Vi måste rädda multilateraliseringen

„Nej och krig.“ Spanien har beslutat att i det internationella samfundet försvara sin egen ståndpunkt – både vid amerikanskt anfall mot Venezuela och vid Förintelsen i Gaza. Spaniens premiärminister förklarar i sitt artikel för Le Monde diplomatique varför hans land vägrar att stödja våldshandlingar.

Vid en blick på de trasiga papperna förändras ingen. Förrän någon säger att det handlar om pengar.

John Searle, en av de mest framstående filosoferna som ägnar sig åt institutioners funktion, använde detta enkla exempel för att illustrera något som har mycket djupare giltighet: en stor del av den sociala verkligheten existerar endast tack vare att vi som kollektiv har kommit överens om det. En linje ritad på kartan erkänns som en gräns. Ord skrivna i avtal anses vara bindande. Och som nämnts kan vanliga papper göra oss rika.

Dessa kollektivt delade fiktioner möjliggör existensen av den sociala verkligheten. En sådan fiktion är pengar, en annan är multilaterala system och regler för internationell rätt, som bestämmer karaktären av relationer mellan stater. Många människor erkänner utan tvekan den första av dessa fiktioner, medan den andra kraftfullt avvisas, av en enkel anledning: en viss typ av delade fiktioner bestämmer maktens gränser. Att bryta mot ordningen baserad på regler ger dessutom vissa fördelar – på bekostnad av alla andra.

Dessa kollektivt delade fiktioner möjliggör existensen av den sociala verkligheten. En sådan fiktion är pengar, en annan är multilaterala system och regler för internationell rätt, som bestämmer karaktären av relationer mellan stater. Många människor erkänner utan tvekan den första av dessa fiktioner, medan den andra kraftfullt avvisas, av en enkel anledning: en viss typ av delade fiktioner bestämmer maktens gränser. Att bryta mot ordningen baserad på regler ger dessutom vissa fördelar – på bekostnad av alla andra.

När politiska ledare hellre tiger än försvarar internationell rätt

Det måste tilläggas att den världsomfattande ordningen baserad på att följa regler allvarligt störs även av att politiska ledare väljer att tiga om pågående aggressioner, eller uttrycker sig mycket otydligt – i stället för att högljutt försvara den internationella rätten. I sin strävan att undvika konfrontation väljer de politik av förebyggande karaktär (appeasement), eftersom de felaktigt tror att tystnad kan få aggressorer att sluta bryta mot reglerna. De tror att ord har mycket mindre påverkan på internationella händelser än bomber. De har fel. När det gäller att följa regler är ord mycket viktiga och har kraft att förändra världen. Så snart medelstora makter visar oförmåga eller till och med ovilja att försvara den internationella rätten, accelererar de dess erosion ännu mer. Deras misslyckande kommer inte att förbli utan reaktion – deras allierade kommer att märka det, stora som små stater, och så snart tillräckligt många aktörer kommer fram till att normerna inte längre är bindande, börjar systemet falla sönder. Dessa makter kanske söker en säker position, men det som de i slutändan skapar är just kaos, som de så fruktar.

De nämnda trenderna bygger på en enkel, men felaktig antagelse: att i en multipolär värld skulle återupprättandet av sfärer av inflytande gagna maktbalansen, eftersom det skulle skapa en balans mellan stormakterna som skulle gynna även deras medborgare. Historien har dock visat oss motsatsen. Så snart gemensamma regler upphör att gälla, uppstår inte någon balans, utan rivalitet som provocerar konflikter och sprider fattigdom överallt (eller nästan överallt). Vi måste inse att ett värdigt liv, kopplat till ekonomisk tillväxt, fungerande marknader och socialt skydd, som vi idag tar för givet, just vilar på internationell stabilitet och fred. Multilateralism är inte någon abstrakt idé, utan en vardaglig verklighet. Det är arbetsplatsen i en fabrik i Detroit, den välfyllda stormarknaden i Paris, studentlivet i London, semestern i Japan. Vårt välstånd är byggt på något som är lika skört som avgörande: att bevara ordningen baserad på att respektera regler. Och om någon tvivlar på detta, kan man föreställa sig hur svårt det skulle vara att upprätthålla ett välmående land om oljepriset på grund av långvarig krigföring i Mellanöstern steg till 150 dollar per fat, om en tredjedel av världens gödselleveranser blockerades på grund av konflikt, eller om andra handelsflöden avbröts och energimarknaderna utsattes för ständiga svängningar. Det är inte alls osannolika scenarier. De kan bli verklighet så snart den starkares lag vinner. Och därför står valet inte mellan multilaterell ordning och någon ny balans, utan mellan multilaterism och kaos.

