Spaniens känsliga balans i dess utrikespolitik

Medan Spanien är en fullt integrerad medlem av EU och NATO, har dess motvilja att följa NATO:s mål om 5 procent av BNP för försvarsutgifter, dess till synes begränsade stöd för Ukraina, och krav på återhållsamhet och respekt för internationell rätt i fallen Gaza och Iran (inklusive att vägra låta USA använda sina spanska baser för attacker i Iran) väckt hård kritik från NATO-allierade och den amerikanska administrationen. Washington har till och med hotat med ett handelsembargo som en följd av dessa utvecklingar.

 

I en tid då Europa går på äggskal och behöver avskräckning, strategisk autonomi och en samhällelig och civilisationsmodell värd att försvara, vad kan man dra för slutsatser från Spaniens position? Som ett land med en alltmer mångvektorig utrikespolitik men också baserad på nationella intressen, speglar Spaniens position de nuvarande geopolitiska komplexiteter som Europa står inför, debatt om landets geografiska och geopolitiska ställning inom blocket, och kopplingen mellan landets inrikespolitik och utrikespolitiska preferenser.

 

Geografins påverkan och historiens tyngd

 

Även om geografi inte ensamt avgör utgångar, skapar den förutsättningar. Spanien är beläget på Iberiska halvön och är omgivet av Medelhavet i öster och Atlanten i norr och väster. Dess iberiska granne, Portugal, är mindre till ytan och befolkning, medan gränsen mot Frankrike i norr är markerad av Pyrenéerna. Gibraltar sund skiljer också Spanien från Afrika. Detta gör landet lätt att försvara mot yttre hot jämfört med länderna på de europeiska slätterna, från norra Frankrike till Ryssland. På samma sätt visar de geografiska gränserna och kopplingarna till Medelhavet och Atlanten en lättare jämförelse med de portugisiska och brittiska thalassokratiska imperierna än med de centraleuropeiska landbaserade imperierna.

 

Trots detta har integration och bildandet av en sammanhållen kollektiv identitet visat sig vara svårt genom historien. Spanien är det näst mest bergiga landet i Europa efter Schweiz, vilket historiskt gjort kommunikationen svår och bevarat lokala identiteter. Senast var det största hotet mot Spaniens territoriella integritet inte en yttre fiende, utan inre kulturella och utvecklingsmässiga skillnader som lett till olika inbördeskrig. Det finns också olika nationalistiska och separatistiska rörelser, som i fallen Katalonien och Baskien.

 

När Spanien integrerades i västerländska strukturer med övergången till en konstitutionell monarki efter General Francos diktatur började landet utnyttja sin position som utrikespolitisk aktör i sin närhet och i Latinamerika, vilket traditionellt har varit relevant för den spanska kollektiva fantasin på grund av språkliga och kulturella band med de tidigare kolonierna.

 

Förutom att se mot Europa och främja europeisk integration fokuserar Spaniens utrikespolitik naturligt på EU:s sydvästra flank. Detta är ett resultat av landets geografiska position, eftersom de spanska enklaverna Ceuta och Melilla ligger på den afrikanska kontinenten. Dessutom, är Ceuta och Melillas inkludering i NATO:s artikel 5, som föreskriver ömsesidigt bistånd vid angrepp, oklart.

 

Den södra flanken

 

Marockos assertiva politik utgör ett potentiellt hot mot Spaniens suveränitet över Ceuta och Melilla. Den olagliga annekteringen av den tidigare spanska kolonin Västra Sahara, våldsanvändning av migrationsflöden för politiska vinster, ambivalent erkännande av Spaniens suveränitet över Ceuta och Melilla, och landets senaste köp av amerikansk och israelisk militär utrustning ses med oro i Madrid. På den noten bär Marockos “Kalla kriget” och vapenracing med grannen Algeriet risker för Europas södra flank.

 

Som ett land med viktiga naturresurser och en stark militärmakt bör Algeriet inte förbises. År 2022 förändrade Spanien sin traditionella utrikespolitik i fråga om Västra Sahara. Medan självbestämmande, enligt FN-resolutioner, tidigare föredrogs, ändrade Madrid sin position för att stödja saharisk autonomi inom Marocko. Detta äventyrade relationerna med Algeriet, som sa upp sitt vänskapsavtal med Spanien. Trots detta har relationerna förbättrats under det senaste året, och båda länder planerar att

öka gasleveranserna till Spanien via Medgaz-pipelinen med tio procent, delvis på grund av de ökade energipriserna orsakade av situationen i Hormuzsundet. Dessutom är Algeriet och Ryssland strategiska partners, särskilt inom militärområdet. Inte bara är det mesta av Algeriets militärutrustning rysk, utan den afrikanska nationen har nyligenköpt Rysslands femte generation Sukhoi Su-57 stridsflygplan. Det är för närvarande det enda landet förutom Ryssland som opererar detta flygplan. 

