysłową. Pokazało to, że władza wykonawcza może szybko rozszerzać narzędzia nacisku, również wobec podmiotów spoza Rosji.

Drugim jest proces legislacyjny. Projekt ustawy musi zostać wniesiony w Izbie Reprezentantów lub Senacie, przejść przez wysłuchania i poprawki oraz zostać przyjęty przez obie izby. Negocjacje między izbami a administracją mogą wydłużać ten proces. Zaletą jest to, że ustawodawstwo może określać politykę sankcyjną w perspektywie długoterminowej oraz definiować warunki, na jakich ograniczenia mogą być zaostrzane lub łagodzone. Przykładem jest ustawa REPO for Ukrainians Act, podpisana 24 kwietnia 2024 roku. Ustanowiła ona ramy prawne konfiskaty niektórych rosyjskich aktywów państwowych znajdujących się w jurysdykcji USA i wykorzystania ich na rzecz Ukrainy.

Ogółem Stany Zjednoczone przodują pod względem liczby nałożonych sankcji. Od 2014 roku do jesieni 2026 roku OFAC i inne amerykańskie agencje wydały około 7500–8000 decyzji o wpisaniu na listy sankcyjne, które obejmowały osoby, podmioty i ograniczenia sektorowe. Sama liczba nie rozwiązuje jednak podstawowego problemu. Długotrwały proces decyzyjny daje państwu będącemu celem czas na przygotowanie się do nowych ograniczeń, złagodzenie ich wpływu gospodarczego, a przede wszystkim opracowanie sposobów ich obchodzenia.

Długotrwały proces decyzyjny daje czas na adaptację

Przyjęcie nowych sankcji często zajmuje tygodnie, a nawet miesiące. Podczas gdy rządy negocjują, Rosja ma zarówno czas, jak i możliwość dostosowania się. Oznacza to nie tylko zmianę szlaków handlowych, lecz także budowanie mechanizmów pozwalających omijać przyszłe ograniczenia.

Embargo UE na rosyjską ropę z 2022 roku jest tego przykładem. 4 maja Komisja Europejska zaproponowała szósty pakiet sankcji, który przewidywał stopniowe wycofywanie importu rosyjskiej ropy. Z powodu sporów między państwami członkowskimi, w szczególności sprzeciwu Węgier, pakiet został formalnie przyjęty dopiero 3 czerwca. Przewidywał sześć miesięcy na wycofanie importu ropy surowej i osiem miesięcy na wycofanie produktów naftowych. Zakaz importu rosyjskiej ropy surowej drogą morską wszedł w życie 5 grudnia 2022 roku, a zakaz dotyczący produktów naftowych zaczął obowiązywać dopiero w lutym 2023 roku. Gdy UE próbowała ograniczyć handel rosyjską ropą, Moskwa miała większą część roku na zmianę jego kierunków.

Miesiące negocjacji otwierają okno czasowe przed wejściem sankcji w życie. W tym czasie często staje się jasne, który sektor odczuje największą presję — gospodarczy, wojskowy czy przemysłowy. W rezultacie obchodzenie sankcji stało się integralną częścią systemu sankcyjnego.

Obchodzenie sankcji jest obecnie częścią systemu

Nie jest tajemnicą, że Rosja dysponuje „flotą cieni” złożoną z wysłużonych tankowców, które często zmieniają bandery lub je ukrywają, aby omijać międzynarodowe sankcje. Pomimo wysiłków podejmowanych od 2022 roku w celu ograniczenia tego problemu, nadal nie został on rozwiązany. Rosja zwróciła się również ku państwom trzecim, które pomagają jej pozyskiwać towary podwójnego zastosowania, podlegające ograniczeniom. Szczególnie istotną rolę odgrywają trzy państwa: Chiny, Indie i Korea Północna. Pomimo ograniczeń Chiny pozostają największym partnerem handlowym Rosji. Od 2022 roku Indie stały się jednym z największych nabywców rosyjskiej ropy. Korea Północna, sama objęta międzynarodowymi sankcjami, wyłoniła się jako partner Rosji w sektorze wojskowo-przemysłowym. Z tego powodu skuteczność sankcji zależy dziś nie tylko od ich treści, lecz także od zdolności do identyfikowania i blokowania mechanizmów obchodzenia sankcji, zanim się utrwalą.

