Ukrainska medborgare är inte en börda, utan en tillgång för Polen

ANDRII KUTSYK: Enligt data från Internationella valutafonden, Världsbanken och Eurostat är Polen för närvarande den sjätte största ekonomin i Europeiska unionen när det gäller nominell BNP. Polen nådde denna position inom ungefär 30 år. Hur bedömer du migrationens roll i denna ekonomiska tillväxt, särskilt migranternas bidrag från Ukraina?

MACIEJ DUSZCZYK: Om vi ser på hela 30-årsperioden hade polsk emigration större påverkan på den polska ekonomin och BNP än själva invandringen. När man tittar på dessa två huvudmigrationer — emigration och immigration — kan man identifiera flera migrationsvågor. Den första vågen ägde rum kort efter 1989; den inkluderade också ett visst intresse för återvändande av polacker som hade lämnat innan 1989. Den andra, huvudsakliga vågen kom efter att Polen gick med i Europeiska unionen, då mer än en miljon människor lämnade landet. Denna företeelse hade en mycket stark påverkan på den polska ekonomin — inte bara för att den utlöste specifika ekonomiska processer. Till exempel ledde massutvandring till arbetskraftsbrist, vilket i sin tur ledde till högre löner och ökad arbetseffektivitet. En viktig roll spelades också av så kallade remitteringar, det vill säga finansiella överföringar som skickades till Polen av migranter. Dessa utgjorde ett betydande inflöde av finansiella resurser.

Polens integration i internationella strukturer skedde till stor del genom migration — både ankomster och avresor främjade skapandet av nätverk och kontakter, vilket utan tvekan hade en positiv effekt. Betydelsen av invandring för den polska ekonomin började växa avsevärt runt 2007–08, när två processer sammanföll. Å ena sidan började de första tecknen på avmattning av den andra demografiska övergången visa sig — färre personer gick in på arbetsmarknaden medan fler lämnade den. Å andra sidan bidrog en dynamisk ekonomisk tillväxt, inklusive inflödet av strukturfonder, till snabba förändringar i ekonomin. År 2007 beslutade Polen att öppna sin arbetsmarknad, främst för medborgare från Ukraina, Belarus och Ryssland. Sedan dess har vi sett en systematisk ökning av antalet nyanlända, främst från Ukraina, som utnyttjar denna möjlighet. En vändpunkt kom 2014, då kriget bröt ut — detta blev en betydande faktor som påverkade migrationsskalan. Vid den tiden betonades i offentliga debatter att Polen borde göra mer i detta avseende. Att stödja Ukraina genom tillgång till arbetsmarknaden borde göras inte bara av moraliska skäl, utan också av ekonomiska. Som ett resultat började successiva grupper av ukrainska medborgare komma till Polen, ta anställning här och gradvis bosätta sig. De återvände till sitt hemland allt mer sällan, även om de ofta formellt betraktades som säsongsarbetare. Situationen förändrades ytterligare 2022. Enligt data från Centralstatistikbyrån var cirka 1,3 miljoner ukrainska medborgare i Polen i februari 2022. Vissa av dem återvände efter krigsutbrottet, även om omfattningen av dessa återvändanden var mindre än ofta antas. Samtidigt dök en stor grupp krigsflyktingar upp. EU-direktivet möjliggjorde öppnandet av arbetsmarknaden, vilket Polen utnyttjade. Tack vare detta går integrationen genom anställning mycket snabbt idag. För närvarande är Polen ett typiskt invandringsland, som uppfyller nästan alla egenskaper för en sådan stat. Ur ett arbetsmarknadsperspektiv och ekonomiskt finns det sektorer som är starkt beroende av arbetare från tredje land, främst från Ukraina. Utan deras deltagande skulle dessa sektorer inte kunna fungera.

Vilka sektorer är mest beroende?

