Нам нужно спасти мультилатерализм

„Нет войне.“ Испания решила отстаивать свою позицию в международном сообществе – как при американской атаке на Венесуэлу, так и при Геноциде в Газе. Премьер-министр Испании в своей статье для Le Monde diplomatique объясняет причины, по которым его страна отвергает власть силы.

При взгляде на клочки бумаги никто не изменится. Пока ему не скажут, что это деньги.

Джон Сирл, один из самых значимых философов, изучающих функционирование институтов, использовал этот простой пример, чтобы проиллюстрировать нечто, что имеет гораздо более глубокий смысл: большая часть социальной реальности существует только благодаря тому, что мы как коллектив договорились об этом. Линию, проведённую на карте, мы признаём как границу. Слова, написанные в договоре, считаем обязательными. И, как уже было упомянуто, обычные куски бумаги могут сделать из нас богатых людей.

Эти коллективные разделяемые фикции позволяют существовать социальной реальности. Одной из таких фикций являются деньги, другой — мультилатеральная система и правила международного права, которые определяют характер отношений между государствами. Многие люди без колебаний признают первую из этих фиктивных конструкций, в то время как вторую резко отвергают, по простой причине: определённый тип разделяемых фикций именно определяет границы власти. Нарушение порядка, основанного на правилах, кроме того, приносит некоторым преимущества — за счёт всех остальных.

В последние годы давление на международный порядок усилилось особенно на двух фронтах. В первом случае некоторые основные, а также развивающиеся державы поставили на то, что смогут ослабить установленные нормы и адаптировать их в свою пользу. Этот тренд наиболее жестоко проявляется в форме военного конфликта. Российское вторжение в Украину, разрушительный геноцид в Газе, собственные инициативы США, направленные на смену режима в Венесуэле, и недавно также в Иране — все эти операции, осуществлённые без малейшего намёка на попытки получить международное согласие, подтверждают, что некоторые правительства открыто ставят под сомнение сами основы международного устройства. Аналогичную логику можно наблюдать и за пределами боевых линий, в том числе в том, что торговля, технологии и даже миграционные потоки всё чаще используют как оружие для давления на соперников и продвижения своих геополитических интересов.

Когда политические лидеры предпочитают молчать, а не защищать международное право

К всему этому следует добавить, что мировой порядок, основанный на соблюдении правил, серьёзно нарушает также и то, когда политические лидеры решают молчать о текущих агрессиях или выражаются очень неопределённо — вместо того, чтобы громко защищать международное право. В попытке избежать конфронтации они выбирают политику уступок (appeasement), потому что ошибочно полагают, что сдержанностью смогут убедить агрессоров прекратить нарушение правил. Они думают, что слова оказывают гораздо меньшее влияние на международные события, чем бомбы. Они ошибаются. Что касается соблюдения правил, слова очень важны и обладают силой менять мир. Как только даже средние державы проявят неспособность или даже прямую неготовность защищать международное право, это ещё больше ускорит его эрозию. Их неудача не останется без реакции — это заметят их союзники, это заметят большие и малые государства, и как только достаточное число участников придёт к выводу, что нормы перестали быть обязательными, система начнёт распадаться. Эти державы могут искать безопасную позицию, однако то, что они в конечном итоге создают — это именно хаос, которого они так боятся.

Указанные тренды исходят из простого, но ошибочного предположения, что в многополярном мире восстановление сфер влияния пойдёт на пользу отношениям власти, потому что между великими державами возникнет баланс, который принесёт пользу их гражданам. Однако история показала нам обратное. Как только перестают действовать общие правила, не возникает баланса, а возникает соперничество, провоцирующее конфликты и расширяющее везде (или почти везде) бедность. Мы должны понять, что достойная жизнь, связанная с экономическим ростом, функционирующими рынками и социальной защитой, которую мы сегодня считаем само собой разумеющейся, основана именно на международной стабильности и мире. Многополярность — не абстрактная идея, а ежедневная реальность. Это рабочая позиция на заводе в Детройте, хорошо обеспеченный супермаркет в Париже, жизнь студента в Лондоне, отпуск в Японии. Наше благосостояние основано на чем-то столь же хрупком, сколь и важном: на сохранении порядка, основанного на уважении правил. И если кто-то сомневается в этом, достаточно представить, как трудно было бы поддерживать благополучное государство, если бы в результате долгой войны на Ближнем Востоке цена на нефть выросла до 150 долларов за баррель, если бы треть мировых поставок удобрений была заблокирована из-за конфликта, если бы прекратились другие торговые потоки, и рынки энергии подвергались бы постоянным колебаниям. Это вовсе не нереалистичные сценарии. Они станут реальностью, как только восторжествует закон сильнейшего. И именно поэтому выбор не стоит между многополярным порядком и некой новой балансировкой, а между многополяризмом и хаосом.

