A Europa vira-se para Leste
A invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia em 2022 e a guerra em curso desencadearam uma mudança gradual na agenda da política externa e de defesa da União Europeia. Esta mudança de política inclui um reconhecimento da capacidade limitada da UE para dissuadir ataques militares e híbridos no seu território, e de uma estratégia ainda menos eficaz para mobilizar as forças necessárias para responder a possíveis ataques de um agressor externo, como a Rússia.
Para ativar uma política de segurança e defesa mais forte, os Estados-Membros europeus têm até agora acedido a vários instrumentos. Esta caixa de ferramentas de segurança europeia inclui um processo de alargamento revitalizado mais a leste, um compromisso coletivo para apoiar o esforço de guerra da Ucrânia, um aumento das despesas militares a nível nacional e mais investimento na indústria de defesa europeia. Todas estas políticas são reversíveis, mas o processo de alargamento a Leste continua a ser o mais exigente, dada a escala da transformação necessária.
Os países da Parceria Oriental da UE também se adaptaram às realidades pós-invasão e mudaram as suas posições em matéria de política externa desde o início da guerra Rússia-Ucrânia e o interesse crescente da UE nesta região, anteriormente muito negligenciada. Mas as diferentes percepções da ameaça russa conduziram a diferentes resultados políticos. Alguns países comprometeram-se decididamente a mudar os seus laços de segurança para o Ocidente. A Ucrânia e a Moldávia têm sido os mais activos na prossecução desse realinhamento. As elites políticas da Geórgia também aproveitaram a oportunidade oferecida pela abertura da UE para revitalizar as suas políticas de alargamento e aproximar-se da UE, mas continuam a gerar práticas anti-liberais e anti-democráticas que impedem esse caminho europeu.
Menos definitivamente, mas ainda assim digno de nota, a Arménia afrouxou os seus laços com a Rússia, anteriormente considerada o “Estado patrono” da nação do Sul do Cáucaso, em parte em resposta à sua falta de intervenção em A tomada do Nagorno-Karabakh pelo Azerbaijão. O Azerbaijão e a Bielorrússia continuaram a autocratizar-se, afastando-se das instituições e dos princípios democráticos promovidos pelo Ocidente coletivo, que inclui os Estados Unidos (EUA) e a UE. A Bielorrússia passou a estar firmemente no campo da Rússia. Por sua vez, o Azerbaijão melhorou as suas relações de trabalho com o Kremlin, ao mesmo tempo que aumentou o volume das suas exportações de energia para a Europa, que substituem as da Rússia.
O alinhamento político com o Ocidente em alguns destes países da Europa de Leste não teria sido tão notável na ausência do imperativo de segurança gerado pela invasão da Ucrânia pela Rússia. No entanto, nem todos concordam que a segurança da Europa está ameaçada pela Rússia ou ligada a um maior alargamento da UE a Leste. O resultado das eleições para o Parlamento Europeu (PE), em junho de 2024, dará origem a mais representantes favoráveis à Rússia ou neutros em relação à Ucrânia no PE e desafiará a próxima Comissão Europeia a manter o rumo da solidariedade com a Ucrânia.
Não menos importante, a ascensão da extrema-direita nos governos nacionais poderia colocar tensões adicionais nas ambições geopolíticas reenergizadas da Europa e questionar o seu compromisso de reforçar a projeção de forças. É importante notar que quaisquer reveses anti-europeus nos países candidatos poderão também prejudicar um maior apoio à vizinhança da UE.
Ucrânia
De todos os Estados candidatos do Leste, a Ucrânia tem recebido a maior atenção política, económica e militar do Ocidente coletivo. Mas as expectativas dos governos e das sociedades da UE relativamente à vitória militar e à reforma do Estado que acompanham esse apoio estão longe de ser realistas. Esta discrepância continuará a afetar a estabilização e a continuação do apoio ao país devastado pela guerra.
A ajuda militar que a Ucrânia recebeu dos parceiros europeus e da NATO, embora fundamental para evitar uma derrota total e imediata, revelou-se insuficiente e demasiado lenta para garantir uma vitória ucraniana. Lenta e previsivelmente, este resultado mediano tem frustrado o público europeu, cujo apoio à Ucrânia tem deixado cair em várias questões fundamentais, incluindo a prestação de ajuda humanitária e o acesso ao mercado de trabalho, a aceleração da adesão à UE, a partilha dos custos energéticos e o fornecimento de ajuda militar. Em 2024, o apoio só se mantém estável entre os apoiantes mais leais da Ucrânia (como os países nórdicos e os Estados bálticos), enquanto está a diminuir entre países como a Roménia, a Itália e a Alemanha, e permanece consistentemente baixo em nações como a Bulgária e a Eslováquia.