Oavsett vad vissa människor tycker, fungerar detta system inte på bekostnad av människor. Tvärtom – under de senaste sjuttiofem åren har det bidragit till att skapa den mest välmående och stabila perioden i mänsklighetens historia. Antalet offer för väpnade konflikter har minskat med ungefär hälften under de senaste decennierna, även om det under de senaste åren har börjat öka igen. Den genomsnittliga världsinkomsten har femfaldigats. Den internationella handeln har vuxit oöverträffat, och dess volym har ökat ungefär fyrtio gånger sedan 1950, vilket har bidragit till att höja levnadsstandarden på alla kontinenter. Extrem fattigdom har minskat från ungefär 60 % av världens befolkning till mindre än 10 %. Denna framgång är inte perfekt, men mycket bättre än alla andra modeller som mänskligheten hittills har känt till.

Dessa framsteg får dock inte leda till att vi bortser från bristerna i det multilaterala systemet. Det är tydligt att det inte är tillräckligt representativt, vilket även exemplifieras av FNs säkerhetsråd, som fortfarande speglar maktbalansen från 1945, inte 2000-talet. Vissa normer tillämpas tydligt mycket selektivt, och när de bryts är det ofta brist på auktoritet eller resurser för att upprätthålla dem.

Att det finns sprickor i den internationella ordningen kan dock inte leda till beslutet att riva hela systemet och tvingas sova under bar himmel. En värld utan ordning baserad på regler är en värld där rå makt råder, och där det är enklare att utöva påtryckningar än att välja en koordinerad metod för att lösa mänsklighetens problem. Det har vi inte råd med. Inte i den nuvarande situationen.

Idag behöver vi mer än någonsin fungerande verktyg för globalt samarbete: även om nationella stater fortfarande är aktörer i den internationella politiken, överskrider många av dagens utmaningar statsgränser, och ingen enskild nation kan hantera dem ensam. Dessa utmaningar är mer komplexa och brådskande än de som samhället stod inför när den multilaterala arkitekturen för internationella relationer fortfarande byggdes. Det hotar att klimatförändringar stör förutsättningarna för liv på stora delar av planeten. Migration avslöjar djupt liggande globala ojämlikheter, och i många länder har det blivit en nyckelfråga i politiken. Införandet av artificiell intelligens och den snabbare teknologiska utvecklingen medför också nya risker som sprider sig över nationsgränser.

Alla dessa utmaningar kräver globalt samarbete, och det möjliggörs endast av det multilaterala systemet. För att nå de förväntade resultaten krävs reformer – strukturella och akuta.

Först och främst måste vi sluta tro att det multilaterala systemet är till för att fungera som ett verktyg för att driva gamla maktstrukturer. Om det ska överleva måste det spegla maktbalansen i det tjugoförsta århundradet. FN:s säkerhetsråd är åter ett tydligt exempel på denna anakronism: dess sammansättning, struktur och veto-system står i strid med de principer som det multilaterala systemet byggdes på. Om det idag ofta verkar som att denna institution inte kan svara på de utmaningar som internationell säkerhet innebär, beror det till stor del på att den inte har kunnat anpassa sig till dessa på ett verkligt sätt.

För det andra måste vi bygga ett mer demokratiskt, komplext och inkluderande system. Länder i den globala södern kan inte längre bara vara passiva mottagare av resurser. De måste bli aktörer i sin egen framtid – med rätt att uttrycka sig, rösta och ha verkligt inflytande i multilaterala institutioner. De stora demokratierna i den globala södern måste ha en plats i de organ där de viktigaste besluten fattas på global nivå.

Slutligen måste vi stärka kontroll- och sanktioneringsbefogenheterna för de institutioner som ansvarar för global säkerhet. Regler är meningsfulla endast om det är möjligt att säkerställa att de följs, att försvara dem och att driva igenom deras tillämpning. De som bryter mot reglerna har länge agerat ignorantskt, medan de som respekterar dem ofta nöjer sig med att uttrycka sin “djupa oro”. Så kan det inte fortsätta. Oro måste byta sida: det är dags att de som bryter mot reglerna möter internationellt tryck, och att de som försvarar dem agerar med en beslutsamhet som står i proportion till situationens allvar.