Пусть некоторые люди думают, что хотят, этот система не работает за счёт людей. Напротив — за последние семьдесят пять лет она способствовала созданию самого процветающего и наиболее стабильного периода в истории человечества. Количество жертв вооружённых конфликтов за последние десятилетия сократилось примерно вдвое, хотя в последние годы снова начало расти. Средний мировой доход на душу населения увеличился в пять раз. Международная торговля достигла беспрецедентного роста, и её объём по всему миру увеличился с 1950 года примерно в сорок раз, что способствовало повышению уровня жизни на всех континентах. Экстремальная бедность сократилась с примерно 60 % мировой популяции до менее 10 %. Этот результат хотя и далёк от совершенства, но значительно лучше всех остальных моделей, которые человечество знало до сих пор.

Эти достижения, однако, ни в коем случае не должны отвлекать наше внимание от недостатков мультилатеральной системы. Очевидно, что она недостаточно репрезентативна, что подтверждает пример Совета Безопасности Организации Объединённых Наций (ООН), который всё ещё отражает силовые соотношения 1945 года, а не 21-го века. Некоторые нормы явно применяются очень избирательно, и при их нарушениях институтам часто не хватает авторитета или средств для их реализации.

То, что структура международных отношений содержит трещины, не может привести к решению, чтобы полностью её разрушить и затем оказаться вынужденными спать под открытым небом. Мир без порядка, основанного на правилах, — это мир, в котором господствует грубая сила, и где легче применять давление, чем выбирать скоординированный подход к решению проблем человечества. И этого мы не можем себе позволить. Не в нынешней ситуации.

Сегодня нам нужны более чем когда-либо эффективные инструменты глобального сотрудничества: хотя национальные государства по-прежнему остаются участниками международной политики, многие современные вызовы выходят за границы государств, и ни одна страна не может справиться с ними самостоятельно. Эти вызовы сложнее и актуальнее, чем те, с которыми общества сталкивались во время формирования архитектуры международных отношений. Есть риск, что климатические изменения нарушат условия жизни на обширных территориях планеты. Миграция выявляет глубокие глобальные неравенства, и во многих странах она становится ключевой политической темой. Внедрение искусственного интеллекта и всё более быстрый технологический прогресс также создают новые риски, распространяющиеся через границы государств.

Все эти вызовы требуют глобального сотрудничества, а оно возможно только через мультилатеральную систему. Для достижения ожидаемых результатов потребуются реформы — структурные и срочные.

Прежде всего, нужно избавиться от иллюзии, что мультилатеральная система предназначена для того, чтобы функционировать как инструмент навязывания старых властных отношений. Чтобы она выжила, она должна отражать силовые соотношения, адаптированные к XXI веку. Совет Безопасности ООН снова является ярким примером этого анахронизма: её состав, структура и система вето противоречат самим принципам, на которых построен мультилатеральный порядок. Если сегодня кажется, что эта институция не способна реагировать на вызовы международной безопасности, — это во многом связано с тем, что она не смогла реально адаптироваться к ним.

Во-вторых, необходимо построить более демократичную, комплексную и инклюзивную систему. Страны глобального Юга не могут оставаться пассивными получателями ресурсов. Они должны стать участниками своего будущего — иметь право высказываться, голосовать, иметь реальное влияние в мультилатеральных институциях. Большие демократии глобального Юга должны иметь своё место в органах, где принимаются важнейшие решения на глобальном уровне.

