Um Projeto de Lei Climática Modelo, Escrito Fora do Parlamento

Hungria nunca teve uma lei climática tão boa quanto a que poderia ter agora se, improbavelmente, seu parlamento adotasse o projeto elaborado pela sociedade civil e submetido à consulta pública. O destino dessa legislação – que, com mudanças mínimas, poderia ser de qualidade excepcional mesmo pelos padrões internacionais – depende da postura do governo Tisza. Mas como Péter Magyar e seu partido irão proceder?

No verão passado, o tribunal constitucional húngaro decidiu que a lei climática aprovada pelo governo Fidesz de Viktor Orbán – que gostava de se autodenominar “campeão do clima” – era inadequada e inconstitucional. O tribunal anulou parte da lei, solicitando à Assembleia Nacional que “remedie a violação da Lei Fundamental resultante dessa falha” até junho de 2026.

Subsequentemente, o governo Fidesz mostrou total desinteresse pelo assunto. Mas foi elaborado um projeto regulatório que está praticamente pronto para implementação e que poderia até garantir o cumprimento do prazo. Esse documento não foi redigido por qualquer grupo parlamentar: é o esforço conjunto de mais de 180 organizações da sociedade civil e profissionais, e a proposta atualmente em debate público é de um padrão particularmente elevado.

Baseado em princípios sólidos...

Um dos maiores pontos fortes do projeto de lei é que trata mitigação (alívio dos danos ambientais), adaptação (ajuste às mudanças climáticas) e resiliência (aumento da resistência) como objetivos de igual importância. Inusitadamente, o sistema de princípios orientadores também é suficientemente detalhado: além dos princípios tradicionais do direito ambiental (precaução, o poluidor paga, prevenção), inclui também princípios modernos e progressistas, como o “princípio da suficiência” (que foca no bem-estar ao invés do consumo máximo, limitando o desperdício e o uso excessivo de recursos), uma abordagem sistêmica, tomada de decisão baseada em dados e responsabilidade individual proporcional. O fato de a proibição de regressão e a justiça intergeracional estarem vinculadas à jurisprudência existente do tribunal constitucional indica que os redatores do texto se basearam nas poucas práticas eficazes que a proteção ambiental húngara desenvolveu arduamente nas últimas décadas.

Particularmente positivo é o enfoque detalhado e voltado para o futuro na gestão da água. A proposta inclui a necessidade de revisar acordos bilaterais de compartilhamento de água, garantir a disponibilidade pública de dados de monitoramento de águas subterrâneas e incentivar o uso de água cinza. Todos esses elementos antes estavam ausentes na legislação doméstica e seriam indispensáveis para gerenciar a crise hídrica que a Hungria enfrenta atualmente – a consequência mais tangível das mudanças climáticas na Bacia dos Cárpatos.

A seção sobre manejo florestal também é bastante completa: evitar o desmatamento em massa, considerar as mudanças nas zonas climáticas e apoiar a migração de espécies indicam uma abordagem claramente moderna. Outro aspecto positivo é a inclusão dos conceitos e requisitos relacionados à saúde mental e à pobreza energética no setor de resfriamento, que estão ausentes em muitas leis climáticas europeias modernas.

A descrição detalhada do mecanismo de orçamento de carbono (uma estrutura de planejamento e contabilização vinculativa por período que determina quanto de gases de efeito estufa podemos emitir em cada período se quisermos alcançar emissões líquidas zero) é útil: junto com o ciclo de planejamento quinquenal, a opção de transferência de créditos, o procedimento de infração e a obrigação de apresentar contas finais, forma um sistema aplicável semelhante ao modelo do Reino Unido. A exigência de introduzir o monitoramento de emissões baseado no consumo também é bem-vinda, pois pode equilibrar as limitações da abordagem territorial. As medidas setoriais (renovação de edifícios, transporte, indústria, consumo de alimentos) são suficientemente abrangentes e específicas, enquanto a criação de uma hierarquia ecológica para o uso de biomassa (modelada na hierarquia de resíduos) é particularmente visionária.

Um dos maiores pontos fortes do projeto de lei é que trata mitigação, adaptação e resiliência como objetivos de igual importância.

... e fundamentos científicos sólidos

Os elementos científicos e de inovação do conceito são particularmente fortes: o Centro de Inovação Climática, o Centro Nacional de Dados Climáticos e a introdução de mecanismos de financiamento semelhantes às iniciativas Contratos de Carbono por Diferença para apoiar investimentos em redução de emissões criam instrumentos institucionais e financeiros promissores. O apoio a iniciativas de base e o reconhecimento do conhecimento tradicional e comunitário também são voltados para o futuro e estão alinhados com o princípio da subsidiariedade. Além disso, a obrigação de promover a conscientização climática em todos os níveis do sistema educacional, o desenvolvimento de formação de professores e medidas para combater a desinformação formam uma estratégia coerente para moldar atitudes públicas.