Por sua vez, o governo da Ucrânia e o seu povo continuam empenhados no caminho europeu do seu país. Em fevereiro de 2024, oito em cada dez ucranianos eram a favor da adesão à UE e à NATO. No entanto, a tarefa de reforma que acompanha as negociações de adesão à UE exige um enorme esforço do governo ucraniano, que as condições de guerra tornam ainda mais difícil.
Desde a decisão do Conselho Europeu, em 14 de dezembro de 2023, de abrir negociações de adesão com a Ucrânia, o governo do país tem-se apressado a alinhar a sua legislação com o acervo da UE. O governo finalizou o seu “Plano Ucrânia” para a reforma na primavera de 2024. Mas a agenda da Ucrânia para a adesão à UE continua a ser uma tarefa difícil para a nação em apuros. A longa guerra que se avizinha continuará a drenar os recursos humanos e financeiros da Ucrânia e dificulta a construção do Estado de direito sob a lei marcial, que continua a restringir as liberdades democráticas, incluindo a liberdade de circulação, a liberdade de imprensa, a liberdade de reunião pacífica e as protecções legais.
A Comissão Europeia está a conceder latitude na avaliação do processo de reforma formal da Ucrânia (e da Moldávia). Dá também sinais de compreender a tarefa difícil que tem pela frente. Para apoiar o crescimento da Ucrânia no período de 2024-2027, a Comissão criou um novo instrumento aparentemente irreversível, o Mecanismo Ucrânia, para prestar apoio financeiro previsível à Ucrânia. Mas a militarização persistente da Rússia prolongará a guerra. Isto reduz a probabilidade de se poderem levar a cabo reformas importantes que exigem um amplo capital humano e capacidades estatais: reforma da administração pública; preenchimento de vagas judiciais e verificação de juízes em exercício; construção de um historial credível de investigações, processos e decisões judiciais finais em casos de corrupção de alto nível; e combate ao crime organizado, incluindo o controlo do fluxo ilícito de armas de fogo, tráfico de seres humanos e cibercrime.
Os partidos políticos europeus que já opõem uma maior colaboração no esforço de guerra da Ucrânia continuarão a usar como arma os receios económicos do público europeu contra um maior apoio à Ucrânia. Os partidos de extrema-direita, como o Rally Nacional de França, o Fidesz da Hungria, a Alternativa para a Alemanha, a Aliança para a União dos Romenos da Roménia ou a Direção da Social-Democracia da Eslováquia, criarão novos obstáculos ao financiamento do esforço de guerra da Ucrânia e impedirão o progresso do alargamento. Por sua vez, os atrasos no financiamento e a incerteza sobre o seu futuro europeu irão frustrar ainda mais os esforços de reforma da Ucrânia.
Moldávia
A pequena dimensão e a economia da Moldávia tornam-na a mais fácil de incluir tecnicamente no mercado único da UE entre os candidatos de Leste. No entanto, o país é também um dos mais pobres da Europa e continua a ter questões territoriais por resolver na região separatista da Transnístria, em grande parte pró-russa, bem como na região autónoma de Gagauzia, que está cada vez mais ligada à Rússia. Os conflitos étnicos e territoriais tornam a tarefa de integração na UE ainda mais difícil.
De acordo com uma sondagem do início de 2023, cerca de 60 por cento dos moldavos querem que o seu país adira à UE, mas o percurso europeu da Moldávia depende de manter as forças pró-russas fora do governo. Este último objetivo exige muitas manobras políticas, que incluem impedir que os transnistrianos pró-russos aumentem a sua influência na política de Chisinau.
O papel da Transnístria – e, cada vez mais, da Gagauzia – é importante para afetar potencialmente a política em Chisinau. Em fevereiro de 2024, a liderança da Transnístria pediu a Moscovo que a protegesse da ‘pressão crescente’ do governo moldavo.
Militarmente, a Rússia não investe atenção nem recursos na Transnístria, uma região com cerca de 400.000 habitantes, muitos deles reformados. As ambições de Moscovo para desestabilizar a Moldávia vão para além da Transnístria. De facto, muitos políticos de Chisinau temem que uma integração demasiado rápida da Transnístria russófona na Moldávia seja, na realidade, muito mais útil ao Kremlin do que deixar a região nesta zona cinzenta que a tem mantido livre de violência desde 1992. Do mesmo modo, a maior parte dos 135.000 Gagauz, de origem turca mas de língua russa, também apoiam partidos pró-russos.
