Model zakon o klimi, napisan van parlamenta

Mađarska nikada nije imala tako dobar zakon o klimi kao što bi mogao imati sada ako, iako je to malo verovatno, njegov parlament usvoji nacrt koji je napisalo civilno društvo i koji je stavljen na javnu raspravu. Sudbina ovog nacrta zakona – koji bi, uz minimalne izmene, mogao biti izuzetnog kvaliteta čak i po međunarodnim standardima – zavisi od stava vlade Tise. Ali kako će postupiti Péter Magyar i njegova stranka?

Prošlog leta, mađarski ustavni sud odlučio da je zakon o klimi koji je usvojila vlada Viktora Orbána – koja je volela da sebe naziva „šampionom klime“ – bio neadekvatan i neustavan. Sud je ukinuo deo zakona, pozivajući Narodnu skupštinu da „popravi kršenje Ustavnog zakona koje je nastalo usled ovog propusta“ do juna 2026. godine.

Nakon toga, vlada Fidesza nije pokazala nikakav interes za ovu stvar. Međutim, izrađen je regulatorni predlog koji je gotovo spreman za sprovođenje i koji bi čak mogao obezbediti usklađenost sa rokom. Ovaj dokument nije sastavljen od strane bilo koje parlamentarne grupe: to je zajednički napor više od 180 organizacija civilnog društva i stručnih organizacija, a predlog koji je trenutno u javnoj raspravi je od izuzetno visokog standarda.

Na čvrstim principima...

Jedna od najvećih snaga nacrta zakona je ta što tretira ublažavanje (smanjenje štete po životnu sredinu), prilagođavanje (prilagođavanje na klimatske promene) i otpornost (povećanje otpornosti) kao ciljeve od podjednake važnosti. Neobično, sistem vodećih principa je takođe dovoljno detaljan: pored tradicionalnih principa zaštite životne sredine (oprez, zagađivač plaća, prevencija), uključuje i jasno moderne, progresivne principe kao što je „princip dovolјnosti“ (koji se fokusira na dobrobit, a ne na maksimalnu potrošnju, čime se ograničava otpad i prekomerna upotreba resursa), sistemski pristup, donošenje odluka zasnovano na podacima i proporcionalnu individualnu odgovornost. Činjenica da je zabrana regresije i intergeneracijske pravde povezana sa postojećom sudskom praksom Ustavnog suda ukazuje da su autori teksta koristili neke od efikasnih praksi koje je mađarska zaštita životne sredine mukotrpno razvijala poslednjih decenija.

Posebno je pozitivno detaljno i buduće orijentisano pristupanje upravljanju vodama. Predlog podrazumeva obavezu preispitivanja bilateralnih sporazuma o deljenju voda, obezbeđivanje dostupnosti podataka o nadzoru podzemnih voda i podsticanje upotrebe sive vode. Sve su to elementi koji su ranije nedostajali u domaćem zakonodavstvu i bili bi neophodni za upravljanje vodnom krizom sa kojom se Mađarska sada suočava – najopipljivija posledica klimatskih promena u Karpatskom basenu.

Odeljak o upravljanju šumama je takođe vrlo detaljan: izbegavanje jasenja šuma, uzimanje u obzir promena u klimatskim zonama i pozivanje na podršku za migraciju vrsta ukazuju na izrazito moderan pristup. Još jedan pozitivan aspekt je uključivanje koncepata i zahteva vezanih za mentalno zdravlje i energetsku siromaštvo u sektoru hlađenja, koji nedostaju u mnogim drugim modernim evropskim zakonima o klimi.

