Devemos salvar o multilateralismo

„E a guerra.“ A Espanha decidiu que, na comunidade internacional, defenderá sua própria posição – tanto na ataque americano à Venezuela quanto no Genocídio em Gaza. O primeiro-ministro espanhol, em seu artigo para Le Monde diplomatique, explica as razões pelas quais seu país rejeita um governo de força.

Ao olhar para pedaços de papel, ninguém muda. Até que alguém diga que se trata de dinheiro.

John Searle, um dos mais importantes filósofos que estudam o funcionamento das instituições, usava esse exemplo simples para ilustrar algo que tem uma validade muito mais profunda: grande parte da realidade social existe apenas porque concordamos coletivamente com ela. A linha traçada no mapa é reconhecida como fronteira. Palavras escritas em um contrato são consideradas vinculantes. E, como já mencionado, pedaços comuns de papel podem fazer de nós pessoas ricas.

Essas ficções compartilhadas coletivamente permitem a existência da realidade social. Uma dessas ficções são o dinheiro, outra, o sistema multilateral e as regras do direito internacional, que determinam a natureza das relações entre os Estados. Muitas pessoas, sem hesitar, reconhecem a primeira dessas construções fictícias, enquanto rejeitam veementemente a segunda, por uma razão simples: um certo tipo de ficções compartilhadas determina os limites do poder. Além disso, a violação da ordem baseada em regras traz vantagens para alguns – às custas de todos os demais.

Nos últimos anos, a pressão sobre a ordem internacional se intensificou principalmente em dois frentes. No primeiro caso, algumas potências principais, bem como as em desenvolvimento, apostaram que poderiam enfraquecer as normas estabelecidas e adaptá-las em seu benefício. Essa tendência se manifesta de forma mais brutal na forma de conflito militar. A invasão russa na Ucrânia, o genocídio devastador em Gaza, as iniciativas próprias dos Estados Unidos voltadas para mudanças de regime na Venezuela e, mais recentemente, no Irã – todas essas operações realizadas sem qualquer sinal de tentativa de obter consenso internacional confirmam que alguns governos abertamente questionam os próprios fundamentos da organização internacional. Essa lógica pode ser observada também fora das linhas de combate, especificamente no fato de que o comércio, a tecnologia e até os fluxos migratórios são cada vez mais utilizados como armas para exercer pressão sobre rivais e promover interesses geopolíticos próprios.

Quando líderes políticos preferem ficar em silêncio do que defender o direito internacional

Para tudo isso, deve-se acrescentar que a ordem mundial baseada na observância das regras é seriamente prejudicada também pelo fato de que líderes políticos optam por permanecer em silêncio diante de agressões em andamento, ou se manifestam de forma muito ambígua – em vez de defenderem abertamente o direito internacional. Na tentativa de evitar confrontos, optam por uma política de concessões (appeasement), pois erroneamente acreditam que, com moderação, convencerão os agressores a parar de violar as regras. Pensam que as palavras têm muito menos impacto no cenário internacional do que bombas. Estão enganados. Quando se trata de cumprir regras, as palavras são muito importantes e têm o poder de mudar o mundo. Assim que potências de porte médio demonstram incapacidade ou até mesmo uma relutância direta em defender o direito internacional, aceleram ainda mais sua erosão. Sua falha não passa despercebida – seus aliados percebem, grandes e pequenos Estados também, e assim que um número suficiente de atores chegar à conclusão de que as normas deixaram de ser obrigatórias, o sistema começará a desmoronar. Essas potências podem procurar uma posição segura, mas o que, na prática, acabam criando é justamente o caos, do qual tanto têm medo.

As tendências mencionadas derivam de uma suposição simples, mas equivocada: que, em um mundo multipolar, a restauração de esferas de influência beneficiaria as relações de poder, pois assim surgiria um equilíbrio entre as grandes potências, trazendo benefícios também para seus cidadãos. No entanto, a história mostrou o oposto. Assim que as regras comuns deixam de valer, não surge um equilíbrio, mas uma rivalidade que provoca conflitos e amplia a pobreza em todos os lugares (ou quase todos). Devemos entender que uma vida digna, associada ao crescimento econômico, mercados funcionais e proteção social, que hoje consideramos natural, depende justamente da estabilidade e da paz internacionais. O multilateralismo não é um ideal abstrato, mas uma realidade cotidiana. É uma posição de trabalho numa fábrica em Detroit, um supermercado bem abastecido em Paris, a vida de um estudante em Londres, férias no Japão. Nosso bem-estar baseia-se em algo tão frágil quanto fundamental: na manutenção de uma ordem baseada no respeito às regras. E, se alguém duvida disso, basta imaginar o quão difícil seria manter um Estado próspero se, como consequência de uma guerra prolongada no Oriente Médio, o preço do petróleo subisse para 150 dólares por barril, se um terço do fornecimento mundial de fertilizantes fosse bloqueado por causa de um conflito, se outros fluxos comerciais fossem interrompidos e os mercados de energia sofressem oscilações constantes. Não se trata de cenários improváveis. Eles se tornarão realidade assim que a lei do mais forte prevalecer. E, por isso, a escolha não está entre um sistema multilateral e uma nova balança de poder, mas entre o multilateralismo e o caos.