A Moldávia vai realizar eleições presidenciais em 20 de outubro de 2024 e eleições legislativas em 2025. Para aumentar as hipóteses do seu partido pró-europeu Ação e Solidariedade (PAS) e manter o controlo sobre a presidência, a atual presidente Maia Sandu anunciou um referendo consultivo para a adesão à UE, que terá lugar no mesmo dia das eleições presidenciais.
O governo russo vê as próximas eleições como uma oportunidade para ganhar mais influência em Chisinau. Embora Moscovo mantenha uma posição na Moldávia através do seu domínio sobre a Transnístria pró-russa, não há razão para esperar uma escalada do conflito militar nesta região. No papel, deveria haver 1.500 soldados russos na Transnístria, mas de acordo com autoridades moldavas, a maioria são de facto habitantes locais com uniformes russos. O número de tropas russas ainda em solo da Transnístria é, de facto, inferior a 100 – um número que não representa uma ameaça militar tangível.
Além disso, a Ucrânia fechou a sua fronteira com a Transnístria, proporcionando indiretamente proteção contra um ataque terrestre e cortando o comércio legal e ilegal. Embora os dirigentes da Transnístria precisem da ligação com a Rússia para se manterem desvinculados de Chisinau, é do seu interesse procurar também a integração económica com o Estado moldavo. Desde o início da guerra Rússia-Ucrânia, os políticos e empresários que governam a Transnístria têm-se mantido afastados do conflito.
Assim como no caso da Ucrânia, os trabalhos de preparação das equipas de negociação e de normalização da legislação, das regras e dos procedimentos moldavos aceleraram-se depois de o Conselho Europeu ter iniciado as negociações de adesão com a Moldávia em dezembro de 2023. O processo de harmonização da legislação moldava e da UE tem estado em curso desde 2018, mas a capacidade da burocracia moldava para efetuar as alterações exigidas pela UE é limitada. A sua capacidade de negociar melhores acordos que não afectem negativamente a economia moldava a longo prazo também é limitada.
Geórgia
A Geórgia considera oficialmente a integração na UE como a sua principal prioridade em matéria de política externa. Numa sondagem realizada no início de 2023, 89 por cento da população da Geórgia apoiou a adesão à UE, enquanto o partido no poder, Georgian Dream-Democratic Georgia (GD-DG), afirma ter uma agenda pró-europeia. No entanto, embora a UE tenha concedido à Geórgia o estatuto de membro candidato em dezembro de 2023, Tbilisi não está a realizar reformas com a mesma determinação que a Moldávia ou a Ucrânia e está ocasionalmente a tomar medidas que distanciam o país do seu caminho para a UE.
Mais recentemente, uma lei ao estilo russo ‘lei dos agentes estrangeiros’ apoiada pela GD-DG levantou questões sobre o empenhamento do país nos valores da UE. As organizações de meios de comunicação social da Geórgia receiam que a lei – que exige que as organizações não governamentais, os grupos de activistas e os meios de comunicação social independentes que recebam mais do que 20% do seu financiamento proveniente do estrangeiro se registem como “agentes estrangeiros” ou sejam sujeitos a sanções – possa ser explorada para atingir jornalistas. Os observadores vêem esta decisão como uma forma de a GD-DG acumular mais poder antes das eleições parlamentares de outubro de 2024. Além disso, recentemente propostas de leis anti-LGBTQ+ que proibiriam as pessoas de mudarem de género e proibiriam os casais do mesmo sexo de adoptarem crianças também suscitaram críticas dos líderes ocidentais.
Apesar destas medidas, a GD-DG continua a ocupar o primeiro lugar nas sondagens de opinião pública, confortavelmente à frente de uma oposição impopular e fragmentada. Apesar dos contínuos protestos contra o governo, o partido deverá garantir o primeiro lugar nas próximas eleições parlamentares, pondo ainda mais em dúvida o caminho pró-europeu da Geórgia.
A Geórgia tem também mantido uma posição ambígua em relação à Rússia e defende as suas relações de amizade com o país que ocupou as suas províncias da Abcásia e da Ossétia do Sul. A Geórgia absteve-se de condenar a invasão da Ucrânia por Moscovo, apesar da sua própria experiência traumática com a Rússia, que utiliza frequentemente a Abcásia e a Ossétia do Sul para desestabilizar a Geórgia e impedir os seus planos de integração na UE e na NATO. Ao mesmo tempo, os avaliadores internacionais, incluindo os EUA e o FMI, confirmaram que a Geórgia está, no entanto, maioritariamente alinhada com o regime de sanções coordenado contra a Rússia. Além disso, a UE continua a ser o principal parceiro comercial da Geórgia, com 20,5% do seu comércio, seguida da Turquia (14,6%) e da Rússia (13%).