Reformer måste ha en effektiv och representativ karaktär: snabbare beslut, tydligare mandat och mer tillförlitliga mekanismer för att genomföra kollektiva beslut. Samtidigt måste vi öka effektiviteten hos de internationella institutionerna, minska deras byråkrati och i stället stärka deras förmåga att reagera på akuta kriser. Annars kommer det multilaterala systemets trovärdighet att fortsätta att försvagas.

Logiken bakom multilaterism är tydligast i Europa. Europeiska unionen föddes ur en hård historisk läxa: rivalitet, som vi inte kunde förhindra, ledde till två stora katastrofer. Den förstörde nationer, ekonomier, stater. Vändningen mot internationell rätt, gemensamma institutioner och gemensamt styre var inte bara ett uttryck för en idealistisk längtan, utan ett sätt att överleva, och senare en väg till välstånd.

Det europeiska projektet visar hur det kan se ut när ömsesidigt beroende fungerar genom organiserade och kontrollerade mekanismer, istället för att ifrågasättas. Europeiska stater har genom gemensamma regler och institutioner förvandlat sitt kontinent – som en gång var präglad av ständiga krig – till ett område byggt på samarbete, integration och utveckling. Europas länder är idag bland de mest avancerade när det gäller levnadsstandard, livslängd, samhällsutveckling och demokrati. Och det viktigaste är att de har hållit fred på en kontinent som under århundraden varit epicentrum för världskonflikter.

För Europa är alltså multilaterism inte bara en moralisk plikt – det är också en strukturell nödvändighet. I en värld styrd av regler och institutioner har den gamla kontinenten mycket större inflytande än vad som skulle kunna förväntas utifrån befolkning eller bruttonationalprodukt (BNP). Europeiska unionen stärker sina medlemsländers inflytande genom att integrera det i ett system av lagar, regler och samarbete.

Det gäller även tvärtom. I en värld där maktutövning och rå styrka dominerar, är Europas strukturella position dömd att försvinna. “Styrka mot styrka”-politik gynnar större och brutalare aktörer. Ekonomiskt ömsesidigt beroende förvandlas snarare till ett verktyg för påtryckningar än till en källa till välstånd. Allianser för kollektivt försvar blir sköra, och Europas öppenhet – en av dess största styrkor – förvandlas till dess svaghet.

De följder av att Europa förlorar sin öppenhet kan redan ses idag. Medan ett regelbaserat system försvagas, har geopolitisk konkurrens, ekonomiska problem och yttre påtryckningar börjat testa den europeiska gemenskapens sammanhållning. I en värld som blir allt mer splittrad växer den permanenta frestelsen att prioritera enbart nationella intressen.

Den vägen leder dock inte till verklig trygghet. En avskaffning av multilaterismen skulle inte återupprätta suveränitet för Europa, utan snarare förlora dess inflytande. Det europeiska projektet visar att samarbete kan mildra rivalitet och att regler kan förvandla ömsesidigt beroende till en källa till stabilitet och välstånd, inte sårbarhet.

Det internationella systemet vilar på en gemensam tro: tron att makt kan begränsas genom lagstiftning, att åtaganden kan väga tyngre än omedelbara intressen, och att samarbete kan mildra rivalitet. För vissa är denna tro kanske bara en fiktion. Men just denna fiktion gör det möjligt för miljarder människor att samarbeta, handla, blomstra, leva i fred och njuta av en levnadsstandard som saknar motstycke i historien.

Den nuvarande krisen behöver inte nödvändigtvis ses som ett oundvikligt fall för multilaterismen, utan som ett test som visar hur starkt vårt engagemang är att återuppliva detta system av ömsesidigt samarbete. Idag har vi en chans som bara kommer en gång per generation – att reformera våra gemensamma regler, normer och institutioner som möjliggör globalt samarbete, i stället för att ge upp dem. Utan dem riskerar realismen i internationella relationer att snabbt förvandlas till en kamp för de starkas seger.

Författaren är Spaniens premiärminister

Översatt av Peter Žiak