 

Att odla både avskräckning och goda relationer med Marocko och Algeriet hjälper till att upprätthålla stabilitet i regionen, särskilt i fallet Algeriet. Som ett land rikt på naturresurser som Europa behöver men som är geopolitisk draget mot Ryssland, ger diplomatiska, ekonomiska och säkerhetsmässiga engagemang fördelar i att minska resursberoendet av tredje part och öka europeiskt inflytande gentemot Ryssland.

 

Sahel: hot och möjligheter

 

En annan omtvistad och volatil region som är viktig för spanska intressen och EU:s södra flank är Sahel. Landets länder består mestadels av tidigare franska kolonier, som fortfarande använder CFA-francen, valutan som infördes under franskt kolonialstyre. En kombination av faktorer, såsom underutveckling, ekonomisk ojämlikhet, och miljökris, samt etniska spänningar, har lett till uppkomsten av olika jihadist- och separatistgrupper i regionen. Detta kombineras med anti-franska känslor som härrör från Frankrikes misslyckande att stoppa jihadistgrupper och det koloniala förflutna. Som ett resultat har detta lett till uppkomsten av militära juntor i Mali, Burkina Faso och Niger, utvisning av franska trupper, och närvaron av Ryssland i regionen.

 

Det är värt att notera att Rysslands militära stöd till juntorna genom att återanvända Wagnergruppen i den nya Afrika-kåren har inte visat sig vara framgångsrikt. Oreglerat krigande och kränkningar av mänskliga rättigheter har ökat missnöjet och alienationen bland lokalbefolkningen, och på grund av kriget i Ukraina har Ryssland inte tillräckligt med trupper i regionen för att effektivt bekämpa upprorsgrupper.

 

Ökningen av upprorsaktivitet driver på migrationen till Spanien och Europa via Marocko och Libyen, vilket underlättar migrationskriser. På samma sätt, trots att Ryssland för närvarande saknar kapacitet, är dess närvaro i regionen ett tydligt hot mot Spaniens och Europas intressen. Även om Spanien också hade kolonier i Afrika och erfarenheter av kolonialkrig (Västra Sahara, norra Marocko, Ekvatorialguinea), var det inte lika involverat som Frankrike i Sahel. Därför är Spaniens image bland länderna i regionen inte lika dåligt som Frankrikes. Det är i Spaniens och EU:s intresse att engagera sig i regionen på balanserade villkor för att främja stabilitet, ekonomisk tillväxt och långsiktiga utvecklingsmöjligheter för att motverka okontrollerad migration, jihadisthotet och den ryska närvaron.

 

Spanien i Östeuropa och dess koppling till inrikespolitiken

 

Spanisk politik i Östeuropa är huvudsakligen påverkad av det geografiska avståndet mellan Spanien och regionen, den tidigare relativt låga relevansen av regionen, samt Spaniens historia och inrikespolitik. På grund av sin geografiska position och historia har Spaniens traditionella axel fokuserat på Atlanten, Medelhavet och Nordafrika, med Frankrike och Storbritannien som dess traditionella fiender. 

 

Under det senaste seklet, dock, ledde nationalistisk seger i det spanska inbördeskriget till en initial anpassning till axelmakterna som kulminerade i bildandet av en spansk frivilligdivision som kämpade mot sovjetunionen på östfronten. Efter axelmakternas nederlag och kalla krigets början hjälpte regimeets anti-kommunism att samordna relationerna med NATO-länder på grund av liknande ideologiska mål. Regimets kollaps och socialistpartiets seger i de efterföljande valen var de inledande faserna av demokratisk konsolidering och euro-atlantisk integration för landet. Under folkomröstningen 1986 om NATO-anslutning vann “ja”-alternativet, som stöddes av regeringen, i varje region förutom Kanarieöarna, Katalonien, Baskien och Navarra, vilket visar hur nationalistiska känslor kopplas till skillnader i utrikespolitiska preferenser.

 

Fullbordandet av euro-atlantisk integration och fallet för det östliga blocket och Jugoslavien ledde till ökat engagemang i östeuropeiska frågor. Detta skedde dock alltid med hänsyn till nationella intressen. Grunden för spansk utrikespolitik är dess hårda hållning till principen om territoriell integritet, inte bara som en generell princip för normala mellanstatliga relationer, utan som en följd av inrikespolitiska påtryckningar från perifera nationalistiska rörelser inom Spanien. Detta är anledningen till att Spanien vägrar erkänna Kosovos självständighet och sannolikt bara gör det om Serbien väsentligen ändrar sin hållning mot Kosovos erkännande. Den inrikes speglingen av utrikeskonflikter kan ses i de märkliga fallen av baskiska parlamentets erkännande av Nagorno-Karabakh, inklusive besök till Baskien från före detta utbrytarrepublikers tjänstemän. Samtidigt stödjer Spaniens politik Azerbajdzjans territoriella integritet. Dessutom avvisade det spanska parlamentet enhälligt initiativet från den katalanska nationalistiska partiet “Tillsammans för Katalonien” för erkännande av Kosovo. Principen upprätthålls även i fallen av Cypern och Ukraina. 