Detaljan opis mehanizma za budžet ugljenika (pravno obavezujući okvir za planiranje i računovodstvo zasnovan na periodima koji određuje koliko gasova sa efektom staklene bašte možemo emitovati u svakom periodu ako smo ozbiljni u postizanju nulte neto emisije) je koristan: zajedno, petogodišnji ciklus planiranja, opcija prenosa, institucija postupaka za povredu i obaveza podnošenja završnih računa čine sistem koji se može sprovesti, sličan modelu Velike Britanije. Obaveza uvođenja praćenja emisija zasnovanog na potrošnji je takođe dobrodošla, jer može nadoknaditi ograničenja teritorijalnog pristupa. Mera sektora (obnova zgrada, saobraćaj, industrija, potrošnja hrane) je dovoljno široka i specifična, dok uspostavljanje ekološke hijerarhije za korišćenje biomase (modelirano po hijerarhiji otpada) je posebno buduće orijentisano.

Jedna od najvećih snaga nacrta zakona je ta što tretira ublažavanje, prilagođavanje i otpornost kao ciljeve od podjednake važnosti.

... i čvrste naučne osnove

Naučni i inovacioni elementi koncepta su posebno snažni: Klimatski inovacioni centar, Nacionalni centar za podatke o klimi i uvođenje mehanizama finansiranja sličnih Ugovorima o ugljen-dioksidu za razliku za podršku ulaganjima u smanjenje emisija stvaraju obećavajuće institucionalne i finansijske instrumente. Podrška inicijativama na terenu i priznavanje tradicionalnog i zajedničkog znanja takođe su buduće orijentisane i u skladu sa principom subsidiarnosti. Štaviše, obaveza promovisanja klimatske svesti na svim nivoima obrazovnog sistema, razvoj obuke nastavnika i mere za borbu protiv dezinformacija čine koherentnu strategiju za oblikovanje javnih stavova.

Čini se korisnim uvođenje ex-ante procene klimatskog rizika kao zasebne pravne institucije kako bi se osiguralo da nijedna odluka vlade ne može biti doneta bez takve procene. Proširenje obuhvata 1, 2 i 3 emisija (odnosno one povezane sa kupljenom energijom, emisije na licu mesta i one koje nastaju od dobavljača) na celu vrednosnu lanac u proceni uticaja na životnu sredinu je takođe moderna, ESG-kompatibilna i buduće orijentisana pravila.

Uključivanje Ombudsmana za buduće generacije u postupak za slučaj prekoračenja budžeta ugljenika takođe bi moglo poslužiti kao snažan mehanizam sprovođenja. Nekada je postojala slična institucija, ali su amandmani iz 2011. godine na Ustav učinili je neefikasnom.

Uvođenje statusa Naučnog savetodavnog tela za klimatsku politiku je jasno pozitivno: ono funkcioniše isključivo u skladu sa mađarskim Ustavom i zakonom, ima svoj budžet i sekretarijat, a predlozi u vezi sa klimatskim ciljevima ne mogu biti usvojeni bez njegovog mišljenja. Zajednički mehanizam nominacije Mađarske akademije nauka (MTA) i Mađarske istraživačke mreže (HUN-REN) takođe pruža zaštitu od političkog uticaja. Rad vlade Komiteta za zaštitu klime pod vođstvom premijera pruža odgovarajući okvir za međuministarsku koordinaciju, dok mešoviti (delimično nepolitički) sastav Nacionalnog saveta za zaštitu klime može ojačati njegovu društvenu legitimnost.

Uvođenje koncepta „klimatske opasnosti“ u mađarsko zakonodavstvo je posebno značajno: javni tužilac bi mogao pokrenuti postupke protiv velikih emitera, tražeći odštetu i zabranu njihovih aktivnosti, što predstavlja značajan napredak u klimatskom pravnom sistemu. Povlašćeni pravni status organizacija civilnog društva kao tužilaca, njihovo pravo na pokretanje sudskih postupaka i izuzimanje od sudskih taksi takođe pružaju značajnu zaštitu. Ovlašćenja Advokata za buduće generacije da interveniše i podnese predloge Ustavnom sudu su takođe pohvalni.