Säkerligen gastronomi, men det finns också frågan om byggsektorn. Det verkar som att byggsektorn skulle klara sig lättare än gastronomin. Men mer generellt är offentliga tjänster till stor del beroende av arbetet från ukrainska medborgare. Självklart fungerar de huvudsakligen tack vare polacker, men utan detta extra stöd skulle det vara mycket svårt. En gång, när jag talade från parlamentets talarstol, sa jag att om vi skulle organisera en sorts “nationell nykterhetsdag”, under vilken utlänningar — främst ukrainare — helt enkelt inte skulle komma till jobbet, skulle Polen stanna helt. Plötsligt skulle det knappt finnas någon som kör bussar, knappt någon som lagar mat, ingenstans att gå — bagerier skulle vara stängda. Polen uppfyller därför definitionen av ett land vars ekonomi i vissa sektorer är beroende av närvaron av utlänningar. Viktigt är att detta inte negativt påverkar den ekonomiska tillväxten eller landets ökande välstånd. Tvärtom — närvaron av ukrainska medborgare genererar ytterligare ekonomisk tillväxt och ökar efterfrågan på tjänster. Detta beror på att ekonomin utvecklas snabbare, och utlänningar är inte en börda för staten utan snarare en resurs — de betalar skatt, arbetar och spenderar i stor utsträckning sina inkomster lokalt.

Ett intressant och mycket pragmatiskt exempel är frågan om avfallshantering. Avfall är ett problem, men samtidigt finns det företag som ansvarar för insamling och behandling av det. År 2022 blev detta en stor utmaning för Warszawa. Systemet för avfallshantering hade utformats för cirka 1,2 till 1,3 miljoner invånare, och plötsligt ökade befolkningen till omkring 1,7 miljoner. Naturligtvis ledde detta till en större mängd avfall, eftersom fler människor innebär större konsumtion. Detta visar en bredare mekanism: om avfall uppstår betyder det att någon tidigare har köpt något. Med andra ord bidrog de till BNP-tillväxt, stimulerade efterfrågan och ökade den ekonomiska aktiviteten. Dessa processer är därför sammanhängande och gynnsamma för ekonomin.

Sammanfattningsvis är Polen för närvarande ett snabbt växande land — ett av de snabbast växande i världen. God ekonomisk förvaltning spelar en nyckelroll, men en viktig del av denna framgång är också den höga aktivitetsnivån hos utlänningar på arbetsmarknaden. Å ena sidan genererar de efterfrågan på tjänster. Å andra sidan bidrar de själva till arbetskraftsutbudet. Som ett resultat är den totala effekten positiv för den ekonomiska utvecklingen.

Kan man säga att ukrainare på den polska arbetsmarknaden är en mycket flexibel migrantgrupp när det gäller omskolning?

Problemet är att var och en av oss måste anpassa sig till pågående förändringar — detta är en naturlig process, särskilt under förhållanden av snabb nationell utveckling. Fram till omkring 1850, det vill säga före industrialiseringen, hade människor ofta ett yrke hela livet — de var bönder och förblev bönder till slutet av sina liv. Deras barn följde samma väg. Endast de sociala och ekonomiska omvälvningarna kopplade till industrialiseringen ledde till massmigration till städer och behovet av omskolning. En bonde blev fabriksarbetare och kunde med tiden avancera, till exempel till hantverkare, verkstadsägare eller köpman. Tillgång till makt förblev dock begränsad under lång tid — först när demokratin utvecklades gradvis förändrades detta. Efter andra världskriget blev yrkesmobiliteten mycket enklare, men det krävde fortfarande anpassning och kompetensförändringar.

Idag möter vi ett mycket liknande fenomen. Till exempel kan någon arbeta som chaufför i flera år och sedan — på grund av marknadens förändringar — förlora det jobbet och hitta anställning i en annan sektor. De kan fortfarande vara chaufför (till exempel matleveranschaufför) men i helt andra områden som tillverkning, kollektivtrafik eller industri. Den avgörande faktorn är förmågan att omskola sig och viljan att förändra. När det gäller ukrainska medborgare är detta inte ett stort problem — särskilt om de talar polska. Deras förmåga att anpassa sig och byta yrke är jämförbar med den hos polacker. Under arbetet med migrationsstrategin diskuterades brett om ett särskilt system för ukrainska medborgare borde skapas. Å ena sidan skulle deras antal och specifika egenskaper kunna motivera en sådan lösning. Å andra sidan fanns frågan om det vore bättre att integrera dem i den allmänna politiken och behandla dem på lika villkor som polska medborgare. Mellanlösningar övervägdes också, såsom ytterligare mekanismer för att stödja integration och identifiera befintliga brister.

