Serbiens fyra pelare håller på att spricka

Under större delen av 2000-talet har Serbiens utrikespolitik tyst erkännts i vissa kanslier som ett exempel på strategisk skicklighet. Belgrad lyckades föra förhandlingar om EU-anslutning samtidigt som man fördjupade energiband med Moskva, välkomnade kinesiska infrastruktursinvesteringar och upprätthöll en säkerhetsdialog med Washington. De så kallade "fyra pelarna" – EU, Förenta staterna, Ryssland och Kina – var inte en motsägelse. Istället var de ett system. Varje relation tjänade en tydlig funktion, och den serbiska diplomatin låg i att förhindra att någon enskild aktör tvingade fram ett val.

 

Det systemet vilade på en särskild konfiguration av det internationella ordningen. Det antog att amerikansk unipolaritet var tillräckligt stabil för att tas för given, att Europeiska unionen var absorberad i sin egen utvidgningslogik, att Ryssland tävlade inom regler som den ibland böjde men inte öppet bröt, och att Kina hade främst kommersiella ambitioner. I den världen var strategisk otydlighet inte undvikande. Det var politik.

 

Den världen finns inte längre.

 

Från balans till strategisk motsägelse

 

Skiftet skedde inte över en natt, och Belgrad kan inte skyllas för att ha missat dess hastighet. Men den kumulativa effekten är nu tydlig. Det som en gång skapade diplomatiskt utrymme genererar nu misstänksamhet. Bryssel ifrågasätter Serbiens strategiska inriktning. Washington ifrågasätter dess tillförlitlighet som partner. Moskva – som tyst noterat Serbiens roll som en indirekt leverantör av artilleriammunition till Ukraina, dokumenterad men aldrig officiellt erkänd i Belgrad – har gått från att tolerera serbisk pragmatism till att aktivt testa dess gränser. Slutligen observerar Peking den politiska turbulensen i Belgrad och omvärderar hållbarheten i sina investeringar.

 

Serbien balanserar inte mellan fyra pelare. Det sitter på fyra stolar som rör sig i motsatta riktningar.

 

Detta är inte bara ett problem för optics eller budskap. Det speglar en strukturell förändring i vad de fyra relationerna nu kräver. Under de år då pelarstrategin byggdes var varje partner villig att acceptera delvis engagemang. EU erbjöd en process utan deadline. Washington tolererade otydlighet i utbyte mot regional stabilitet. Ryssland värderade Serbiens symboliska icke-anslutning. Kina bad bara om kontrakt.

 

Idag har var och en av dessa aktörer reviderat sina villkor. EU, påskyndat av kriget i Ukraina, är under press att behandla utvidgning som ett säkerhetsinstrument snarare än en byråkratisk övning. Washington har blivit mindre tolerant mot partners som hedgear på sanktioner och röstar otydligt i Förenta Nationerna. Och Kina, som står inför sina egna strategiska påtryckningar, är allt mer intresserat av att veta vilken sida av en växande splittring dess partners kommer att inta.

 

Strategi för pelarna var utformad för en tillåtande miljö. Miljön är inte längre tillåtande.

 

Det finns en djupare institutionell dimension av detta problem som sällan diskuteras i västerländska analyser. Serbien har inte kunnat skapa en sammanhängande utrikespolitisk strategi eller anpassa sin nuvarande Strategi för nationell säkerhet till EU:s ramverk för gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Detta är inte bara ett byråkratiskt misslyckande. Det speglar en djupare politisk ovilja att definiera Serbiens nationella intressen med någon precision. Serbiska politiker har visat liten aptit för den tydlighet som strategisk definition kräver – delvis för att tydlighet kostar röster. Att söka nationalistisk sentiment samtidigt som man strävar efter europeisk integration har visat sig vara valmässigt bekvämt för efterföljande regeringar. Otydligheten är inte tillfällig; den är odlad. En stat som inte kan artikulera vart den är på väg kan inte trovärdigt hävda att den är på väg någonstans. I en period av global geopolitisk turbulens bär den osäkerheten en existentiell dimension. I en region där gränser, identiteter och historiska oförsonligheter fortfarande är aktivt omstridda, förlorar en stat utan en tydlig strategisk riktning inte bara inflytande – den blir sårbar.

 

Varför Tivat är viktigt

 

Betydelsen av det senaste EU-Västra Balkan-toppmötet i Tivat låg därför inte i någon enskild deklaration. Dess vikt låg i vad det avslöjade om förändringen i tankesätt i Bryssel. Under många år närmade sig Europeiska unionen utvidgning som en teknokratisk process. Medlemskap presenterades som belöningen för reformer, medan anslutningen i sig var avsiktligt öppen. Denna strategi var hållbar så länge den geopolitiska miljön förblev relativt stabil.

 

Kriget i Ukraina förändrade den beräkningen. Utvidgning ses alltmer inte som en byråkratisk övning utan som ett säkerhetsinstrument. För Paris och Berlin i synnerhet är frågan inte längre om Västra Balkan tillhör Europa. Istället är frågan om Europa har råd att lämna regionen strategiskt exponerad.

 

Det är här Serbien blir både oumbärligt och problematiskt.