Os protestos contra o aquecimento das relações com a Rússia poderão continuar e tornar-se problemáticos para a GD-DG e para a estabilidade do país. Mas o governo e a GD-DG poderão também sentir-se encorajados por um apoio mais fraco à oposição. Os progressos no sentido da integração na UE continuarão a ser lentos, uma vez que a Geórgia se esforça por implementar reformas.
Arménia
No último ano, a Arménia deu sinais de que pretende melhorar os seus laços com a UE e afastar-se da Rússia para obter garantias de segurança. Esta mudança de política externa é o resultado do fracasso da Rússia em ajudar a Arménia na ofensiva bem sucedida do Azerbaijão em Nagorno-Karabakh em 2023. A passividade da Rússia perante a incorporação do Nagorno-Karabakh pelo Azerbaijão quebrou, assim, a cláusula de defesa mútua da Organização do Tratado de Segurança Colectiva (CSTO), uma aliança militar intergovernamental do tipo da NATO, constituída pela Arménia, Bielorrússia, Cazaquistão, Quirguizistão, Rússia e Tajiquistão.
Nikol Pashinyan, primeiro-ministro da Arménia, declarou que a adesão da Arménia à CSTO está agora congelada. A Arménia também chamou de volta o representante do país na CSTO, baseado em Moscovo.
Na ausência de quaisquer garantias de segurança por parte da Rússia, e disposto a alterar as prioridades do seu país, Pashinyan parece estar concentrado na formalização de um tratado de paz com o Azerbaijão, mesmo que isso signifique ceder mais território sob a forma de mais quatro aldeias exigidas pelos dirigentes azeris. A relutância de Pashinyan em defender Nagorno-Karabakh dos militares do Azerbaijão enfraqueceu, no entanto, a sua popularidade, aumentando o risco de instabilidade.
Tradicionalmente dependente da Rússia para o seu arsenal, a Arménia procura agora afastar os seus interesses de segurança da Rússia e aproximar-se do Ocidente. Acolheu de bom grado uma missão da UE para monitorizar a sua fronteira com o Azerbaijão, ao mesmo tempo que pretende adquirir veículos blindados e sistemas de radar a França.
No entanto, a Arménia também tirou partido das sanções económicas ocidentais contra a Rússia. As empresas arménias que reexportam produtos de fabrico ocidental, como automóveis, telemóveis, produtos de alta tecnologia e outros produtos electrónicos de consumo, têm aumentado os seus negócios desde o início da guerra na Ucrânia. Graças a esta prática, as exportações totais da Arménia para a Rússia triplicaram. Os impostos mais elevados que estas empresas pagavam na Arménia também aumentaram. Sob forte pressão dos EUA e da UE para restringir a reexportação de bens e componentes de alta tecnologia, os exportadores arménios precisam agora de autorização do governo para entregar microchips, transformadores, câmaras de vídeo, antenas e outros equipamentos electrónicos à Rússia.
Azerbaijão
O Azerbaijão consolidou ainda mais o seu estatuto de autocracia quando o presidente em exercício, Ilham Aliyev, ganhou um quinto mandato em 7 de fevereiro de 2024 com mais de 92 por cento dos votos. Aliyev apelou a eleições antecipadas depois de ter conquistado com êxito a região do Nagorno-Karabakh em novembro de 2023.
Desde então, Aliyev tem continuado a melhorar as relações com os países do Médio Oriente e da Ásia Central, incluindo o governo talibã no Afeganistão. A sua prioridade é estabelecer o corredor de Zangezur, uma rota de trânsito sem alfândegas que atravessaria a região Syunik da Arménia para ligar o Azerbaijão ao seu exclave ocidental de Nakhchivan. Aliyev tem estado a pressionar a Arménia a concordar com a concessão de quatro aldeias que o aproximariam deste objetivo. O governo azeri tem acordado a construção do corredor de Zangezur com a Turquia, uma condição necessária para um rápido sucesso.