Slutligen beslutades att inte skapa ett separat system, även om “Center för integration av utlänningar” delvis etablerades för att ge stöd. Men inte alla av dem lanserades till slut. Denna fråga är fortfarande relevant och kommer sannolikt att kräva förnyad reflektion. Särskilt nu, när processen att övergå från tillfälligt skydd till tillfällig bosättning inleds, blir det tydligt hur systemet fungerar i praktiken. Det är möjligt att det kommer att behövas tillfälliga, dedikerade integrationsprogram — till exempel för ukrainska medborgare eller ukrainska barn. Om bristerna visar sig vara för stora finns en risk att vissa av de positiva effekterna vi ser nu går förlorade. Just nu är det svårt att avgöra entydigt om sådana lösningar kommer att bli nödvändiga — endast praktiken kan visa.

Ser du en ökning av antalet personer med högre utbildning efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina — särskilt läkare från Ukraina — och hur går deras integration?

Personligen föredrar jag att använda begreppet kompetenser snarare än utbildning. Utbildning kan variera mycket — någon kan ha en universitetsexamen, till exempel från Warszawa universitet, men inte nödvändigtvis ha de färdigheter som krävs på arbetsmarknaden. Därför är verkliga kompetenser, flexibilitet och förmågan att fungera i förändrade förhållanden avgörande. I detta avseende är migranter — särskilt de som är yrkesverksamma — ofta i bättre position eftersom de tenderar att ha lägre förväntningar och större vilja att anpassa sig. Detta fenomen har också historiska rötter. Människor som migrerar är generellt mer villiga att ta olika typer av jobb och omskola sig snabbt.

När det gäller inflödet av högkvalificerade personer ser vi faktiskt en ökning av ukrainare som arbetar i yrken som kräver specialiserade färdigheter — även om dessa positioner inte alltid motsvarar deras formella utbildning. Särskilt intressant är fallet med läkare. Under lång tid var det en debatt kring deras närvaro på den polska arbetsmarknaden. En del av det medicinska samfundet var skeptiska, pekade på språkbarriärer, systemskillnader eller oro för tjänstekvaliteten. Å andra sidan stödde offentliga institutioner som Hälso- och sjukvårdsdepartementet, liksom patienterna själva, en större öppenhet på grund av det växande behovet av vårdtjänster. I praktiken är andelen läkare från Ukraina inte särskilt hög. Den uppgår till ungefär sex procent, vilket är ungefär samma andel som ukrainska medborgare utgör av hela befolkningen. Därför är de inte överrepresenterade i denna yrkeskategori. Samtidigt arbetar ett mycket stort antal ukrainare inom vården i stödfunktioner — ur ett sjukhusdriftsperspektiv är de ofta avgörande. Det finns också en viktig systemisk effekt: när befolkningen ökar, ökar efterfrågan på medicinska tjänster, och ukrainska läkare tillhandahåller delvis vård till ukrainska patienter. Detta avlastar indirekt polska läkare och stabiliserar systemet. Ur detta perspektiv är deras närvaro fördelaktig, även om den samtidigt utgör en form av konkurrens på arbetsmarknaden — vilket förklarar motståndet bland vissa yrkeskretsar. Det är också värt att understryka att när jag talar med sjukhusdirektörer säger de direkt att utan arbetare från Ukraina skulle sjukhusen stanna. Detta var också min argumentation när det gällde att övertyga presidenten att underteckna lagen (“lagen från 12 september 2025 som ändrar vissa lagar för att verifiera rätten till familjeförmåner för utlänningar och om villkoren för bistånd till ukrainska medborgare i samband med den väpnade konflikten på den staten”). Då påpekade jag att om lagen inte antogs, skulle det kunna leda till att sjukhusen inte kan fungera.

Var inte Utrikesdepartementet i Polen medvetet om att detta var en mycket viktig fråga och att det kunde leda till kaos? Trots allt hanterades hela processen i sista stund.

Jag förstår, men detta är politik — och detta är ett av dess element som vi för närvarande försöker minska. Det var den sista fasen av en mycket viktig debatt. Det är värt att notera att efter att presidenten undertecknade den första lagen, gick den andra mycket lugnare och praktiskt taget utan stor uppmärksamhet. Den första, som behandlades i september, blev dock en stor politisk fråga. Detta berodde delvis på att den främsta kritiken mot presidentens beslut vid den tiden kom från Konfederationspartiet. I detta avseende kan man säga att presidenten betalade ett visst politiskt pris för att ha undertecknat lagen. Därför var min roll då — som någon som var delaktig i att förbereda och driva lagstiftningen — att visa att de potentiella politiska förlusterna inte skulle bli så stora. Det var också avgörande att tydliggöra att avsaknaden av lagen skulle kunna leda till verkliga systemiska konsekvenser, inklusive att sjukhusen skulle kunna hamna i paralyser. Budskapet var därför mycket pragmatiskt: vissa konsekvenser kunde helt enkelt inträffa. Och det är bra att presidenten tog detta i beaktande och bestämde sig för att underteckna den första lagen. Det är också bra att han undertecknade den andra — även om den inte fullt ut motsvarade hans förväntningar. I detta fall gjorde den antagna strukturen och strategin att det var svårt att inte underteckna den. Som ett resultat genererade inte frågan lika mycket debatt som man först hade förväntat sig. Och med eftertanke kan man säga att det var bra att denna process avslutades på detta sätt.

