Vai congelar também o sorriso nos rostos com o aluguel congelado?

A regulamentação do aluguel é uma tendência política quente nas grandes cidades do mundo. Zohran Mamdani em Nova York ou Die Linke em Berlim vencem principalmente devido à frustração do eleitorado com moradias inacessíveis, e o congelamento dos aluguéis é uma das principais políticas propostas. No entanto, as experiências na Alemanha, Catalunha e Estados Unidos mostram que, se regulamos apenas uma parte dos apartamentos, o restante ficará mais caro.

Enquanto a fascista AfD avança lentamente nas eleições estaduais na Alemanha, páginas de mídia eslovaca e tcheca estão cheias de comentários alarmistas e relativizadores sobre o sucesso da esquerda Die Linke nas eleições berlinenses. Estes compararam Die Linke com a AfD, ambos considerados extremistas, atribuíram a Die Linke simpatias pró-russas (que, na prática, saíram com a saída de Sahra Wagenknecht) e similares.

No entanto, este artigo não trata de refutar a teoria do ferrão, mas de um dos principais pontos do programa pelo qual as pessoas em Berlim votaram na Die Linke: acessibilidade à moradia. “Berlin bezahlbar machen” (“Tornar Berlim acessível”). Ou, como Zohran Mamdani prometeu nas eleições, com quem a Die Linke de Berlim consultou sua estratégia eleitoral: “Congelar o aluguel” (“Freeze the rent”).

Enquanto a regulamentação do aluguel de mercado é, em princípio, um conceito inexistente na Eslováquia (com exceção de uma pequena porcentagem de apartamentos de propriedade de autarquias, que seguem regulamentação de preços do ministério dos transportes), muitos países ocidentais (incluindo os Estados Unidos) utilizam ou utilizavam regulamentação de preços de aluguel para parte dos apartamentos nas cidades.

A maioria dos economistas teme as regulações de preços. A redução artificial dos preços “abaixo do equilíbrio natural” do mercado supostamente leva à diminuição da oferta (número de apartamentos) e à escassez de moradias. Além disso, se a cidade regula apenas uma parte dos apartamentos, os aluguéis não regulados crescerão ainda mais rápido. Assim diz a teoria microeconômica. Oferta e demanda, equilíbrio.

Por outro lado, para o eleitorado das cidades que sofrem com alta inacessibilidade à moradia (como Nova York e Berlim), esse é um tema claramente mobilizador. Mamdani ou Die Linke votaram em grande medida principalmente por jovens eleitores (geralmente sem capacidade de comprar sua própria moradia): nas eleições de Nova York, a participação dos jovens até trinta anos aumentou em trinta pontos percentuais, e em Berlim, quase metade dos jovens votou na Die Linke. Para essas pessoas, a regulamentação do aluguel não é um exercício teórico em um livro de economia, mas uma questão de sobrevivência.

Nos últimos anos, surgiram alguns casos quase experimentais de implementação de regulamentação de aluguel, dos quais foram publicadas estudos econômicos: regulamentação de aluguéis na Alemanha desde 2015 e uma regulamentação de dois anos na Catalunha entre 2020 e 2022. Veremos que, mesmo a questão dos aluguéis regulados, como costuma acontecer, é mais complexa do que parece à primeira vista.

Lei que não precisa ser cumprida

Em 2015, o parlamento alemão aprovou uma lei que permite às autarquias alemãs congelar ou regulamentar os aluguéis. A regulamentação assume a forma de um teto de preço, que reflete a média do desenvolvimento do aluguel nos últimos anos. No entanto, há exceções para apartamentos em novas construções (após 2014). Também, apartamentos mais antigos que passaram por reformas significativas podem estabelecer o primeiro contrato de aluguel acima do limite após a reforma. Quase trezentas autarquias, incluindo grandes cidades como Berlim, Hamburgo e Bremen, implementaram tais regulamentações.

Um estudo publicado em 2023 utilizou esse mercado de aluguel de duas velocidades (apartamentos regulados e não regulados) para examinar o que a regulamentação realmente alcançou. Pode-se dizer que essa intervenção atuou como uma espécie de subsídio único para quem morava em apartamentos regulados. Os aluguéis nesses imóveis caíram, mas, em dois anos, voltaram ao mesmo nível de antes da regulamentação. Ao mesmo tempo, os aluguéis em imóveis não regulados cresceram mais rapidamente. Após alguns anos, a tendência de crescimento se equalizou em ambos os grupos. Essa intervenção também levou a uma maior demoluição de edifícios antigos. O autor do estudo afirma que a regulamentação aumentou o valor dos terrenos e das novas construções em relação às casas antigas (pois os novos apartamentos tinham isenção da regulamentação). No entanto, não se construiu mais novos apartamentos de aluguel. Como diriam os proprietários de imóveis antigos: “Se tenho que ganhar menos com este apartamento do que antes, é melhor ninguém morar nele”.

