Модельный закон о климате, написанный вне парламента

Унгария никогда не имела такого хорошего закона о климате, как тот, который она могла бы иметь сейчас, если бы, маловероятно, её парламент принял проект, подготовленный гражданским обществом и вынесенный на общественное обсуждение. Судьба этого проекта законодательства – который, с минимальными изменениями, мог бы быть выдающимся даже по международным стандартам – зависит от позиции правительства Тисы. Но как поступит Пётр Магяр и его партия?

Прошлым летом венгерский конституционный суд признал, что закон о климате, принятый правительством Виктора Орбана и его партии Фидес – которое любило называть себя «чемпионом по климату» – был недостаточным и неконституционным. Суд отменил часть закона, призвав Национальное собрание «устранить нарушение Основного закона, вызванное этим провалом», к июню 2026 года.

Впоследствии правительство Фидес проявило абсолютный интерес к этому вопросу. Но был подготовлен регуляторный проект, практически готовый к реализации, который мог бы даже обеспечить соблюдение установленного срока. Этот документ не был разработан какой-либо парламентской группой: это совместное усилие более чем 180 организаций гражданского общества и профессиональных объединений, и предложение, находящееся сейчас на общественном обсуждении, отличается особенно высоким стандартом.

Построен на прочных принципах...

Одной из главных сильных сторон проекта закона является то, что он рассматривает смягчение (уменьшение экологического вреда), адаптацию (приспособление к изменению климата) и устойчивость (повышение сопротивляемости) как цели равной важности. Необычно, что система руководящих принципов также достаточно детализирована: наряду с традиционными принципами экологического права (предосторожность, «загрязнитель платит», профилактика), она включает также явно современные, прогрессивные принципы, такие как «принцип достаточности» (который сосредоточен на благополучии, а не на максимальном потреблении, тем самым ограничивая отходы и чрезмерное использование ресурсов), системный подход, принятие решений на основе данных и пропорциональную индивидуальную ответственность. Тот факт, что запрет на регресс и межпоколенческая справедливость связаны с существующей судебной практикой конституционного суда, указывает на то, что разработчики текста опирались на немногие эффективные практики, которые венгерская экологическая защита усердно развивала за последние десятилетия.

Особенно положительно выделяется детальный и перспективный подход к управлению водными ресурсами. Предложение предусматривает необходимость пересмотра двусторонних соглашений о распределении воды, обеспечение общественной доступности данных мониторинга подземных вод и поощрение использования серой воды. Все эти элементы ранее отсутствовали в национальном законодательстве и были бы незаменимы для управления водным кризисом, с которым сталкивается Венгрия – наиболее ощутимый след изменения климата в Карпатском бассейне.

Раздел о лесном хозяйстве также очень тщательный: избегание вырубки, учет сдвигов в климатических зонах и призыв к поддержке миграции видов указывают на явно современный подход. Еще одним положительным аспектом является включение понятий и требований, связанных с психическим здоровьем и энергетической бедностью в секторе охлаждения, которых не хватает во многих современных европейских климатических законах.

Детальное описание механизма углеродного бюджета (юридически обязательная, основанная на периодах планировочная и отчетная рамка, определяющая, сколько парниковых газов мы можем выбросить в каждом периоде, если мы серьезно настроены достичь нулевых выбросов) полезно: вместе с пятилетним циклом планирования, возможностью переноса, институтом процедур нарушения и обязательством представлять окончательные отчеты формируют исполнимую систему, аналогичную британской модели. Также приветствуется требование внедрить отслеживание выбросов на основе потребления, поскольку оно может компенсировать ограничения территориального подхода. Меры по секторам (реконструкция зданий, транспорт, промышленность, потребление продуктов питания) достаточно широкие и конкретные, а создание экологической иерархии для использования биомассы (основанной на иерархии отходов) особенно прогрессивно.

Одной из главных сильных сторон проекта закона является то, что он рассматривает смягчение, адаптацию и устойчивость как цели равной важности.

... и с прочной научной основой

Научные и инновационные элементы концепции особенно сильны: Центр климатических инноваций, Национальный центр климатических данных и внедрение механизмов финансирования, подобных инициативам углеродных контрактов на разницу, для поддержки инвестиций в сокращение выбросов создают перспективные институциональные и финансовые инструменты. Поддержка инициатив на уровне граждан и признание традиционных и общественных знаний также являются прогрессивными и соответствуют принципу субсидиарности. Более того, обязательство продвигать климатическую осведомленность на всех уровнях системы образования, развитие подготовки учителей и меры по борьбе с дезинформацией вместе формируют согласованную стратегию формирования общественного отношения.