Parece útil introduzir uma avaliação de risco climático ex-ante como uma instituição jurídica separada para garantir que nenhuma decisão governamental possa ser adotada sem tal avaliação. Ampliar o escopo das emissões de escopo 1, 2 e 3 (ou seja, relacionadas à energia adquirida, às emissões no local e às provenientes de fornecedores, respectivamente) para cobrir toda a cadeia de valor nas avaliações de impacto ambiental também é uma regra moderna, compatível com ESG e voltada para o futuro.

Incluir o Procurador para as Gerações Futuras no procedimento do ombudsman em caso de excesso no orçamento de carbono também poderia servir como um forte mecanismo de fiscalização. Uma instituição semelhante já existiu, mas as alterações de 2011 na Lei Fundamental a tornaram ineficaz.

A consagração do status do Conselho Consultivo Científico em Políticas Climáticas é claramente positiva: ele opera exclusivamente de acordo com a constituição húngara e a lei, possui seu próprio orçamento e secretaria, e propostas relacionadas às metas climáticas não podem ser adotadas sem sua opinião. O mecanismo de nomeação conjunta da Academia de Ciências Húngara (MTA) e da Rede de Pesquisa Húngara (HUN-REN) também oferece uma salvaguarda contra influência política. A operação do Comitê do Governo para Proteção Climática sob liderança do primeiro-ministro fornece uma estrutura adequada para coordenação interministerial, enquanto a composição mista (parcialmente não política) do Conselho Nacional de Proteção Climática pode fortalecer sua legitimidade social.

A introdução do conceito de “perigo climático” na legislação húngara é particularmente notável: o promotor de justiça também poderia mover ações contra grandes emissores, buscando indenização e a proibição de suas atividades, o que representa um avanço significativo na litigância climática. O status jurídico privilegiado das organizações da sociedade civil como partes interessadas, seu direito de mover ações judiciais e a isenção de taxas processuais também oferecem uma salvaguarda importante. Os poderes do Defensor para as Gerações Futuras de intervir e de apresentar propostas ao tribunal constitucional também são louváveis.

A criação do Fundo Nacional de Proteção Climática é uma iniciativa útil, pois cria uma estrutura de financiamento dedicada e previsível (em contraste com a prática atual, que consiste em alocações orçamentárias ad hoc e deduções rotineiras). A exigência de obrigações de governança corporativa verde e planos de transição – especialmente considerando que essas obrigações foram substancialmente relaxadas após a redução do escopo da Diretiva CSDD da UE – é um passo visionário e corajoso. Além disso, excluir atividades relacionadas a combustíveis fósseis do financiamento de bancos de desenvolvimento é uma direção clara e correta. Ademais, consagrar princípios de participação no financiamento climático internacional seria justo (embora, infelizmente, pareça irrealista nesta forma).

Áreas para melhoria

Como mencionado, os formuladores de políticas húngaros nunca enfrentaram uma regulamentação climática tão bem pensada e complexa. Dito isso, há algumas pequenas deficiências e contradições, que o debate público atual poderia identificar e resolver.

Talvez a omissão mais marcante seja a ausência de qualquer referência explícita à estrutura institucional de justiça climática, incluindo litígios climáticos e responsabilidade do Estado. Isso seria particularmente importante, pois os princípios de “não retrocesso” e “o poluidor paga” só podem ser implementados de forma eficaz se apoiados por um mecanismo de fiscalização forte. Também valeria a pena incorporar um princípio de equidade climática, que especifique uma proteção reforçada para grupos socialmente vulneráveis (os pobres, os idosos e aqueles com maior risco à saúde), pois eles suportam uma carga desproporcionalmente maior dos impactos das mudanças climáticas.

É difícil compreender a completa ausência de menção à resiliência do setor de transporte na proposta. Por exemplo, o texto poderia ao menos fazer referência aos riscos de infraestrutura causados por ondas de calor e chuvas extremas (estradas, ferrovias, pontes) e à preparação da frota de veículos. Na seção de transporte, também não há discussão sobre aviação e transporte por vias navegáveis interiores, embora suas emissões não sejam de forma alguma negligenciáveis (embora, por enquanto, a legislação climática europeia também trate esses setores como categorias separadas).

O objetivo de “eliminar subsídios estatais prejudiciais até 2030” é correto em si, mas sua viabilidade é duvidosa, a menos que seja acompanhado de um cronograma obrigatório de revisão e de uma lista pública dos subsídios envolvidos. Quanto à gestão do Fundo Nacional de Proteção Climática, seria aconselhável garantir sua independência de influência política e dar às organizações da sociedade civil um papel significativo na tomada de decisões (em vez de apenas representar os beneficiários).

