Modelový zákon o klíme, napísaný mimo parlamentu

Maďarsko nikdy nemalo taký dobrý klimatický zákon, aký by mohol mať teraz, ak by, nepravdepodobne, jeho parlament prijal návrh napísaný občianskou spoločnosťou a zverejnený na verejnú konzultáciu. Osud tohto návrhu zákona – ktorý by s minimálnymi zmenami mohol byť vynikajúcej kvality aj podľa medzinárodných štandardov – závisí od postoja vlády Tisza. Ale ako budú postupovať Péter Magyar a jeho strana?

Minulú leto, maďarský ústavný súd rozhodol, že klimatický zákon prijatý vládou Viktora Orbána Fidesz – ktorá rada označovala sama seba za „šampióna klímy“ – bol nedostatočný a protiústavný. Súdy zrušili časť zákona a vyzvali Národnú radu, aby „odstránila porušenie Ústavy spôsobené touto zlyhaním“ do júna 2026.

Následne vláda Fidesz o tejto veci neprejavila žiadny záujem. No bol vypracovaný regulačný návrh, ktorý je takmer pripravený na implementáciu a mohol by dokonca zabezpečiť dodržanie termínu. Tento dokument nebol vypracovaný žiadnou parlamentnou skupinou: je spoločným dielom viac ako 180 občianskych a odborných organizácií a návrh, ktorý je momentálne v verejnej diskusii, je mimoriadne vysokého štandardu.

Postavený na pevnom základe...

Jednou z najväčších silných stránok návrhu zákona je, že považuje zmiernenie (znižovanie environmentálnych škôd), prispôsobenie (prispôsobovanie sa klimatickým zmenám) a odolnosť (zvyšovanie odolnosti) za ciele rovnako dôležité. Neobvykle je systém riadiacich princípov tiež dostatočne podrobný: spolu s tradičnými princípmi environmentálneho práva (opatrnosť, zodpovednosť znečisťovateľa, prevencia) zahŕňa aj výrazne moderné, progresívne princípy, ako je „princíp dostatočnosti“ (ktorý sa zameriava na blahobyt namiesto maximálnej spotreby, čím obmedzuje odpad a nadmerné využívanie zdrojov), systémový prístup, rozhodovanie na základe dát a primeranú individuálnu zodpovednosť. Skutočnosť, že zákaz regresu a medzigeneračná spravodlivosť sú prepojené s existujúcou judikatúrou ústavného súdu, naznačuje, že tvorcovia textu čerpali z mála účinných praktík, ktoré maďarská environmentálna ochrana dôsledne rozvíjala v posledných desaťročiach.

Obzvlášť pozitívne je podrobné a dopredu orientované riešenie vodného hospodárstva. Návrh obsahuje požiadavku na prehodnotenie bilaterálnych dohôd o zdieľaní vody, zabezpečenie verejnej dostupnosti údajov o monitorovaní podzemných vôd a podporu používania šedých vôd. Ide o prvky, ktoré v predchádzajúcej domácej legislatíve chýbali a boli by nevyhnutné na zvládnutie vodnej krízy, ktorej Maďarsko v súčasnosti čelí – najhmatateľnejším dôsledkom klimatických zmien v Karpatskej kotline.

Časť o lesnom hospodárstve je tiež veľmi dôkladná: vyhýbanie sa jasnému ťažbe, zohľadňovanie zmien v klimatických zónach a podpora migrácie druhov všetko poukazuje na výrazne moderný prístup. Ďalším pozitívom je začlenenie konceptov a požiadaviek týkajúcich sa duševného zdravia a energetickej chudoby v sektore chladenia, ktoré chýbajú v mnohých inak moderných európskych klimatických zákonoch.