Deixe que algumas pessoas pensem o que quiserem, esse sistema não funciona às custas das pessoas. Pelo contrário – nos últimos setenta e cinco anos, contribuiu para criar o período mais próspero e estável da história da humanidade. O número de vítimas de conflitos armados diminuiu aproximadamente pela metade nas últimas décadas, embora nos anos recentes tenha voltado a subir. A renda mundial média aumentou cinco vezes. O comércio internacional cresceu de forma sem precedentes, tendo seu volume aumentado cerca de quarenta vezes desde 1950, contribuindo para elevar o padrão de vida em todos os continentes. A pobreza extrema foi reduzida de aproximadamente 60% da população mundial para menos de 10%. Embora esse resultado não seja perfeito, é muito melhor do que qualquer outro modelo que a humanidade conheceu até hoje.

Esses avanços, contudo, não podem nos fazer ignorar as falhas do sistema multilateral. É evidente que ele não é suficientemente representativo, como mostra o exemplo do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU), que ainda reflete as dinâmicas de poder de 1945, e não do século XXI. Algumas normas são aplicadas de forma muito seletiva, e, quando violadas, as instituições muitas vezes carecem de autoridade ou de meios para fazer valer suas decisões.

O fato de que a estrutura das relações internacionais apresenta fissuras, contudo, não pode levar à decisão de demolir tudo e acabar dormindo ao relento. Um mundo sem uma ordem baseada em regras é um mundo onde prevalece a força bruta e onde é mais fácil exercer pressão do que optar por uma abordagem coordenada para resolver os problemas da humanidade. E isso não podemos permitir. Não na situação atual.

Hoje, precisamos de ferramentas de cooperação global mais eficazes do que nunca: embora os Estados-nação continuem sendo atores na política internacional, muitos dos desafios atuais ultrapassam as fronteiras nacionais, e nenhum país consegue enfrentá-los sozinho. Esses desafios são mais complexos e urgentes do que aqueles que as sociedades enfrentaram na época em que a arquitetura multilateral das relações internacionais ainda estava sendo construída. Correm o risco de as mudanças climáticas destruírem as condições de vida em vastas regiões do planeta. A migração revela a existência de profundas desigualdades globais, tornando-se uma questão política central em muitos países. A introdução de inteligência artificial e o avanço tecnológico cada vez mais rápido também trazem novos riscos que se espalham por fronteiras nacionais.

Todos esses desafios exigem cooperação global, e ela só é possível por meio de um sistema multilateral. Para alcançar os resultados esperados, serão necessárias reformas – estruturais e urgentes.

Primeiro, devemos abandonar a ilusão de que o sistema multilateral existe para funcionar como ferramenta de imposição de antigas relações de poder. Para sobreviver, ele precisa refletir as dinâmicas de poder adaptadas ao século XXI. O Conselho de Segurança da ONU é, mais uma vez, o exemplo mais evidente desse anacronismo: sua composição, estrutura e o sistema de veto estão em desacordo com os princípios fundamentais nos quais o sistema multilateral foi construído. Se hoje parece que essa instituição não consegue responder aos desafios da segurança internacional, isso se deve, em grande parte, ao fato de que ela não conseguiu se adaptar de forma real às mudanças.

Em segundo lugar, é necessário construir um sistema mais democrático, complexo e inclusivo. Os países do Sul global não podem mais ser apenas receptores passivos de recursos. Devem tornar-se atores de seu próprio futuro – com direito a se expressar, votar e exercer influência real nas instituições multilaterais. As grandes democracias do Sul global precisam de espaço nos órgãos onde são tomadas as decisões mais importantes em nível mundial.