A redação atual do requisito de compras públicas verdes – “deve-se dar preferência” – é demasiado fraca. Para garantir eficácia, uma exigência de quota específica ou uma obrigação com prazo deve ser introduzida. Além disso, o texto não prevê responsabilidade dos atores da mídia e plataformas de redes sociais no combate à desinformação climática. No caso do Conselho Nacional de Proteção Climática, limitar a membresia a nove membros e conceder a um ministro o papel de co-presidente apresenta um risco: apesar dos princípios de representação proporcional, a influência do governo poderia se tornar dominante, especialmente se o departamento do ministro também cobrir os custos operacionais do conselho. Seria aconselhável limitar o papel do ministro ao de observador ou presidente sem direito a voto, e colocar o financiamento sob supervisão da Assembleia Nacional.

No caso de autoridades locais, a frase “O Estado deverá fornecer apoio orçamentário adequado” é demasiado genérica e deixa espaço para abusos. Pelo menos, a lei deveria estabelecer uma garantia mínima de financiamento ou um método claro de alocação; caso contrário, autoridades em partes menores do país não conseguirão cumprir suas obrigações legais devido à falta de recursos. Também faltam regras sobre conflitos de interesse e obrigações de divulgação para os membros, o que poderia permitir que lobistas da indústria influenciassem o processo decisório.

Além disso, seria aconselhável estabelecer um mecanismo obrigatório de cooperação entre o Conselho Científico e o Procurador para as Gerações Futuras. Ambos avaliam o cumprimento do orçamento de carbono em paralelo, e sem coordenação, recomendações sobrepostas ou contraditórias podem surgir.

O escopo do delito que ameaça o clima também parece estreito, pois aplica-se apenas a grandes emissores sujeitos ao Sistema de Comércio de Emissões da UE (EU ETS), enquanto emissores de porte médio – cujas emissões são significativas em conjunto – estão excluídos. Para remediar isso, o texto deveria introduzir um mecanismo de extensão gradual.

A possibilidade de mover ação por omissão em caso de déficit no orçamento de carbono é adequada, mas a disposição não prevê sanção específica se o governo não cumprir mesmo após perder o caso, o que enfraquece substancialmente sua aplicabilidade. Além disso, a supervisão legal é uma ferramenta útil para decisões de autoridades locais, mas a possibilidade de retenção de fundos poderia afetar desproporcionalmente as menores autoridades locais, que já têm recursos limitados. Portanto, seria aconselhável estabelecer um sistema graduado de sanções e um mecanismo de recurso.

Dito isso, esses são detalhes menores, e ainda há tempo para aprimorar o projeto de lei. A questão mais importante é se, após sua vitória histórica, o governo de Péter Magyar terá vontade de fazer isso – não apenas para aperfeiçoar a legislação, mas para acabar de uma vez por todas com a situação inconstitucional atual.

O documento da sociedade civil é 'extremamente completo e abrangente, comparável à legislação mais abrangente do nível europeu'.

Como irá proceder Tisza?

“Especialistas estão analisando o texto do projeto de lei da sociedade civil para avaliar quais elementos podem ser incorporados ao projeto de lei a ser apresentado pelo governo”, anunciou o escritório de imprensa do Ministério do Meio Ambiente no final de julho. Segundo o ministério, o documento da sociedade civil é “extremamente completo e abrangente, comparável à legislação mais abrangente do nível europeu”. Enquanto isso, os legisladores também estão examinando quais elementos devem ser regulados em nível legal e quais questões são melhores de serem abordadas em estratégias ou legislações de nível inferior.

De acordo com a posição do ministério, metas mais ousadas de redução de emissões por si só não são suficientes. “Também deve ser estabelecido um quadro que defina como essas metas serão alcançadas, e quais são os papéis dos atores econômicos e sociais na transição para a sustentabilidade.” A legislação também deve abordar como o país pode substituir combustíveis fósseis por renováveis, bem como reduzir o consumo de energia.

Notavelmente, a resposta do ministério sugere que a nova lei climática da Hungria dará muito mais ênfase à adaptação do que a legislação atual. “A Hungria é um dos países mais vulneráveis da Europa às mudanças climáticas”, destacou o ministério. Segundo uma decisão anterior do tribunal constitucional, deve-se estabelecer uma estrutura jurídica para garantir a preservação das paisagens, fauna e recursos naturais únicos da Bacia dos Cárpatos. Assim, “A lei deve tratar em detalhes a adaptação aos efeitos inevitáveis das mudanças climáticas e o desenvolvimento de resiliência flexível às mudanças climáticas.”