Podrobný opis mechanizmu uhlíkového rozpočtu (právne záväzný, obdobie založené plánovanie a účtovanie, ktoré určuje, koľko skleníkových plynov môžeme vypustiť v každom období, ak to myslíme vážne s dosiahnutím nulových emisií) je užitočný: spolu s päťročným cyklom plánovania, možnosťou prenášania, inštitúciou konania o porušení a povinnosťou predložiť konečné účty tvoria vymáhateľný systém podobný modelu Spojeného kráľovstva. Požiadavka zaviesť sledovanie emisií na základe spotreby je tiež vítaná, pretože môže kompenzovať obmedzenia teritoriálneho prístupu. Sektorové opatrenia (rekonštrukcia budov, doprava, priemysel, spotreba potravín) sú dostatočne široké a špecifické, zatiaľ čo zavedenie ekologickej hierarchie pre využívanie biomasy (modelované na hierarchii odpadov) je obzvlášť dopredu orientované.

Jednou z najväčších silných stránok návrhu zákona je, že považuje zmiernenie, prispôsobenie a odolnosť za ciele rovnako dôležité.

... a pevné vedecké základy

Vedecké a inovačné prvky konceptu sú obzvlášť silné: Klimatické inovačné centrum, Národné centrum klimatických dát a zavedenie finančných mechanizmov podobných Klimatickým zmluvám na rozdiely na podporu investícií do znižovania emisií vytvárajú sľubné inštitucionálne a finančné nástroje. Podpora občianskych iniciatív a uznávanie tradičných a komunitných znalostí sú tiež dopredu orientované a v súlade s princípom subsidiarity. Navyše, povinnosť podporovať klimatické povedomie na všetkých úrovniach vzdelávacieho systému, rozvoj školení učiteľov a opatrenia na boj proti dezinformáciám tvoria spolu ucelenú stratégiu formovania verejných postojov.

Zdá sa užitočné zaviesť ex-ante hodnotenie klimatického rizika ako samostatnú právnu inštitúciu, aby sa zabezpečilo, že žiadne vládne rozhodnutie nemôže byť prijaté bez takého hodnotenia. Rozšírenie rozsahu emisií 1, 2 a 3 (t.j. tých, ktoré súvisia s nakupovanou energiou, emisiami na mieste a emisiami od dodávateľov) na celý hodnotový reťazec v environmentálnych hodnoteniach je tiež moderné, ESG-kompatibilné a dopredu orientované pravidlo.

Zapojiť ombudsmana pre budúce generácie do konania v prípade prekročenia uhlíkového rozpočtu by mohlo tiež slúžiť ako silný nástroj vynútiteľnosti. Podobná inštitúcia kedysi existovala, ale zmeny v Ústave z roku 2011 ju urobili neúčinnou.

Zavedenie postavenia Vedeckej poradnej rady pre klimatickú politiku je jednoznačne pozitívne: funguje výlučne v súlade s maďarskou ústavou a zákonom, má vlastný rozpočet a sekretariát, a návrhy týkajúce sa klimatických cieľov nemôžu byť prijaté bez jej stanoviska. Spoločný mechanizmus nominácie Maďarskej akadémie vied (MTA) a Maďarskej výskumnej siete (HUN-REN) tiež poskytuje ochranu pred politickým vplyvom. Činnosť vládneho Výboru pre ochranu klímy pod vedením premiéra poskytuje vhodný rámec pre medziresortnú koordináciu, zatiaľ čo zmiešané (čiastočne nepolitické) zloženie Národného klimatického poradného výboru môže posilniť jeho spoločenskú legitimitu.

Zavedenie konceptu „klimatického ohrozenia“ do maďarského práva je obzvlášť pozoruhodné: prokurátor by mohol podávať žaloby proti hlavným emitentom, žiadať odškodnenie a zákaz ich činností, čo predstavuje významný krok vpred v klimatickom súdnom konaní. Preferenčný právny status občianskych organizácií ako žalobcov, ich právo podať žalobu a oslobodenie od súdnych poplatkov tiež poskytujú významnú ochranu. Poverenia Advokáta pre budúce generácie zasahovať a podávať návrhy ústavnému súdu sú tiež chvályhodné.