Наконец, нужно укрепить контрольные и принудительные полномочия институтов, ответственных за глобальную безопасность. Правила имеют смысл только тогда, когда их соблюдение можно обеспечить, защищать и продвигать их применение. Те, кто нарушают правила, слишком долго ведут себя игнорирующе, в то время как те, кто их соблюдают, часто только удовлетворяются заявлениями, в которых выражают своё «глубокое озабочение». Так продолжаться не может. Озабоченность должна перейти в действия: настало время, чтобы нарушители правил столкнулись с международным давлением, а те, кто их защищает, действовали с решимостью, соответствующей серьёзности ситуации.

Реформы должны иметь эффективный и репрезентативный характер: нужны более быстрые решения, ясные мандаты и надёжные механизмы реализации коллективных решений. При этом необходимо повысить эффективность международных институтов, освободить их от бюрократии и вместо этого усилить их способность реагировать на срочные кризисы. Иначе доверие к мультилатеральной системе продолжит падать.

Логика мультилатерализма особенно очевидна в Европе. Европейский союз возник из тяжёлого исторического урока: соперничество, которого мы не смогли предотвратить, привело к двум крупным катастрофам. Оно разрушило народы, экономики, государства. Поворот к международному праву, совместным институтам и совместному управлению был не только проявлением идеалистического стремления, но и способом выжить, а позже — путём достижения процветания.

Европейский проект показывает, как это может выглядеть, когда взаимозависимость работает через организованные и контролирующие механизмы, а не подвергается сомнению. Европейские страны благодаря совместным правилам и институтам превратили свой континент — ранее раздираемый постоянными войнами — в территорию, основанную на сотрудничестве, интеграции и развитии. Сегодня европейские страны — одни из самых прогрессивных с точки зрения уровня жизни, продолжительности жизни, развития общества и демократии. И самое главное, они сохранили мир на континенте, который на протяжении столетий был эпицентром мировых конфликтов.

Для Европы, следовательно, мультилатерализм — не только моральный долг, но и её структурная необходимость. В мире, управляемом правилами и институтами, старый континент обладает гораздо большим влиянием, чем можно было бы ожидать исходя из численности населения или ВВП. Европейский союз усиливает влияние своих членов, закрепляя его в системе законов, правил и сотрудничества.

Это касается и обратного. В мире, где доминируют сферы влияния и грубая сила, структурная позиция Европы обречена на исчезновение. Политика «силы против силы» способствует более крупным и жестоким игрокам. Взаимозависимость в экономике скорее превращается в средство давления, чем источник процветания. Союзы, ориентированные на коллективную безопасность, становятся хрупкими, а открытость Европы — одна из её главных достоинств — превращается в её слабость.

Последствия ослабления европейской открытости уже заметны сегодня. Пока система, основанная на правилах, деградирует, геополитическая конкуренция, экономические проблемы и внешние давления начинают испытывать сплочённость европейского сообщества. В мире, всё более разделённом, растёт постоянное искушение отдавать предпочтение исключительно национальным интересам.

Однако этот путь не ведёт к настоящей уверенности. Исчезновение мультилатерализма не вернёт суверенитет, а скорее лишит влияние. Европейский проект показывает, что сотрудничество может снизить соперничество и что правила могут превратить взаимозависимость в источник стабильности и процветания, а не уязвимости.

Международный порядок основан на общем доверии: вере в то, что власть можно ограничить законом, что обязательства могут превалировать над непосредственными интересами, и что сотрудничество способно снизить соперничество. Для кого-то эта вера — всего лишь фикция. Однако именно эта фикция позволяет миллиардам людей сотрудничать, торговать, процветать, жить в мире и наслаждаться уровнем жизни, не имеющим аналогов в истории.

Текущий кризис не обязательно следует рассматривать как проявление неизбежного упадка мультилатерализма, а скорее как испытание, которое покажет нашу решимость восстановить эту систему взаимного сотрудничества. Сегодня у нас есть шанс, который приходит раз в поколение — шанс реформировать наши общие правила, нормы и институты, позволяющие глобальному сотрудничеству, вместо того чтобы от них отказаться. Без них реализм международных отношений быстро превратится в борьбу за победу самых сильных.

Автор — председатель правительства Испании

Перевёл Пётр Жияк