Apesar da sua crescente autocratização e relações renovadas com a Rússia desde 2022, a UE mantém ligações estreitas com o Azerbaijão, principalmente devido às suas reservas de petróleo e gás e à sua localização estratégica entre a Rússia e a China. A UE tem vindo a comprar gás ao Azerbaijão para reduzir a sua dependência da Rússia. Ao mesmo tempo, o Azerbaijão começou a importar gás da Rússia ao abrigo de um acordo que deverá permitir a Baku satisfazer a sua própria procura interna.
As exportações de gás natural para a Europa aumentaram de forma constante de 2021 a 2023, atingindo 19 mil milhões de metros cúbicos (bcm) em 2021, 22,6 bcm em 2022 e 23,8 bcm em 2023. Este último foi dividido entre os mercados da UE, da Geórgia, da Turquia e da Sérvia. No entanto, o acordo do Azerbaijão para importar gás da Rússia para permitir a Baku satisfazer a sua própria procura interna, põe em causa se a UE quebrou realmente a sua dependência do gás russo.
Um novo surto de guerra entre o Azerbaijão e a Arménia continua a ser uma fonte de preocupação. Embora os dirigentes arménios estejam, na sua maioria, a aceitar os pedidos dos azeris, alguns atrasos na assinatura do tratado de paz e a renúncia a mais território pretendido pelo Azerbaijão poderão desencadear novos conflitos. É provável que a UE se mantenha apenas moderadamente envolvida nos meandros políticos da região e dê prioridade às preocupações económicas e energéticas.
Bielorrússia
Enquanto se mantiver sob a liderança de Alexander Lukashenko, a Bielorrússia manter-se-á irrevogavelmente afastada da UE. O bloco recusou-se a reconhecer a legitimidade da presidência de Lukashenko após as disputadas eleições de 8 de agosto de 2020, que solidificaram o seu regime autocrático. Apesar dos protestos generalizados que se seguiram, contestando o seu domínio do poder, Lukashenko continua firmemente enraizado e mostrou vontade de empregar qualquer meio de repressão necessário para manter o seu regime.
Desde a invasão da Ucrânia pela Rússia, em parte a partir de território bielorrusso, a economia da Bielorrússia, afetada por sanções, tornou-se cada vez mais dependente da Rússia. Embora a Bielorrússia continue a manter-se formalmente fora da guerra na Ucrânia, Lukashenko permite que a Rússia utilize o território bielorrusso como base militar e ponto de paragem para as suas forças armadas. Um documento divulgado pelo Kremlin em 2021 mostrava planos concretos para uma anexação da Bielorrússia à Federação Russa até 2030. Essa união formalizaria os acordos existentes, mas exigiria que a Rússia suportasse os custos adicionais para garantir a conformidade da sociedade bielorrussa. Moscovo já transferiu, no entanto, armas nucleares tácticas para o território bielorrusso.
A utilização de armas nucleares por parte da Bielorrússia para criar desordem nas suas fronteiras com a Lituânia, a Letónia e a Polónia prejudicou ainda mais as relações do país com os seus vizinhos. Os migrantes que viajam através da Bielorrússia e tentam atravessar as fronteiras da UE terão agora ainda mais dificuldade em encontrar refúgio desde que a UE aprovou regras de asilo e migração mais rigorosas em 2024. A Letónia e a Lituânia aprovaram as suas próprias leis em 2023, formalizando uma prática contínua de repulsão dos refugiados nas suas fronteiras com a Bielorrússia. De acordo com a organização de direitos humanos Doctors without Borders, muitas das pessoas que conseguem chegar à Letónia, Lituânia e Polónia continuam a ser forçadas a regressar ao território bielorrusso pelas autoridades fronteiriças, frequentemente com recurso à violência.
Conclusão
As tendências políticas em alguns Estados-Membros da UE parecem estar a deixar os líderes amigos da Rússia, como o primeiro-ministro húngaro Viktor Orban, menos isolados na sua oposição à Ucrânia. Em França, na Alemanha, na Bélgica, nos Países Baixos, na Eslováquia e na Roménia, os partidos de extrema-direita estão a subir nas sondagens e podem reforçar a posição anti-Ucrânia no Parlamento Europeu após as eleições de junho de 2024 e a nível nacional.
Neste ambiente potencialmente mais hostil para uma maior solidariedade com a vizinhança oriental da UE, quaisquer contratempos anti-europeus nos países candidatos, como a Geórgia a tornar-se politicamente mais alinhada com a Rússia ou um governo anti-UE na Moldávia, alimentarão o ceticismo em relação ao alargamento. Dada a forte ligação entre o alargamento da UE e a segurança, esse resultado seria prejudicial para a projeção de forças da UE em relação à Rússia e limitaria as suas ambições geopolíticas.