Om Polen fortsätter att behöva migranter, inklusive från Ukraina, varför ser vi istället en återgång till mer restriktiva legaliseringsprocedurer och koppling av arbetstillstånd till en specifik arbetsgivare? Kommer det planerade MOS-online systemet verkligen att förbättra och snabba på handläggningen, med tanke på att många idag väntar i åratal utan någon egentlig kontakt med myndigheten?

Att systemet för ansökningsinlämning fungerar dåligt är sant. Men en person som för närvarande är under tillfälligt skydd och vill ändra sin status kommer att få ett uppehållskort för tre år, vilket innebär att de inte behöver förnya det varje år. Detta ger en treårig horisont för att ordna sin juridiska situation. Det verkar som att systemet inom ett år i någon mån kommer att stabilisera sig, men samtidigt kommer ytterligare funktioner att införas för att förbättra dess funktion. När jag talar med representanter från andra europeiska länder hör jag att det system som har utformats ibland bedöms som en modell. Detta beror främst på att det är enkelt i sina antaganden: en person lämnar in en kort ansökan, besöker ett kontor eller en kommunal myndighet en gång, lämnar in de nödvändiga dokumenten och får sedan ett SMS om att kortet har utfärdats. I praktiken kan denna process ta från två månader till till och med ett halvt år — och den mer realistiska scenarion är nu närmare sex månader. Trots detta förväntas ett beslut utfärdas efter att dokumenten lämnats in, och personen får stabilitet för tre år, med tillgång till arbetsmarknad, sjukvård och andra förmåner, samtidigt som de betalar avgifter.

En sådan lösning förhandlades länge med den ukrainska regeringen. Syftet var inte att skapa intrycket av fullständig assimilation, utan snarare ett system för integration samtidigt som banden till Ukraina bibehålls. Ur ett strategiskt perspektiv är det viktigt att Ukraina behåller sin institutionella kapacitet och västorientering, och att ukrainska medborgare inte förlorar kontakten med sitt eget land. Därför är det avgörande att skapa ett system där en person kan fungera i Polen, men samtidigt — om nödvändigt — tillfälligt återvända till Ukraina, till exempel för akademiska eller yrkesmässiga ändamål, utan att förlora sin status i Polen. Detta kräver en balans mellan många intressen: social acceptans i Polen, politiska beslut inklusive presidentens underskrift, samt avtal med Ukraina och Europeiska unionens institutioner. Dessutom måste man ta hänsyn till den europeiska kontexten, inklusive förlängningen av “Tidsbegränsad skydds-direktivet”. Det innebär att hela systemet måste utvecklas i en sorts “triangel” av avtal: Polen, Ukraina och Europeiska unionen. Det vi har gjort skapar en viss triangel som inte alla gillar. Ingen är särskilt nöjd, men om vi har tre överlappande trianglar, kommer ingen att vara helt nöjd, eller hur? Det viktiga är att systemet fungerar, även om fel och problem uppstår. Detta system har potential att fungera. Vi får se vad som kommer av det. Jag skulle kunna svara på den frågan lättare efter sommaren, när vi har en mer komplett bild av situationen.