Кажется полезным ввести ex-ante оценку климатических рисков как отдельную юридическую институцию, чтобы обеспечить, что ни одно правительственное решение не может быть принято без такой оценки. Расширение охвата выбросов 1, 2 и 3 (то есть связанных с приобретенной энергией, выбросами на месте и возникающими у поставщиков) на весь жизненный цикл в рамках оценки воздействия на окружающую среду также является современным, совместимым с ESG и перспективным правилом.

Вовлечение Омбудсмена по делам будущих поколений в процедуру омбудсмена в случае превышения углеродного бюджета также может служить сильным механизмом принуждения. Ранее такая институция существовала, но поправки 2011 года к Основному закону сделали ее неэффективной.

Закрепление статуса Научного консультативного совета по климатической политике явно положительно: он действует исключительно в соответствии с венгерской конституцией и законом, имеет собственный бюджет и секретариат, а предложения, касающиеся климатических целей, не могут быть приняты без его мнения. Совместный механизм номинации Венгерской академии наук (MTA) и Венгерской исследовательской сети (HUN-REN) также служит защитой от политического влияния. Работа правительства в рамках Комитета по защите климата под руководством премьер-министра создает подходящую основу для межведомственной координации, а смешанный (частично неполитический) состав Национального совета по защите климата может укрепить его общественную легитимность.

Введение понятия «климатическая опасность» в венгерское право особенно заслуживает внимания: прокуратура также сможет возбуждать дела против крупных эмитентов, требуя компенсации и запрета их деятельности, что является значительным шагом вперед в климатическом судопроизводстве. Преимущественный правовой статус организаций гражданского общества как истцов, их право возбуждать судебные дела и освобождение от судебных сборов также являются важной гарантией. Полномочия адвоката по делам будущих поколений вмешиваться и подавать ходатайства в конституционный суд также заслуживают похвалы.

Введение Национального фонда защиты климата – полезная инициатива, поскольку она создает целенаправленную и предсказуемую систему финансирования (в отличие от текущей практики, а именно разовых бюджетных ассигнований и регулярных вычетов). Требование к экологически ответственному корпоративному управлению и планам перехода – особенно учитывая, что эти обязательства были значительно ослаблены после сужения сферы действия Директивы ЕС о корпоративной ответственности за устойчивое развитие – является прогрессивным и смелым шагом. В то же время исключение деятельности, связанной с ископаемым топливом, из финансирования со стороны развития – ясное и правильное направление. Более того, закрепление принципов участия в международном климатическом финансировании было бы справедливым (хотя, к сожалению, в такой форме кажется нереалистичным).

Области для улучшения

Как отмечалось, венгерские политики никогда не сталкивались с такой хорошо продуманной и сложной климатической регуляцией. Тем не менее, есть некоторые мелкие недостатки и противоречия, которые текущая общественная дискуссия могла бы выявить и устранить.

Возможно, самым заметным упущением является отсутствие явной ссылки на институциональную структуру климатической справедливости, включая климатические судебные разбирательства и ответственность государства. Это было бы особенно важно, поскольку принципы «без отката назад» и «загрязнитель платит» могут быть эффективно реализованы только при наличии сильного механизма принуждения. Также было бы полезно включить принцип климатической справедливости, который предусматривает усиленную защиту социально уязвимых групп (бедных, пожилых и лиц с повышенным риском для здоровья), поскольку они несут непропорционально большую нагрузку от последствий изменения климата.

Трудно понять полное отсутствие упоминаний о устойчивости транспортного сектора в проекте. Например, текст мог бы хотя бы косвенно упомянуть о рисках инфраструктуры из-за волн жары и экстремальных осадков (дороги, железные дороги, мосты) и подготовке автопарка. В разделе о транспорте также нет обсуждения авиации и внутреннего водного транспорта, хотя их выбросы вовсе не незначительны (хотя на данный момент европейское климатическое законодательство также часто рассматривает их как отдельные категории).