Zavedenie Národného fondu pre ochranu klímy je užitočná iniciatíva, pretože vytvára špeciálny a predvídateľný rámec financovania (na rozdiel od súčasnej praxe, teda ad hoc rozpočtových alokácií a bežných odpočtov). Požiadavka na zelené podnikové riadenie a prechodové plány – najmä vzhľadom na to, že tieto povinnosti boli značne uvoľnené po zúžení rozsahu Smernice EÚ o udržateľnosti podnikov (CSDDD) – je dopredu orientovaný a odvážny krok. Medzitým je jasná a správna cesta vylúčiť činnosti súvisiace s fosílnymi palivami z financovania rozvojových bánk. Navyše, zakotvenie princípov participácie v medzinárodnom klimatickom financovaní by bolo spravodlivé (hoci, bohužiaľ, sa to v tejto podobe zdá nereálne).

Oblasti na zlepšenie

Ako bolo uvedené, maďarskí tvorcovia politiky sa nikdy nestretli s tak dobre premyslenou a komplexnou klimatickou reguláciou. To však neznamená, že neexistujú drobné nedostatky a rozpory, ktoré by mohla aktuálna verejná diskusia identifikovať a odstrániť.

Možno najvýraznejším opomenutím je absencia akéhokoľvek explicitného odkazu na inštitucionálne rámce klimatickej spravodlivosti, vrátane klimatického súdneho konania a štátnej zodpovednosti. To by bolo obzvlášť dôležité, pretože princípy „žiadneho spätného krokovania“ a „zodpovednosti znečisťovateľa“ môžu byť účinne implementované iba s podporou silného vynútiteľného mechanizmu. Stojí tiež za zváženie začlenenie princípu klimatickej rovnosti, ktorý špecifikuje zvýšenú ochranu sociálne zraniteľných skupín (chudobných, starších a tých s vyšším zdravotným rizikom), pretože nesú neúmerne väčšiu záťaž z dopadov klimatických zmien.

Je ťažké pochopiť úplnú absenciu akéhokoľvek zmienky o odolnosti sektora dopravy v návrhu. Napríklad, text by mohol aspoň naznačiť infraštrukturálne riziká z vln horúčav a extrémnych zrážok (cesty, železnice, mosty) a prípravu vozového parku. V sekcii dopravy sa tiež nehovorí o letectve a vnútrozemských vodných cestách, hoci ich emisie nie sú nijak zanedbateľné (hoci, zatiaľ, európske klimatické legislatívy ich často považujú za samostatné kategórie).

Cieľ „ukončiť škodlivé štátne dotácie do roku 2030“ je sám o sebe správny, ale jeho uskutočniteľnosť je pochybnejšia, pokiaľ nie je sprevádzaná povinným harmonogramom prehodnocovania a verejným zoznamom dotácií. Čo sa týka správy Národného fondu pre ochranu klímy, bolo by vhodné zabezpečiť jeho nezávislosť od politického vplyvu a dať občianskym organizáciám významnú úlohu pri rozhodovaní (namiesto toho, aby len zastupovali príjemcov).

Súčasná formulácia požiadavky na zelené verejné obstarávanie – „uprednostňovanie“ – je príliš slabá. Na zabezpečenie účinnosti by mala byť zavedená špecifická kvótová požiadavka alebo časovo obmedzená povinnosť. Čo je ešte dôležitejšie, text neobsahuje žiadne ustanovenia o zodpovednosti mediálnych aktérov a platforiem sociálnych médií v boji proti klimatickej dezinformácii. V prípade Národného klimatického poradného výboru je tiež rizikom obmedziť členstvo na deväť osôb a dať ministrovi úlohu spolupredsedu: napriek princípom proporcionálnej reprezentácie by mohol prevládnuť vládny vplyv, najmä ak ministerstvo, ktoré vedie, pokrýva aj náklady na chod výboru. Odporúčalo by sa obmedziť úlohu ministra na pozorovateľa alebo nehlasujúceho predsedu a financovanie umiestniť pod dohľad Národnej rady.

V prípade miestnych samospráv je fráza „Štát zabezpečí primeranú rozpočtovú podporu“ príliš všeobecná a môže viesť k zneužitiu. Aspoň zákon by mal stanoviť minimálnu záruku financovania alebo jasnú metódu alokácie; inak nebudú mať menšie časti krajiny dostatok zdrojov na splnenie svojich zákonných povinností. Chýbajú tiež pravidlá o konflikte záujmov a oznamovacích povinnostiach členov, čo by mohlo umožniť lobistom z priemyslu ovplyvniť rozhodovací proces.