 

När det gäller militära frågor har Spanien traditionellt varit en av NATO-allierna som investerar minst i förhållande till BNP. Detta är sannolikt en följd av dess geografiska position och landets historia. Trots att det ökade sin militära utgift från 1,3 till två procent av BNP, har det motsatt sig målet om fem procent av NATO. Detta har väckt kritik bland allierade för bristande stöd till Ukraina och säkerheten i Östeuropa.

 

Men Spaniens bidrag förbises ofta. Spanien stödjer Ukrainas EU-anslutning och ett system med kvalificerad majoritet för utrikespolitiska beslut. Detta skulle användas i processen att godkänna kandidater som Ukraina, Moldavien och de västbalanska länderna, vars EU-anslutning Spanien också stöder. På den östra flanken verkar spanska amerikanska tillverkade Patriot luftförsvarssystem på Incirlik flygbas i Turkiet. Flygvapnet deltar i rotationer av Baltic Air Police och Svarta havet med utplacering av åtta Eurofighter Typhoon-jaktflygplan i Litauen och tre till i Rumänien. Det är också värt att notera utplaceringen av upp till 3000 soldater i den östra flanken, inklusive NASAMS luftförsvarssystem. Istället för en flamboyant approach med stora deklarationer och initiativ (och ofta orealistiska) har Spanien valt vägen av litet men pålitligt stöd.

 

Även om Spanien är långt från Rysslands gränser, bör hotet om sabotage mot Spaniens energinät och andra strategiska sektorer, liksom hybridkrigföring eller missilattacker, inte underskattas. På samma sätt kan Ryssland eskalera konfrontationen indirekt genom tredje parter med sitt engagemang i Sahel och genom sina nära band till Algeriet. Den fullskaliga ryska aggressionen mot Ukraina förändrade tydligt den spanska synen på saken, och överträffade Marocko som hot.

 

Slutsats

 

Geografi påverkar den kollektiva fantasin, hotuppfattningen och empatin, vilket i sin tur formar varje lands politiska prioriteringar. Ändå består det internationella systemet av många aktörer som engagerar sig med varandra. Som i alla komplexa system utlöser en förändring i ett av aktörerna reaktioner som uppmuntrar till förändring hos de andra för att anpassa sig till den nya situationen.

 

Denna sammanlänkning i det internationella systemet visar sig i Algeriets köp av Rysslands femte generation Sukhoi Su-57 stridsflygplan, eller med närvaron av före detta Wagner-mercenärer i länderna i Sahel-regionen via den ryska Afrika-kåren. Även om de centrala och östra europeiska stäpperna är geografiskt långt från Spanien, och känns långt bort i den kollektiva fantasin, skulle dominoeffekten av rysk aggression så småningom påverka hela Europa. På samma sätt, trots avståndet mellan Medelhavet och de baltiska huvudstäderna, avleds resurser av en instabil södra flank som annars skulle kunna stärka den östra.

 

Därför är för Spanien och EU:s del en säker södra flank av strategisk betydelse. Att upprätthålla säkerhet mot piratverksamhet och terrorism, stabilisera migrationsflöden från Afrika, säkra tillgången till energiresurser och motverka Rysslands inflytande i regionen är relevanta mål som kanske inte verkar lika viktiga på kort sikt som att försvara de baltiska staterna mot ryska drönarattacker eller hjälpa Ukraina att behålla sina försvarspositioner ur ett östeuropeiskt perspektiv. Men på grund av dessa scenariors sammanlänkning skulle ett misslyckande att uppnå säkerhet, stabilitet och tillförlitliga energiförsörjningar från söder försvaga Europa som helhet, både inför sina grannar och de stora makterna. 

 

Likaledes hjälper stabil inrikespolitik till att bära stabila, långsiktiga utrikespolitiska initiativ. I ett land där inre nationalistiska spänningar är en del av det politiska livet och ofta kopplas till divergerande utrikespolitiska preferenser, kan en mångvektorig strategi och försök att sammanfatta intressen erbjuda flexibilitet i utrikespolitiken och inrikesstöd. Att odla ekonomiska och diplomatiska band med Kina trots meningsskiljaktigheter, stödja de nyligen undertecknade (och fortfarande kontroversiella) handelsavtalen med Mercosur och Indien, genomföra landets Afrikastrategi, och motverka USAs positioner i Palestina och Iran medan undviker ytterligare försämring av bilaterala relationer, är hur det ser ut i praktiken. 

 

Adrian Santano har en kandidatexamen i statsvetenskap från Universitetet i Baskien, och en magisterexamen i europeiska studier från Wrocław universitet. Efter att ha bott i Spanien, Polen, Turkiet och Finland, är hans intressen europeisk politisk ekonomi och geopolitiken i Central- och Östeuropa.