Цель «выведения вредных государственных субсидий к 2030 году» сама по себе правильна, но ее осуществимость сомнительна, если не будет сопровождаться обязательным графиком пересмотра и публичным списком соответствующих субсидий. Что касается управления Национальным фондом защиты климата, было бы разумно обеспечить его независимость от политического влияния и дать гражданским обществам значимую роль в принятии решений (а не только представлять бенефициаров).

Текущая формулировка требования к «зеленым государственным закупкам» – «предпочтение должно отдаваться» – слишком слабая. Для эффективности следует ввести конкретную квоту или обязательство с ограниченным сроком. Более того, в тексте отсутствует положение о ответственности СМИ и платформ социальных сетей за борьбу с климатической дезинформацией. В случае с Национальным советом по защите климата ограничение числа участников до девяти и назначение министра сопредседателем создают риск: несмотря на принципы пропорционального представительства, влияние правительства может стать доминирующим, особенно если министерство министра также покрывает расходы на работу совета. Было бы разумно ограничить роль министра ролью наблюдателя или непарламентского сопредседателя и поместить финансирование под контроль Национального собрания.

Что касается местных властей, фраза «Государство должно обеспечить соответствующую бюджетную поддержку» слишком общая и может привести к злоупотреблениям. По крайней мере, закон должен установить минимальную гарантию финансирования или четкий метод распределения; иначе власти меньших территорий не смогут выполнить свои законные обязанности из-за нехватки ресурсов. Также отсутствуют правила о конфликтах интересов и обязательствах по раскрытию информации для членов, что могло бы позволить лоббистам отрасли влиять на процесс принятия решений.

Кроме того, было бы разумно установить обязательный механизм сотрудничества между Научным советом и Омбудсменом по делам будущих поколений. Оба органа оценивают соблюдение углеродного бюджета параллельно, и без координации могут возникнуть дублирующие или противоречащие рекомендации.

Объем преступления, связанного с угрозой климату, также кажется узким, поскольку он распространяется только на крупных эмитентов, подпадающих под систему торговли выбросами ЕС (EU ETS), в то время как средние эмитенты – чьи выбросы в совокупности значительны – исключены. Для исправления этого следует ввести механизм постепенного расширения.

Возможность подачи иска за бездействие в случае нехватки углеродного бюджета уместна, но в положении отсутствует конкретное санкционирование, если правительство не выполнит решение суда, что существенно ослабляет его принудительную силу. Также контроль за законностью решений местных властей – полезный инструмент, но возможность приостановки финансирования может непропорционально повлиять на меньшие муниципалитеты, которые уже недофинансированы. Поэтому было бы разумно ввести градуированную систему санкций и механизм апелляции.

Тем не менее, это мелкие детали, и еще есть время доработать законопроект. Более важный вопрос – сможет ли после своей исторической победы правительство Пётра Магяра сделать это – не только чтобы усовершенствовать законодательство, но и чтобы положить конец текущей неконституционной ситуации в первую очередь.

Документ гражданского общества «крайне тщательный и разносторонний, сопоставимый с наиболее комплексным законодательством на европейском уровне».

Как поступит Тиса?

«Эксперты анализируют текст проекта закона гражданского общества, чтобы определить, какие элементы можно включить в проект, который будет представлен правительством», – объявила пресс-служба Министерства по делам окружающей среды в конце июля. По словам министерства, документ гражданского общества «крайне тщательный и разносторонний, сопоставимый с наиболее комплексным законодательством на европейском уровне». Между тем, законодатели также изучают, какие элементы следует регулировать на законодательном уровне, а какие вопросы лучше решать в стратегиях или на уровне подзаконных актов.

По мнению министерства, одних более амбициозных целей по сокращению выбросов недостаточно. «Также необходимо создать рамочную структуру, которая определит, как эти цели будут достигнуты, и какова роль экономических и социальных субъектов в переходе к устойчивости». Законодательство также должно рассматривать, как страна может заменить ископаемое топливо возобновляемыми источниками, а также как снизить потребление энергии.

Особенно в ответе министерства предполагается, что новый климатический закон Венгрии сделает больший акцент на адаптацию, чем нынешнее законодательство. «Венгрия – одна из наиболее уязвимых стран Европы к изменению климата», – отметил министерство. Согласно предыдущему решению конституционного суда, необходимо установить правовую основу для сохранения уникальных ландшафтов, дикой природы и природных богатств Карпатского бассейна. Соответственно, «Закон должен подробно регулировать адаптацию к неизбежным последствиям изменения климата и развитие гибкой устойчивости к нему».