Okrem toho by bolo vhodné zaviesť povinný mechanizmus spolupráce medzi Vedeckou radou a Ombudsmanom pre budúce generácie. Obidve orgány hodnotia súlad s uhlíkovým rozpočtom paralelne, a bez koordinácie môžu vzniknúť odporúčania, ktoré sa prekrývajú alebo si odporujú.

Rozsah klimaticky ohrozujúceho trestného činu sa tiež zdá byť úzky, pretože sa vzťahuje len na hlavných emitentov podliehajúcich systému obchodovania s emisiami EÚ (EU ETS), zatiaľ čo stredne veľkí emitenti – ktorých emisie sú v súhrne významné – sú vylúčení. Na nápravu by mal text zaviesť mechanizmus postupného rozširovania.

Možnosť podať žalobu za nečinnosť v prípade nedostatku uhlíkového rozpočtu je vhodná, ale ustanovenie neobsahuje žiadnu špecifickú sankciu, ak vláda nesplní povinnosť aj po prehratí súdneho konania, čo podstatne oslabuje jej vymáhateľnosť. Okrem toho je dohľad nad zákonnosťou užitočným nástrojom pre rozhodnutia miestnych orgánov, ale možnosť odoprieť financovanie by mohla nerovnomerne postihnúť menšie miestne samosprávy, ktoré sú už teraz podfinancované. Preto by bolo vhodné zaviesť stupňovitý systém sankcií a odvolací mechanizmus.

To všetko sú však len drobnosti, a stále je čas na vylepšenie zákona. Dôležitejšou otázkou je, či po svojom historickom víťazstve bude maďarská vláda Pétera Magyara mať vôľu tak urobiť – nielen na doladenie legislatívy, ale na ukončenie súčasnej protiústavnej situácie ako takej.

Dokument občianskej spoločnosti je „extrémne dôkladný a široký, porovnateľný s najkomplexnejšou legislatívou na európskej úrovni“.

Ako bude postupovať Tisza?

„Experti analyzujú text návrhu zákona občianskej spoločnosti, aby posúdili, ktoré prvky môžu byť začlenené do návrhu zákona, ktorý predloží vláda,“ oznámilo tlačové oddelenie Ministerstva životného prostredia na konci júla. Podľa ministerstva je dokument občianskej spoločnosti „extrémne dôkladný a široký, porovnateľný s najkomplexnejšou legislatívou na európskej úrovni“. Medzitým zákonodarcovia tiež skúmajú, ktoré prvky by mali byť regulované zákonom a ktoré je lepšie riešiť v stratégiách alebo nižších právnych predpisoch.

Podľa stanoviska ministerstva samotné odvážne ciele znižovania emisií nestačia. „Musí sa tiež vytvoriť rámec, ktorý stanoví, ako tieto ciele dosiahnuť, a aké sú úlohy hospodárskych a sociálnych aktérov v prechode k udržateľnosti.“ Legislatíva sa musí zaoberať aj tým, ako krajina môže nahradiť fosílne palivá obnoviteľnými zdrojmi, a ako môže znížiť spotrebu energie.

Zvlášť, odpoveď ministerstva naznačuje, že nová klimatická legislatíva Maďarska bude klásť oveľa väčší dôraz na prispôsobenie než súčasná legislatíva. „Maďarsko je jednou z najzraniteľnejších krajín Európy voči klimatickým zmenám,“ uviedlo ministerstvo. Podľa predchádzajúceho rozhodnutia ústavného súdu musí byť vytvorený právny rámec na zabezpečenie zachovania jedinečných krajín, voľnej zveri a prírodných zdrojov Karpatskej kotliny. V súlade s tým „zákon musí podrobne riešiť prispôsobenie sa nevyhnutelným dôsledkom klimatických zmien a rozvoj pružnej odolnosti voči klimatickým zmenám.“