Tudo isso parece confirmar a teoria econômica clássica. Se regulamos apenas uma parte dos imóveis, os demais ficarão mais caros. Mas há uma “mas” importante. Este estudo, assim como outro de 2022, que também analisa a regulamentação de aluguéis na Alemanha, destaca uma fraqueza fundamental da regulamentação alemã: a falta de aplicação das regras. A regulamentação de aluguéis na Alemanha foi objeto de direito civil, portanto, os inquilinos não enfrentaram multas ou sanções. A única proteção dos locadores eram os tribunais – se você achasse que o proprietário do seu apartamento aumentou o aluguel além do permitido, poderia processá-lo. Se tivesse sucesso, recuperaria apenas a diferença em relação ao teto de aluguel.

Não é de surpreender que a regulamentação não aplicada funcione mal. É como implementar uma política de estacionamento e não aplicar multas por estacionamento. Reduzir a velocidade máxima permitida e depois não medí-la. Quem possui os imóveis não tem motivação interna para reduzir voluntariamente seus lucros.

Mais abrangente do que seletiva

O governo catalão aprovou, em 2020, uma regulamentação de aluguel abrangente para todas as autarquias com mercado de moradia “tenso”. Diferentemente do modelo alemão, a regulamentação catalã abrangia todos os apartamentos de uma municipalidade. E, mais importante, a regulamentação era muito mais rigorosa na aplicação. Os locadores tinham que indicar o limite de aluguel nos anúncios e contratos, sob pena de multa de até noventa e oito mil euros. A responsabilidade pela proteção dos locadores e pela aplicação das multas era do governo, não de processos judiciais individuais.

Estudo de 2023 descreve as consequências desse experimento de curta duração – curto porque, em 2022, o tribunal constitucional espanhol declarou inconstitucional essa lei e a anulou. No entanto, paradoxalmente, isso proporcionou condições quase experimentais excelentes para os economistas. Os resultados são semelhantes aos da Alemanha: os aluguéis de apartamentos regulados caíram drasticamente. O desenvolvimento subsequente dos aluguéis após a implementação da regulamentação nas cidades sem e com regulamentação foi semelhante. Mas, ao contrário da experiência alemã, os aluguéis nas cidades não reguladas na Catalunha não aumentaram, e a oferta de apartamentos permaneceu constante (os apartamentos não pararam de ser alugados). Quando o tribunal constitucional anulou a regulamentação, os aluguéis voltaram ao nível anterior à intervenção do governo.

Assim, o exemplo catalão aparentemente contradiz as regras básicas de oferta e demanda: os apartamentos não desapareceram do mercado e os preços dos não regulados não aumentaram. Uma grande diferença em relação à Alemanha é justamente a regulamentação abrangente. Quando os aluguéis são regulados em toda a cidade, o mercado se comporta de forma completamente diferente. Os apartamentos não são pães – um apartamento em Barcelona não pode ser facilmente substituído por um em uma cidade a mais de oitenta quilômetros, sem conexão ferroviária direta, como Arbúcies.

Quem constrói, quem mora e quem espera?

A regulamentação de aluguel de “primeira geração”, como é chamada na literatura acadêmica, refere-se à regulamentação abrangente, enquanto a abordagem seletiva alemã representa a “segunda geração”. A teoria prevê que, na primeira geração, os aluguéis cairão, mas não haverá apartamentos suficientes para todos que desejam morar a esse preço. Na segunda geração, prevê-se uma redução menor na quantidade de apartamentos, mas preços mais altos para todos que não moram em imóveis regulados. O exemplo alemão aparentemente confirma a segunda teoria à primeira vista, enquanto a experiência catalã, por sua vez, não (embora seja preciso reconhecer que foi um período curto).

Reconheçamos também que, a longo prazo, a regulamentação abrangente reduziria o número de apartamentos que teoricamente seriam construídos (uma pesquisa de várias cidades na América que regulam os aluguéis mostra que, em média, a regulamentação reduz a oferta de apartamentos em cerca de dez por cento). Mas, mesmo hoje, não há “suficientes” apartamentos – especialmente para aqueles que, por sua renda, não conseguem alcançar os preços de mercado. Hoje, quem, onde e quando vai morar depende da capacidade de pagar pelo imóvel.

