Um mundo em mudança
Nos últimos anos, o mundo viveu algumas das mudanças mais rápidas desde o fim da Guerra Fria. Mesmo um breve tour d’horizon dos acontecimentos desde as eleições para o Parlamento Europeu (PE) de 2019 destacaria: uma pandemia global, uma guerra em grande escala na Europa, uma economia chinesa estagnada, a presidência mercurial e isolacionista de Donald Trump, uma UE mais pequena, uma guerra interestatal e não estatal no Médio Oriente e alterações climáticas aceleradas. Internamente, os partidos de direita iliberais ganharam força em ambos os lados do Atlântico, brandindo um método e uma mensagem que ameaçam enfraquecer a instituição mais proeminente e bem-sucedida da Europa e a democracia em que se baseia.
A partir de 2020, a virulência da pandemia de COVID-19 ultrapassou as fronteiras políticas para causar mais de sete milhões de mortes em todo o mundo – mais de 2,25 milhões na Europa. As taxas de crescimento económico, o comércio, o investimento, as viagens e o turismo caíram a pique e as populações revoltadas procuraram culpar a China, onde a doença teve início. Uma ação relativamente rápida conseguiu travar a doença nos Estados Unidos e na Europa, e só mais tarde na China. Após uma recuperação modesta, as taxas de crescimento económico nos EU e China estabilizaram.
A UE perdeu um dos seus membros com melhor desempenho económico e mais capazes militarmente quando o Reino Unido se retirou em 2021. A NATO, por outro lado, continuou a crescer, acrescentando três membros desde as últimas eleições para o PE – mais significativamente, a bem armada Suécia e a Finlândia, com a sua longa fronteira com a Rússia. Este alargamento foi provocado pela invasão russa da Ucrânia, que produziu uma unidade histórica entre os membros da UE. Os contactos com a Rússia foram cortados e o comércio reduzido, incluindo as importações cruciais de gás natural e produtos petrolíferos russos. Os países da UE adaptaram-se reduzindo o consumo, mudando de parceiros e importando gás natural liquefeito (GNL).
As sanções contra a Rússia têm sido aplicadas e alargadas, afectando as finanças, os bens, as viagens e o investimento. Enquanto o comércio alternativo – incluindo com a China e utilizando um “shadow fleet‘ para o fornecimento de petróleo – permitiu à Rússia evitar algumas pressões, números de crescimento e grandes emigration revelam uma economia enfraquecida e distorcida. Desde a invasão, a NATO gastos com a defesa cumpriu a ambiciosa diretriz de dois por cento do PIB e a UE forneceu quase 90 mil milhões de euros em ajuda militar e humanitária à Ucrânia – mais do que os Estados Unidos.
A última meia década também não tem sido boa para a China. Para além do desaparecimento das taxas de crescimento anual de mais de 5%, os severos confinamentos devido à COVID-19 e as políticas erráticas tornaram os investidores estrangeiros cautelosos. O investimento direto estrangeiro (IDE) na China atingiu um mínimo de três anos em 2023. Ao mesmo tempo, o investimento chinês na Europa, outrora uma zona preferida e acolhedora, tem caído para níveis não vistos numa década. Pequim tentou compensar esta situação com um ativismo revigorado noutras regiões, como a Iniciativa “Uma Faixa, Uma Rota”, de um bilião de dólares, mas os níveis de endividamento e a reação contra as promessas chinesas não cumpridas constituem obstáculos. A nível mundial, as respostas do país em relação à COVID-19 e aos direitos humanos combinaram-se com as agressivas afirmações territoriais da China no Mar do Sul da China para azedar atitudes em relação à China.
A desconfiança em relação à China tem sido reforçada pela sua vontade de apoiar as desculpas russas para a invasão da Ucrânia, lançando algumas dúvidas sobre a China como defensora da soberania nacional. Os líderes europeus têm sido francos nas suas críticas a este apoio e à sem vontade de usar a sua influência para ajudar a pôr fim ao conflito. Ao mesmo tempo, a UE tem adotado políticas económicas e de segurança no que é agora referido como o “Indo-Pacífico” que apoiam diretamente os esforços liderados pelos EUA na Ásia.
Ligações transatlânticas
Os Estados Unidos e a Europa são os parceiros económicos mais importantes. Embora a China seja o maior fornecedor de bens à Europa, o comércio transatlântico global de bens e serviços é mais de um terço superior ao comércio com a China. Os investimentos directos para lá e para cá superam os laços com a China e criam cerca de 16 milhões de empregos.
Desde a Segunda Guerra Mundial, os EUA têm estado ligados à defesa da Europa através da NATO. Com o fim da Guerra Fria, a aliança não só alargou o seu número de membros como também acrescentou tarefas “fora da área” ao seu portfólio. Estas incluem a manutenção da paz nos Balcãs (73% das forças no Kosovo são de membros europeus da NATO), a liderança da operação militar no Afeganistão e, desde 2022, um “interesse de segurança partilhado” no Indo-Pacífico.