 

Ingen hållbar europeisk säkerhetsarkitektur i Västra Balkan kan byggas utan Serbien. Dess geografiska position, ekonomiska vikt, militära kapacitet och politiska inflytande gör det till den avgörande staten i regionen. Ändå är Serbien också den stat som minst vill definiera sin långsiktiga strategiska inriktning. Resultatet är ett paradox som alltmer frustrerar europeiska beslutsfattare: det land som är mest avgörande för regional stabilitet är också det land som är mest engagerat i strategisk otydlighet.

 

För Bryssel är denna otydlighet inte längre bara en diplomatisk olägenhet. Den blir en säkerhetsfråga.

Bortom Kosovo – och bortom väst

 

Västliga diskussioner om Serbien är ofta fast i ramen för Belgrad-Pristina-dialogen. Kosovo är fortfarande viktigt, men det är inte längre den enda – eller ens den primära – strategiska frågan. En mer grundläggande fråga växer fram under ytan.

 

Kan Serbien förbli geopolitisk icke-ansluten och militärt neutral i ett Europa som snabbt omorganiserar sig kring säkerhetsblock?

 

Men det finns en föregående fråga som västerländska analytiker alltför sällan ställer: vad betyder egentligen "att ansluta sig till väst" när västerländska intressen själva divergerar?

 

Den fyrpelade utrikespolitiska ramen antog en sammanhängande västerländsk position. Den antagandet förtjänar granskning. Amerikanska och europeiska intressen i Västra Balkan är inte identiska – och gapet mellan dem växer. Denna skillnad började inte med den nuvarande amerikanska administrationen, och den kommer inte att sluta när den lämnar ämbetet. Den speglar djupare strukturella skiften i hur Washington och Bryssel beräknar sina intressen i Europas periferi.

 

Den tysta diplomatiska konflikten om Bosnien och Hercegovina illustrerar detta med obekvämt tydlighet. Tvisten om utnämningen av High Representative, som utspelar sig till stor del under radarn för regionala kommentatorer, är oupplösligt kopplad till konkurrerande visioner för den Södra Gasinterconnection – ett projekt utformat för att ge Bosnien tillgång till det kroatiska energisystemet och ytterligare minska rysk energiinfluence i Balkan. Projektets strategiska logik är i stort sett gemensam. Vem som kontrollerar den alternativa infrastrukturen är inte avgjort. Sett ur detta perspektiv blir mycket av det politiska beteende som emanerar från Banja Luka lättare att förstå.

 

Serbien navigerar alltså inte en binär val mellan öst och väst. Det kan vara en triangulär navigering – mellan Bryssel, Washington och det växande utrymmet mellan dem. Militär neutralitet, som en gång var en användbar balanseringsmekanism, liknar alltmer en hållposition mellan oförenliga strategiska realiteter.

 

Detta innebär inte att Serbien står inför ett omedelbart, dramatiskt beslut. Internationell politik fungerar sällan så. Strategiska allianser utvecklas gradvis när omständigheterna begränsar de tillgängliga alternativen. Den processen är redan igång. Och när kriget i Ukraina tar slut kan Västra Balkan inte längre fungera som en enhetlig geopolitisk enhet. Konsekvenserna av den fragmenteringen – för Serbien, för regionen, för det europeiska projektet – har ännu inte blivit allvarligt bedömda.

 

Slutet på strategisk otydlighet

 

I två decennier har Serbien dragit nytta av en internationell miljö som belönade flexibilitet. Förmågan att samtidigt engagera sig med Bryssel, Washington, Moskva och Beijing maximerade diplomatisk manövrerbarhet samtidigt som den minimerade strategiska åtaganden.

 

Den framväxande europeiska säkerhetsordningen verkar enligt andra regler.

 

I en kontinent präglad av krig i Ukraina, intensifierad stormaktstävlan och växande oro för ekonomiskt och teknologiskt beroende blir otydlighet allt svårare att upprätthålla. Strategisk tydlighet får allt större värde än strategisk flexibilitet.

 

Det betyder inte att Serbien måste överge alla element av sin traditionella utrikespolitik. Det betyder inte heller att europeisk integration automatiskt löser varje strategiskt dilemma landet står inför. Det innebär dock att de antaganden som ligger till grund för fyrpelar-doktrinen håller på att erodera – inte för att serbiska beslutsfattare misslyckats med att hantera dem skickligt, utan för att det internationella systemet som gjorde dem möjliga håller på att rivas sönder av krafter mycket större än någon enskild nations utrikespolitik.

 

Den största utmaningen Serbien står inför idag är inte att välja mellan öst och väst. Det är att inse att det internationella system som en gång tillät det att undvika det valet håller på att försvinna. Faran för Serbien är inte att det kommer att tvingas välja. Faran är att valet så småningom kan göras av den strategiska miljön runt omkring det.

 

Den fyrpelade eran var utformad för en värld av strategisk otydlighet. Europa går nu in i en era som belönar strategisk tydlighet.

 

Nikola Lunić är en serbisk geopolitisk och säkerhetsanalytiker samt pensionerad amiral. Han tjänstgjorde tidigare som Serbiens försvarsattaché i London och som verkställande direktör för Rådet för strategisk politik. Han är för närvarande strategisk rådgivare och regelbunden gästföreläsare vid Juridiska fakulteten, Universitetet i Osijek. Han är författare till ett flertal analyser och medieintervjuer om geopolitiska, säkerhets- och internationella frågor publicerade i Serbien, i hela Västra Balkan-regionen och i internationella medier inklusive Kyiv Post.