“Distribuir” apartamentos para as pessoas também pode ser feito de outra forma: filósofos morais desenvolveram uma ética de esperar na fila. A fila distribui as pessoas não com base em suas habilidades, riqueza ou conexões, mas apenas pelo tempo: cada novo candidato se coloca no final e deve esperar até que seja sua vez. O divulgador dessa ética, o filósofo Michael Sandel, que escreve sobre ela em seu livro What Money Can’t Buy, também descreve, em seu livro mais recente The Tyranny of Merit, uma ferramenta adicional – desta vez, no contexto da seleção de estudantes para universidades de elite. A loteria. Ela reconhece que, mesmo com critérios aparentemente objetivos para selecionar candidatos às melhores universidades do mundo, tudo no final depende de sorte e acaso.

As filas e as loterias são, naturalmente, igualitárias; não se pode comprar uma vaga na fila ou uma chance maior na loteria. Distribuir moradias de outra forma que não seja com base na capacidade de pagar, porém, é bastante limitado pelo seu próprio propriedade: as autarquias ou o estado não conseguem distribuir pessoas em apartamentos de propriedade privada. Por isso, a propriedade pública é tão fundamental no debate sobre moradia. Como já dissemos, um apartamento não é um pão – um apartamento em uma parte da cidade não pode ser simplesmente substituído por um em outra, e um apartamento construído por um desenvolvedor privado se comportará de forma diferente daquele construído pelo setor público. Por isso, a maioria dos estudos sobre regulamentação de aluguel, especialmente nos Estados Unidos, confirma que ela causa uma redução na quantidade de apartamentos: são apartamentos de propriedade privada, cujos proprietários continuam maximizando lucros, mesmo com o teto de preços imposto pelo regulador.

Foram os “pais” da economia clássica, como Adam Smith ou David Ricardo, que foram extremamente críticos em relação aos proprietários de terras (“senhores de terras”, “landlords”). Consideravam-nos uma camada improdutiva da sociedade, que, ao cobrar aluguel, sobrecarregava excessivamente a classe trabalhadora e a classe empresarial. Adam Smith, em A Riqueza das Nações, dizia que eles “colhem onde nunca semearam” e que “seus rendimentos não exigem trabalho ou preocupação, vêm quase que por si só”. David Ricardo, cuja teoria das vantagens comparativas é frequentemente usada para justificar a globalização não regulada e o “livre” mercado, escreveu: “O interesse do proprietário de terras está sempre em conflito com o interesse de qualquer outra classe na sociedade. Nunca prospera tanto quanto quando o alimento é escasso e caro.”

Até mesmo para os economistas clássicos (que certamente não podemos suspeitar de marxismo oculto, pois escreveram décadas antes de Marx), a propriedade monopolista ou privada da terra e a extração de aluguel eram problemas – mesmo no contexto de uma economia de mercado. A regulamentação de aluguel, portanto, é a parte menos interessante do programa eleitoral da Die Linke em Berlim. A mais importante é a intenção de expropriar os apartamentos de aluguel de grandes investidores comerciais. Assim, eles tentam eliminar as regras de mercado e a financeirização do setor de moradia, o que, no final, aumentará as possibilidades de moradia acessível mais do que a regulamentação de aluguel.

Vienna, frequentemente exaltada, não lidera os rankings de qualidade de vida e acessibilidade à moradia graças à regulamentação de preços de aluguel, mas principalmente devido à sua participação incomparável na propriedade de apartamentos, que são de propriedade da cidade ou de outros grupos e projetos sem fins lucrativos. As bases desse sucesso foram estabelecidas já na época do “Viena vermelha”: o governo socialista construiu dezenas de milhares de novos apartamentos urbanos, financiados principalmente por altas taxas sobre bens de luxo e moradias comerciais privadas. Essas políticas também incluíram regulamentação de aluguel e proteção aos moradores, mas a chave foi a construção maciça e impostos progressivos elevados.

Portanto, se quisermos realmente alcançar moradias acessíveis também nas cidades eslovacas, a regulamentação pura de aluguel não será suficiente. Concordamos, inclusive, com a economia mainstream, que é preciso “construir, construir, construir”. Mas não importa quem constrói. Se realmente quisermos nos inspirar em Viena, devemos aumentar significativamente os impostos sobre imóveis, principalmente sobre apartamentos em que o proprietário não reside. Idealmente, junto com outros impostos sobre consumo de luxo (que também têm efeitos nocivos na poluição e na crise climática) ou sobre patrimônio. E permitir que as cidades construam apartamentos em grande escala. Assim, poderemos regulamentar também os aluguéis.

Autor é economista e analista de dados

Texto elaborado com o apoio da Fundação Friedrich Ebert, representação na República Eslovaca