Em toda a gama de questões, os Estados europeus e os EUA nem sempre se entenderam, por exemplo sobre a promoção da democracia. Mas a invasão russa da Ucrânia em 2022 reforçou a unidade transatlântica – ironicamente, dadas as preferências de Vladimir Putin. As sanções adoptadas pela UE espelham as dos EUA, que se tornaram o single largest supplier tanto de petróleo como de gás natural liquefeito para a UE. O alargamento da NATO foi assegurado com emolumentos à Hungria e Turquia, e mais do que em qualquer outro momento desde o fim da Guerra Fria, a Europa e os EUA têm vindo a desfrutar de um período de ação comum.
A administração Biden tem tido o cuidado de reparar e prevenir os obstáculos à continuação da proximidade transatlântica. Durante 2018 e 2019, a administração de Donald Trump utilizou uma justificação de segurança nacional para impor direitos aduaneiros não só aos produtos chineses, mas também a muitas exportações europeias, incluindo o aço e o alumínio. O Presidente Biden suspendeu a maioria dos direitos dirigidos à Europa em 2022 e prorrogou a isenção até 2025; a UE pôs termo às suas contramedidas e as negociações comerciais prosseguem. Um mais amplo Conselho de Comércio e Tecnologia EUA-UE foi criado em 2021 para trabalhar na triagem de investimentos e questões de IA, entre outros, e para demonstrar o compromisso de Washington com o acordo mútuo após o contencioso período Trump.
Mas as exigências políticas internas também levaram a acções nos EUA que podem ter consequências negativas para a Europa. A produção de equipamento avançado de IA e de chips e de tecnologia ecológica eficiente no país é preferível, porque evita problemas na cadeia de abastecimento, protege a segurança individual e colectiva e cria empregos – todos objectivos importantes em ano de eleições. A Lei de Redução da Inflação e a Lei de Chips e Ciência, ambas promulgadas em 2022, envolvem subsídios industriais significativos e incentivos fiscais ao consumidor, juntamente com algumas disposições de “compra americana” que alarmaram as empresas e governos europeus. Os europeus receiam que este “onshoring”, embora politicamente necessário (como é evidente nas respostas europeias), possa corroer os modos de cooperação transatlântica recentemente encontrados. Os críticos de ambos os lados do Atlântico condenam o que consideram ser protecionismo que não protege os consumidores nem a segurança nacional. Mas tais medidas são difíceis de reverter num ano eleitoral.
O triângulo EUA-Europa-China: um ambiente mais frio
O crescente poder económico da China colocou o seu próprio desafio às relações entre os EUA e a Europa. No início do século, a política “Go Out” do Partido Comunista e um ambiente internacional benigno favoreceram uma vigorosa procura chinesa de mercados de exportação estrangeiros e de fontes de bens primários. Na Europa, o desejo de crescimento económico após a recessão de 2008-2009 produziu um boom no comércio e no investimento entre a Europa e a China. A UE era atractiva, uma vez que o maior mercado do mundo e o governo dividido significavam que as restrições ao investimento estrangeiro eram fracas e não uniformes – ao contrário dos Estados Unidos. Em 2021, o investimento chinês tinha trazido cerca de 200 biliões de euros para a Europa.
À medida que a presença chinesa crescia, o descontentamento surgia entre as empresas europeias. Críticas contundentes foram feitas às práticas comerciais chinesas, às restrições ao investimento estrangeiro e às violações da propriedade intelectual. Essas queixas eram quase idênticas às que foram levantadas em Washington. Um tratado abrangente de investimento UE-China ficou para trás e em 2021 foi apagado pelo Parlamento Europeu.
Tanto na Europa como nos EUA, as políticas internacionais assertivas da China começaram a suscitar preocupações de segurança. Em 2019, a UE declarou formalmente que a China era um ‘rival sistémico”. As políticas de Pequim em matéria de direitos humanos e as pressões exercidas sobre os novos membros mais pequenos da UE na Europa Oriental agravaram o ambiente, tal como as acusações mútuas e as políticas restritivas durante o surto de COVID-19. As preocupações com a cadeia de abastecimento e o reconhecimento pela UE da sua própria dependência crescente, combinados com a pressão dos EUA, levaram os governos de toda a Europa a restringir a adoção de sistemas de comunicação chineses como Huawei. Em 2020, a UE adotou seu primeiro bloco estrangeiro política de triagem de investimentos, que ordenou aos membros que prestassem muita atenção aos setores e ao escopo do investimento estrangeiro (leia-se: chinês) na Europa. Até 2023, 21 membros tinham adotado ou reforçado as políticas nacionais.