Por fim, é preciso fortalecer também os poderes de controle e coerção das instituições responsáveis pela segurança global. As regras só fazem sentido se for possível garantir seu cumprimento, defendê-las e fazer valer sua aplicação. Quem viola as regras há tempo demais age de forma ignorante, enquanto quem as respeita muitas vezes se contenta com declarações de “profundo preocupação”. Assim, não pode continuar. A preocupação deve mudar de lado: é hora de que quem viola as regras enfrente pressão internacional, e que quem as defende aja com a determinação proporcional à gravidade da situação.

Reformas devem ser eficazes e representativas: precisamos de decisões mais rápidas, mandatos mais claros e mecanismos mais confiáveis para implementar decisões coletivas. Além disso, é preciso aumentar a eficiência das instituições internacionais, reduzir sua burocracia e fortalecer sua capacidade de responder às crises urgentes. Caso contrário, a credibilidade do sistema multilateral continuará a cair.

A lógica do multilateralismo é mais palpável na Europa do que em qualquer outro lugar. A União Europeia nasceu de uma dura lição histórica: a rivalidade, que não conseguimos evitar, levou a duas grandes catástrofes. Destruiu nações, economias, Estados. A mudança para o direito internacional, para instituições comuns e para uma governança compartilhada não foi apenas uma expressão de idealismo, mas uma forma de sobrevivência, e posteriormente, um caminho para alcançar a prosperidade.

O projeto europeu mostra como pode ser a cooperação quando a interdependência funciona por meio de mecanismos organizados e de controle, em vez de ser questionada. Os Estados europeus transformaram, graças às regras e às instituições comuns, seu continente – antes assolado por guerras constantes – em um território baseado na cooperação, na integração e no desenvolvimento. Hoje, os países europeus estão entre os mais avançados em termos de padrão de vida, expectativa de vida, desenvolvimento social e democracia. E, o mais importante, mantiveram a paz no continente, que por séculos foi o epicentro dos conflitos mundiais.

Para a Europa, portanto, o multilateralismo não é apenas uma obrigação moral – é também uma necessidade estrutural. No mundo regido por regras e instituições, o velho continente tem uma influência muito maior do que se poderia esperar com base na população ou no produto interno bruto (PIB). A União Europeia reforça a influência de seus membros ao incorporá-la ao sistema de leis, regras e cooperação.

O mesmo vale ao contrário. Em um mundo dominado por esferas de influência e força bruta, a posição estrutural da Europa está condenada à extinção. A política de “poder contra poder” favorece os atores maiores e mais brutais. A interdependência econômica passa a ser mais um instrumento de pressão do que uma fonte de prosperidade. As alianças voltadas para a segurança coletiva tornam-se frágeis, e a abertura da Europa – uma de suas maiores virtudes – transforma-se em sua fraqueza.

As consequências do enfraquecimento da abertura europeia já podem ser observadas hoje. Enquanto o sistema baseado em regras se degrada, a competição geopolítica, os problemas econômicos e as pressões externas começam a testar a coesão da comunidade europeia. Em um mundo cada vez mais dividido, cresce a tentação permanente de priorizar interesses nacionais exclusivamente.

No entanto, esse caminho não leva a verdadeiras certezas. O fim do multilateralismo não trará à Europa a recuperação de sua soberania, mas, ao contrário, a perda de influência. O projeto europeu, como tal, demonstra que a cooperação pode reduzir a rivalidade e que as regras podem transformar a interdependência em uma fonte de estabilidade e prosperidade, e não de vulnerabilidade.

O ordenamento internacional baseia-se na crença comum: na crença de que o poder pode ser limitado por lei, que os compromissos podem prevalecer sobre interesses imediatos e que a cooperação pode reduzir a rivalidade. Para alguns, essa crença pode parecer apenas uma ficção. Mas é justamente essa ficção que permite a bilhões de pessoas colaborar, fazer negócios, prosperar, viver em paz e desfrutar de um padrão de vida sem precedentes na história.

Por isso, a crise atual não precisa ser vista necessariamente como um sinal de declínio irreversível do multilateralismo, mas como um teste que mostrará o quanto estamos dispostos a renovar esse sistema de cooperação mútua. Hoje, temos uma oportunidade única – que surge uma vez por geração – de reformar nossas regras, normas e instituições comuns, que possibilitam a cooperação global, em vez de abandoná-las. Sem elas, o realismo das relações internacionais rapidamente se transformará numa luta pela vitória dos mais fortes.

O autor é o presidente do governo da Espanha

Traduzido por Peter Žiak