Det är värt att komma ihåg att ansökningssystemet var utformat för att hantera 100 000 ansökningar per år. Just nu, inom de kommande två månaderna, kan ungefär 100 000 ansökningar lämnas in till Mazoviska länskontoret. Vi måste vara medvetna om detta. Självklart kan vi försöka anställa ytterligare personal, men vi har redan tilldelat 500 tjänster och det har inte förbättrat situationen. Hög personalomsättning är ett problem. Digitalisering måste organiseras på rätt sätt. Men vi hade en förlängd situation på grund av COVID-19 och kriget, vilket fördröjde processerna. Det kommer säkert inte att hända utan konflikter och problem, eftersom systemet är konstruerat på ett sådant sätt att skydd mot översvämningar inte är byggt för en tusenårig flod. En stat som inte var förberedd för ett så stort inflöde av utlänningar var tvungen att först hantera ekonomisk migration, sedan krigsrelaterad migration, och nu måste den också hantera migration inspirerad av Lukashenko och Ryssland. Detta är en situation som kräver snabba beslut eftersom en “tusenårig flod” har anlänt. Jag jämför inte människor med en flod, men understryker att staten inte bygger strukturer för sådana situationer. Systemet var utformat för en normal belastning — 100 000 ansökningar per år — men plötsligt har vi flera miljoner.

Därför kan detta system inte fungera utan lämpliga lösningar som kan ge varningar om potentiella problem. Vi planerar att skapa översvämningsområden så att en katastrof som en tusenårig flod inte förstör våra hem. Svårigheter kommer säkert fortfarande att uppstå. Det är också värt att notera att MOS-systemet skapades 2021, men lanserades inte eftersom det saknades en lämplig lag. Mycket har hänt sedan dess. Så 2026 kan bli problematiskt, men 2027 bör bli en period av lättnad, då folk kommer att se att systemet börjar fungera och floden avtar. Alla kommer att ha sina dokument, och situationen kommer att stabiliseras. Jag kan bara säga att det är synd att systemet inte fungerar som det ska. Å andra sidan är statens kapacitet begränsad. En situation där någon lämnar in dokument och väntar ett år är oacceptabel. De kan vänta ett halvt år, men inte längre. Vi måste förbättra detta.

Har du någon inblandning i processerna för att reformera den polsk-ukrainska gränsen? Finns det en chans att köerna vid den polsk-ukrainska gränsen kommer att minskas och att passagen blir enklare och snabbare inom en snar framtid?

Inte så mycket. Mitt huvudsakliga intresse har främst varit en intern fråga. Men jag har ofta korsat den polsk-ukrainska gränsen, många gånger utan att bli identifierad som minister. Jag lyckades förbättra gränspassagen i Przemyśl, som tidigare var i ett dramatiskt tillstånd. Idag ser situationen något bättre ut, även om problemet inte är helt löst. Att människor inte längre behöver stå i regnet och att en andra uppsättning dörrar är öppen är en stor förbättring.

När jag korsade gränsen var jag själv i den kön, och jag vet hur det ser ut. Jag blev blöt och frös medan jag väntade på tåget. Det måste göras annorlunda: ett tak över plattformen eller att öppna ytterligare dörrar så att folk inte behöver stå utanför när de går av tåget. Människor väntar eftersom deras tåg ska avgå klockan 13:15, men det har ännu inte kommit. De måste först gå av för att kunna gå på igen, vilket orsakar långa väntetider, ibland till och med timmar. Nu är det lite lättare eftersom det finns direkttåg från Warszawa, men vi hanterar fortfarande problem som härrör från kriget.

Maciej Duszczyk är en polsk statsvetare och migrationsexpert vid Utrikesdepartementet i Polen samt professor vid Fakulteten för statsvetenskap och internationella studier vid Universitetet i Warszawa. Från 2023 till 2025 tjänstgjorde han som statssekreterare vid inrikes- och administreringsdepartementet. Mellan 1999 och 2007 arbetade han vid Kontoret för Europeisk integrationskommitté, bland annat som biträdande chef för analys- och strategiavdelningen. Från 2008 till 2011 var han medlem i strategiska rådgivarteamet för premiärminister Donald Tusk. Mellan 2012 och 2014 ledde han teamet som ansvarade för att utveckla Polens migrationspolitik vid Utrikesdepartementet i Polen.

Andrii Kutsyk har en doktorsexamen i mediefilosofi (Lesya Ukrainka Volyn National University/Adam Mickiewicz University i Poznań) och en masterexamen i Östeuropastudier (University of Warsaw). Han är för närvarande forskare vid Institutet för statsvetenskap vid universitetet i Gdańsk, medlem i forskningsinstitutet för europeisk politik, och sekreterare för European Journal of Transformation Studies. Han är också medlem i Polish Political Science Association (Gdynia-avdelningen) och är författare, medförfattare och redaktör för olika monografier och böcker. År 2024 tilldelades han Ivan Vyhovsky-priset.