Uvođenje Nacionalnog fonda za zaštitu klime je korisna inicijativa, jer stvara posvećen i predvidiv okvir finansiranja (za razliku od trenutne prakse, odnosno ad hoc budžetskih alokacija i rutinskih odbitaka). Zahtev za zelene obaveze korporativnog upravljanja i tranzicione planove – posebno imajući u vidu da su te obaveze znatno ublažene nakon sužavanja obuhvata EU Direktive o održivosti preduzeća (CSDDD) – predstavlja buduće hrabar i dalekovid korak. U isto vreme, isključivanje aktivnosti vezanih za fosilna goriva iz finansiranja razvojnih banaka je jasan i ispravan pravac. Štaviše, ukorenjivanje principa participacije u međunarodnim klimatskim finansijama bilo bi fer (iako, nažalost, deluje nerealno u ovom obliku).

Područja za poboljšanje

Kao što je napomenuto, mađarski kreatori politika nikada nisu imali tako dobro osmišljenu i složenu regulativu o klimi. Ipak, postoje neke manje manjkavosti i kontradikcije, koje bi trenutna javna rasprava mogla identifikovati i razrešiti.

Možda najupadljiviji propust je odsustvo bilo kakvog eksplicitnog referisanja na institucionalni okvir klimatske pravde, uključujući klimatsku parnicu i odgovornost države. To bi bilo posebno važno, jer principi „nema nazad“ i „zagađivač plaća“ mogu se efikasno sprovesti samo ako su podržani snažnim mehanizmom sprovođenja. Takođe bi bilo korisno uključiti princip klimatske pravičnosti, koji precizira pojačanu zaštitu socijalno ranjivih grupa (siromašnih, starijih i onih sa većim zdravstvenim rizikom), jer one snose disproporcionalno veći teret od uticaja klimatskih promena.

Teško je razumeti potpuno odsustvo bilo kakvog pomena o otpornosti sektora saobraćaja u predlogu. Na primer, tekst bi bar mogao aludirati na rizike infrastrukture od toplotnih talasa i ekstremnih padavina (putevi, železnice, mostovi) i na pripremu voznih parkova. U odeljku o saobraćaju takođe nema diskusije o avijaciji i unutrašnjem plovnom saobraćaju, iako njihove emisije nisu zanemarljive (iako evropska klimatska legislativa za sada često tretira ove kategorije odvojeno).

Cilj „ukidanja štetnih državnih subvencija do 2030.“ je sam po sebi ispravan, ali je njegova održivost upitna ukoliko se ne prati obavezan raspored revizije i javna lista subvencija. Što se tiče upravljanja Nacionalnim fondom za zaštitu klime, bilo bi preporučljivo osigurati njegovu nezavisnost od političkog uticaja i dati organizacijama civilnog društva značajnu ulogu u donošenju odluka (a ne samo da predstavljaju korisnike).

Trenutna formulacija zahteva za zeleno javno naručivanje – „prednost mora biti data“ – je previše slaba. Da bi bila efikasna, trebalo bi uvesti određeni kvotni zahtev ili vremenski ograničenu obavezu. Štaviše, tekst ne sadrži odredbe o odgovornosti medijskih aktera i platformi društvenih mreža u borbi protiv klimatske dezinformacije. U slučaju Nacionalnog saveta za zaštitu klime, ograničavanje članstva na devet i dodeljivanje ministra uloge kopredsedavajućeg predstavljaju rizik: uprkos principima proporcionalne zastupljenosti, uticaj vlade bi mogao postati dominantan, posebno ako ministarstvo koje vodi i pokriva troškove rada saveta. Bilo bi preporučljivo ograničiti ulogu ministra na ulogu posmatrača ili neglasajućeg predsednika, i staviti finansiranje pod nadzor Narodne skupštine.