Nowy paradygmat sankcji powinien stawiać na szybkość

Polityka sankcyjna wymaga fundamentalnego przemyślenia. Kluczowe pytanie nie brzmi już, jak kompleksowy będzie kolejny pakiet, lecz jak szybko można go przyjąć i jak trudno będzie go obejść. Niepewność co do wdrażania dodatkowo osłabia praktyczny wpływ ograniczeń. Tymczasem Ukraina często zmuszona jest poruszać tę kwestię publicznie, ponieważ zakulisowe apele dyplomatyczne rzadko prowadzą do szybkiej reakcji. Publiczne oświadczenia stają się sposobem na utrzymanie międzynarodowej uwagi na sankcjach i wywieranie presji na partnerów, by działali.

Sankcje nie powinny być instrumentem politycznym dostosowywanym do krótkoterminowych nacisków gospodarczych ani zmieniających się priorytetów politycznych. A jednak dokładnie to wydarzyło się w październiku 2026 roku, gdy Stany Zjednoczone tymczasowo zezwoliły na niektóre transakcje dotyczące rosyjskiego oleju napędowego do 7 kwietnia 2027 roku. Decyzja ta ujawnia napięcie między strategicznymi celami sankcji a krótkoterminowymi potrzebami gospodarczymi. Tymczasowe wyłączenia mogą służyć uzasadnionym celom. Jednak bez jasnych kryteriów strategicznych podważają spójność całego systemu. Sankcje powinny zatem zostać osadzone w długoterminowych ramach polityki, obejmujących przejrzyste warunki zarówno ich zaostrzania, jak i łagodzenia. Zmodernizowane ramy sankcyjne powinny opierać się na trzech priorytetach. Po pierwsze, należy skrócić czas między porozumieniem politycznym a wdrożeniem. Po drugie, egzekwowanie sankcji należy wzmocnić poprzez monitorowanie podmiotów i sieci ułatwiających ich obchodzenie. Po trzecie, systemy sankcyjne muszą być aktualizowane wraz ze zmianą sytuacji międzynarodowej, a nie pozostawiane w niezmienionej formie.

Partnerzy Ukrainy powinni znać właściwe narzędzia i nie wysyłać niewłaściwych sygnałów

Ustawa Sanctioning Russia Act of 2026, nazwana imieniem zmarłego senatora Lindsey’a Grahama i podpisana 18 września, zmierza w tym kierunku. Łączy sankcje pierwotne wobec Rosji z działaniami wtórnymi wobec państw trzecich, które nadal kupują rosyjską energię lub pomagają Rosji obchodzić ograniczenia. Cła wtórne nakładane na tych nabywców mogą okazać się skuteczniejsze niż dodawanie kolejnych nazw do list sankcyjnych. Połączenie to mogłoby stać się modelem polityki sankcyjnej, który pozostawi Rosji mniej przestrzeni na dostosowanie się i podniesie koszty dla tych, którzy jej pomagają.

Właśnie dlatego Ukraińcy i Europejczycy są tak sfrustrowani decyzją prezydenta Donalda Trumpa dotyczącą rosyjskiego oleju napędowego. Podjęta zaledwie kilka tygodni po przyjęciu nowej ustawy wysyła przeciwny sygnał. Zachód musi stosować sankcje szybciej, niż Rosja jest w stanie się dostosować, jeśli chce skrócić wojnę, a nie tylko ją dokumentować. Zachód musi również przestać handlować sankcjami za każdym razem, gdy wymaga tego sytuacja polityczna. W przeciwnym razie sankcje będą nadal przegrywać wyścig z czasem, podczas gdy Ukraina wciąż będzie płacić cenę w ludzkich życiach.

Alina Krasnovyd jest ukraińską ekspertką polityczną.

Vladyslav Faraponov jest prezesem kijowskiego Institute of American Studies i analitykiem mediów w Truman.