Para a China, uma economia dirigida pelo Estado, subsídios e reforço de capacidades específicas em sectores-chave constituem a política padrão. São difíceis de inverter, mesmo – ou especialmente – perante a pressão externa. Além disso, a produção e venda de produtos com grande procura a nível mundial, como os sistemas de comunicação e os painéis solares, mantêm as fábricas nacionais a funcionar. Nas palavras da Secretária do Tesouro dos EUA Janet Yellen, a China está a tentar “exportar o seu caminho para um crescimento rápido”. Esta afirmação provocou, previsivelmente, reacções de proteção tanto nos EUA como na Europa. Washington e Bruxelas estão ativamente empenhados em estratégias de “desarriscar”, destinadas a reduzir a dependência económica da China, quer em termos de produtos quer de recursos naturais, tais como minerais de terras raras.
Ao mesmo tempo, a China tem estado ansiosa por afirmar a sua soberania nacional no Mar do Sul da China e em relação a Taiwan, ao mesmo tempo que reduz a sua própria vulnerabilidade às forças económicas globais – incluindo possíveis sanções dos EUA por fornecer a Rússia. A China tem tentado ‘desdolarizar‘ o seu comércio, oferecendo trocas de moeda bilaterais e encorajando a utilização do yuan. Estes esforços são particularmente vigorosos no “Sul Global” e complementam um esforço para exercer influência através do Movimento dos Não-Alinhados.
O dilema global para Pequim é o mesmo que enfrenta em casa: quanto poder permitir aos mercados em oposição aos governos. Como se envolver com o capitalismo global e lucrar com ele, resistindo ao mesmo tempo a influências que possam corroer o poder do Partido Comunista. Para um governo como o da China, que é autoritário mas ainda precisa de apoio interno, as pressões cruzadas são grandes. Simultaneamente, nos EUA e na Europa, há uma grande necessidade – especialmente durante a corrida eleitoral – de ser “duro com a China”.
Na Europa, o dilema tem uma dimensão adicional. Apesar das aspirações, de uma doutrina geral e dos funcionários para a implementar, em matéria de política externa, a UE não é normalmente um ator unitário. As preferências nacionais são privilegiadas e tendem a exercer uma força centrífuga. Por exemplo, o investimento europeu na China tornou-se grandemente concentrado entre alguns parceiros-chave, como a Alemanha, que não querem arriscar os mercados e o crescimento. Outros, como a Itália, com um governo mais inclinado para a direita e preocupações entre os principais eleitores sobre a presença chinesa na sua economia, adoptaram uma linha mais firme, mais próxima da dos EUA.
Eleições do PE e política externa
Geralmente, as questões de política externa não têm grande importância nas eleições nacionais, quer nos EUA quer na Europa. No momento em que os cidadãos americanos se preparam para ir às urnas em novembro, por exemplo, as sondagens mostram que as questões económicas, incluindo a inflação, dominam as suas preocupações. Do mesmo modo, em toda a Europa, o Conselho Europeu de Relações Externas constatou que só nos novos membros mais expostos da Europa de Leste é que uma questão de política externa pura – a ameaça da Rússia – assume um papel proeminente. A migração, uma questão “híbrida” (tanto externa como interna), é a preocupação número um na Alemanha, enquanto as alterações climáticas, a turbulência económica e as repercussões da COVID-19 são mais salientes noutros países.
Ainda assim, os anos de eleições não são normalmente bons para as políticas de comércio livre. Nos Estados Unidos, Joe Biden precisa do apoio dos sindicatos nos principais estados industriais para afastar Donald Trump. Conceder um passe à UE provavelmente não será controverso, mas o presidente terá menos liberdade para agir quando se trata da China. Desde que se tornou presidente, ele não suspendeu ou removeu as tarifas contra o aço e o alumínio chineses, como fez para a Europa. Em vez disso, insistiu no alargamento das restrições à exportação de microchips avançados e do equipamento para o seu fabrico. Como parte do seu esforço global para reduzir os riscos da China, Washington conseguiu adicionar parceiros na Europa e na Ásia. Em agosto de 2023, o Presidente Biden adicionou o investimento externo ao escrutínio, emitindo uma ordem executiva para estabelecer regulamentos rigorosos sobre o investimento americano em alta tecnologia na China.