U slučaju lokalnih vlasti, fraza „Država će obezbediti odgovarajuću budžetsku podršku“ je previše opšta i ostavlja prostor za zloupotrebu. Bar što se tiče zakona, trebalo bi odrediti minimalnu garanciju finansiranja ili jasan metod raspodele; u suprotnom, vlasti u manjim delovima zemlje neće moći da ispune svoje zakonske obaveze zbog nedostatka resursa. Nedostaju i pravila o sukobu interesa i obavezama za otkrivanje članova, što bi moglo omogućiti lobistima iz industrije da utiču na donošenje odluka.

Pored toga, bilo bi preporučljivo uspostaviti obavezni mehanizam saradnje između Naučnog saveta i Ombudsmana za buduće generacije. Oba tela procenjuju usklađenost sa budžetom ugljenika paralelno, i bez koordinacije mogu nastati preklapajuće ili kontradiktorne preporuke.

Obim krivičnog dela koje ugrožava klimu takođe deluje usko, jer se odnosi samo na velike emitere koji su pod EU sistemom trgovine emisijama (ETS), dok su srednji emiterski kapaciteti – čiji su ukupni emisije značajni – isključeni. Da bi se to ispravilo, tekst bi trebao uvesti mehanizam za postepeno proširenje.

Mogućnost pokretanja postupka zbog nepreduzimanja radnji u slučaju nedostatka budžeta ugljenika je prikladna, ali odredba ne sadrži nikakvu specifičnu kaznu ako vlada ne postupi ni nakon gubitka slučaja, što u značajnoj meri slabi njenu sprovedivost. Takođe, nadzor zakonitosti je koristan alat za odluke lokalnih vlasti, ali mogućnost oduzimanja finansiranja može disproporcionalno pogoditi manje lokalne vlasti koje su već pod-resursirane. Stoga bi bilo preporučljivo uspostaviti sistem sankcija sa stepenima i mehanizam za žalbu.

Ipak, ovo su sitnice, i još uvek postoji vreme za doradu zakona. Važno je pitanje da li će, nakon svog istorijskog uspeha, vlada Pétera Magjara imati volju da to učini – ne samo da usavrši zakon, već i da prekine sadašnju neustavnu situaciju u prvom redu.

Dokument civilnog društva je 'izuzetno detaljan i širok, uporediv sa najobuhvatnijim zakonima na evropskom nivou'.

Kako će Tisa postupiti?

„Stručnjaci analiziraju tekst nacrta zakona civilnog društva kako bi procenili koje elemente mogu uključiti u nacrt zakona koji će podneti vlada“, najavila je kancelarija Ministarstva za životnu sredinu krajem jula. Prema ministarstvu, dokument civilnog društva je „izuzetno detaljan i širok, uporediv sa najobuhvatnijim zakonima na evropskom nivou“. U međuvremenu, zakonodavci ispituju koje elemente treba regulisati zakonski, a koje je bolje obuhvatiti strategijama ili nižim zakonima.

Prema stavu ministarstva, samo hrabriji ciljevi u smanjenju emisija nisu dovoljni. „Takođe je potrebno uspostaviti okvir koji će odrediti kako će ti ciljevi biti postignuti i kakve su uloge ekonomskih i društvenih aktera u tranziciji ka održivosti.“ Zakonodavstvo mora takođe da se pozabavi time kako zemlja može zameniti fosilna goriva obnovljivima, kao i kako može smanjiti potrošnju energije.

Značajno je da odgovor ministarstva sugeriše da će nova klimatska legislativa Mađarske staviti veći naglasak na prilagođavanje nego sadašnja legislativa. „Mađarska je jedna od najranjivijih zemalja u Evropi na klimatske promene“, istaklo je ministarstvo. Prema ranijoj odluci Ustavnog suda, mora se uspostaviti pravni okvir koji će osigurati očuvanje jedinstvenih pejzaža, flore i faune Karpatskog basena. U skladu s tim, „Zakon mora detaljno da reguliše prilagođavanje neizbežnim efektima klimatskih promena i razvoj fleksibilne otpornosti na klimatske promene.“