As acções europeias também se tornaram mais vigorosas. Só no ano passado, a UE iniciou investigações sobre os subsídios chineses em sectores-chave de exportação, incluindo veículos eléctricos, turbinas eólicas e equipamento médico e de segurança. Como afirmou o Politico a “falsa guerra da Europa contra a China está a chegar ao fim”. Ainda assim, os líderes dos principais parceiros europeus da China, como Olaf Scholz da Alemanha, protegem sectores-chave (produção automóvel) que dependem das vendas e do investimento na China. Os objectivos transversais são também evidentes nos EUA, onde o desejo de impulsionar as fontes de energia renováveis levou o Presidente Biden a isentar de tarifas os painéis solares fabricados na China. Receosos da concorrência de preços, no entanto, os fabricantes americanos estão clamando para que tais tarifas sejam restauradas para os proteger.
O delicado equilíbrio entre os constituintes nacionais e os parceiros internacionais também é visto na utilização de uma política industrial direccionada. Como parte da sua resposta à China, bem como aos perigos das alterações climáticas, os EUA começaram a dedicar substanciais subsídios governamentais a indústrias chave, por exemplo, produção de microchips e tecnologia verde. Estes subsídios são geralmente contrários aos compromissos assumidos pelos EUA no âmbito da OMC, mas reflectem os subsídios há muito utilizados noutros países, incluindo na Europa. O perigo para a Europa é que os subsídios e incentivos fiscais concedidos às empresas americanas possam colocar os produtos europeus numa situação de desvantagem comparativa de preços e prejudicar a produção de tecnologias verdes, deixando a Europa mais, e não menos, dependente da China no que respeita a esses produtos. Os líderes empresariais e governamentais europeus também receiam que as empresas mudem para os EUA para evitar os custos ou restrições adicionais, custando às economias europeias empregos preciosos. De um modo geral, esses receios parecem ter calmado e a UE e os governos nacionais responderam com os seus próprios subsídios, pelo que é menos provável que a “intimidação dos EUA” seja um slogan de campanha poderoso.
Um movimento para a direita?
Desde as últimas eleições para o PE, o desafio à democracia interna e à posição global da UE tem vindo, em grande medida, da política interna. Fundamentalmente, os partidos da direita radical baseiam o seu apelo numa posição que se opõe a uma Bruxelas mais forte em todos os domínios políticos, incluindo a migração, as alterações climáticas e a política externa. A maior parte das previsões apontam para uma elevada probabilidade de os partidos de direita ganharem assentos no próximo Parlamento Europeu, Se assim for, a política externa da UE será um foco central de mudança.
Carnegie Europe publicou recentemente um estudo de 14 países sobre a ascensão dos partidos de direita radical e a forma como podem afetar a política externa da UE – ou já o estão a fazer. A força crescente desses partidos em toda a Europa já deslocou os partidos tradicionais para a direita em matéria de migração, por exemplo. Quando estão no poder num Estado-membro, esses partidos podem bloquear ou pedir um resgate para obter um consenso em matéria de política externa. A aplicação de sanções à Rússia envolveu normalmente negociações tortuosas com Viktor Orbán da Hungria, geralmente seguidas de isenções para o seu país.
O relatório Carnegie aponta também para o comprometimento da “arquitetura da política externa” da UE, por exemplo na Comissão, como outro possível golpe para a sua política externa. A posição da Presidente da Comissão, Ursula von Leyen, por exemplo, poderá ser enfraquecida, mesmo que não seja derrotada na votação do PE para esse cargo. Poderá ser forçada a nomear políticos eurocépticos para posições-chave, incluindo as relacionadas com a política externa.
Nos EUA, a surpreendente vitória do candidato neo-isolacionista e “transaccionalista” Donald Trump em 2016 prejudicou os laços EUA-Europa com ameaças e tarifas, mudanças abruptas na política, e o espetáculo do presidente dos EUA bajulando ditadores, de Vladimir Putin a Kim Jong Un. Um regresso de Donald Trump ao poder não só traria consigo um regresso ao menosprezo pela Europa, mas também uma série de inversões políticas em matéria de comércio e alterações climáticas. Mais alarmante ainda, dado o desprezo de Trump, poderia também significar o fim da histórica relação de segurança representada pela NATO. Seria, como Foreign Affairs recentemente descrito, “uma mudança radical na política interna e externa”. Apenas a perspetiva de um regresso de Trump tem inspirado apelos para uma Europa que gaste mais na defesa, coordene as suas políticas comerciais e tecnológicas de forma mais eficaz e, acima de tudo, reafirme a importância dos valores democráticos.
Entre os eleitores europeus e norte-americanos, os candidatos populistas de direita – e alguns governos – ganharam seguidores ao brandir a promessa de soluções nacionais em detrimento de soluções supranacionais para problemas internacionais – mesmo aqueles que não estão manifestamente contidos por fronteiras políticas, como as alterações climáticas e a migração. Se forem bem sucedidas na Europa, quer através da conquista de cargos públicos, quer através de casamentos políticos de conveniência, essas forças colocarão o continente e os seus povos num caminho muito diferente daquele que foi percorrido nos últimos 70 anos.
