Serbiens blinda fläck

Den 8 juli, inom några timmar av varandra, levererade två institutioner som kommer att forma Serbiens framtid domar som såg ut som motsatser och utgjorde samma sak. I Strasbourg antog Europaparlamentet sin senaste årliga rapport om landet, som återigen var utarbetad av rapportören Tonino Picula. Dokumentet varnade för att Belgrads fördjupade säkerhetsrelation med Peking är olämplig i förhållande till dess deklarerade europeiska inriktning. Den mest synliga aspekten av detta är förvärvet av kinesiska CM-400AKG luft-till-mark missiler och, veckor tidigare, det bekräftade köpet av det längre räckviddiga HQ-9 luftförsvarssystemet, vilket gör Serbien till systemets första europeiska operatör. I Ankara, värdstad för årets NATO-toppmöte, tillbringade alliansens ledare två dagar med försvarsinvesteringar, industriell produktion och stöd till Ukraina. De nämnde inte Serbien, eller Västra Balkan, en enda gång i toppmötets formella text.

En institution utpekade Serbien som ett problem. Den andra ansåg inte att det var värt att nämna det. Tillsammans beskriver de två domarna ett enda tillstånd. Serbien har glidit in i den blinda fläcken av europeiskt säkerhetstänkande: synligt endast när det gör något fel, osynligt varje gång kontinentens faktiska framtid ritas.

Vad Strasbourg sade

Piculas rapport har, vid det här laget, en bekant struktur, och denna del av rapporten avviker inte från den. Den registrerar att Serbien inte gjort några konkreta framsteg mot att öppna Kluster 3, trots år av deklarationer om EU-medlemskap som ett strategiskt mål. Dokumentet kopplar också varje ytterligare rörelse uttryckligen till anpassning till EU-sanktioner mot Ryssland – ett villkor som Belgrad nu har undvikit att uppfylla i mer än fyra år sedan sanktionerna först infördes efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022.

Säkerhetsavsnittet är den skarpaste delen av texten. MEP:er uttryckte oro över takten och djupet av Serbiens försvarssamarbete med Kina, och behandlade det som bevis på att Belgrads deklarerade europeiska inriktning och dess faktiska militära anskaffningar inte längre beskriver samma land. Detta är inte en form av ritualistisk kritik. Det är det språk som vanligtvis används för att beskriva omrustningen av en rival, inte inköpslistan för en kandidatstat.

Riktningen är viktigare än något enskilt röstning. Rapporten godkändes med 468 röster mot 116, med 79 nedlagda röster, mot en föregångare som godkändes med 419 mot 113 i maj 2025. Marginalen har ökat, inte minskat; om något har filen helt enkelt blivit tjockare.

Vad Ankara inte sade

NATO:s kommuniké från Ankara, byggd kring tre snäva teman – investeringar, industriell kapacitet och Ukraina – nämnde inte Serbien eller Västra Balkan i sin formella text. Det är ett tydligt avsteg från tidigare toppmötesdokument, som åtminstone antydde regionen.

Den tystnaden var dock institutionell snarare än universell. På sidlinjen sade Kroatiens president Zoran Milanović till journalister att han kände att det var hans plikt att ta upp Serbiens omrustning vid toppmötet – inklusive, sade han, långräckviddiga israeliska missiler tillsammans med de kinesiska systemen. Han varnade också för att Kroatien så småningom skulle behöva rusta sig på samma sätt. NATO, enligt hans ord, "behöver veta om detta". Men en presidentuttalande till journalister i en korridor är inte en rad i ett kommuniké, och alliansen valde kollektivt att inte skriva ner vad en av dess egna medlemmar öppet sade. Det gapet – mellan vad enskilda allier oroar sig för privat och vad alliansen är beredd att registrera formellt – är i sig den mer talande tystnaden.

Skiftet har lite att göra med Serbien specifikt. Det speglar en bredare omfördelning som pågår inom alliansen själv. Washington drar tillbaka utrustning och personal från Europa och pressar europeiska allier att ta huvudansvaret för konventionellt försvar. Hela vokabulären i toppmötet är språket för en allians som omorganiserar sig kring sin egen kärna, inte en som utvidgar sin periferi. I den omorganiseringen faller en region vars största stat inte kan bestämma om den tillhör den västliga försvarsarkitekturen helt ur sikte.

Ingen uteslöt Serbien från samtalet i Ankara. Det uteslöt sig självt, för flera år sedan, genom att vägra uppdatera de strategiska dokument som skulle visa NATO och EU att det är den pålitliga partner det säger sig vilja vara. Serbiens nationella säkerhetsstrategi, som fortfarande är formellt i kraft sedan 2019, beskriver samarbetet med NATO som ett gemensamt intresse – en pragmatisk nödvändighet. Den går längre med Moskvas allians: att fördjupa banden med Collective Security Treaty Organization beskrivs inte som ett intresse utan som ett stående åtagande. Skillnaden är inte tillfällig. En relation är transaktionell; den andra, på papper, är ett val som Belgrad fortsätter att förnya.

Det finns en hårdare sanning som är inbäddad i Ankaras tystnad, och den borde oroa Belgrad mer än någon resolution. Europas säkerhetsordning byggs just nu om, genom gemensamma anskaffningsfonder, industriella produktionsmål och permanent finansiering för Ukraina. Den omformas också utan att vänta på att osäkra kandidater ska hitta ut ur labyrinten. Ett kontinent som är belastat av hybridhot, drönarattacker och osäkerhet kring amerikanskt engagemang förlorar tålamodet för att behålla ett reserverat säte för ett land som fortfarande styrs av en säkerhetsstrategi skriven för 2019. Detta gäller särskilt eftersom Washington fortfarande behandlar bilateralt militärt samarbete med Ryssland och Kina som en relevant referenspunkt.

Vad Belgrad gjorde istället

Det fanns en tredje datapunkt den veckan, och Belgrad tillhandahöll den själv. Under samma två dagar som rösten i Strasbourg, var den serbiska nationalförsamlingen värd för, tillsammans med Ukrainas Verkhovna Rada, den första någonsin “Konferensen för talmän i parlamenten i EU-kandidatländer”. Den serbiska delen av detta evenemang hölls på Serbiska palatset. I sitt tal till de samlade delegaterna sade president Vučić att han inte förväntar sig att EU kommer att fatta några utvidgningsbeslut under de kommande åren – även om, enligt honom, det inte är någon anledning att sluta reformera. Koreografin var slående: Belgrad sammankallar kandidatländernas klubb samtidigt som dess egen fil är under utvärdering i Strasbourg, sittande bredvid en gäst, Ukraina, vars anslutning fortfarande aktivt öppnas, kluster för kluster, medan Serbiens, som öppnades för ett decennium sedan, inte har tillagt ett enda på flera år.

Två ytterligare drag följde, båda oavsedda. I mitten av juli reste ministern Boris Bratina till Teheran som Vučićs särskilda sändebud för ayatollah Khameneis begravning, stående bland utländska delegationer tillsammans med höga ryska och kinesiska tjänstemän – dagar före Belgrads eget strategiska samtal med Washington. Den 16 juli undertecknade Serbien som grundande medlem av World AI Cooperation Organization i Shanghai, tillsammans med Ryssland, Kina och ett dussin andra stater – en bred koalition snarare än en smal block, men dess underskrift kom en dag innan Washingtons dialog öppnades. Teheran, Shanghai, Washington: tre drag på tre veckor, inga påtvingade av någon annan. Det är inte längre en balansering av fyra pelare. Det är deras spridning.

Vad Washington bad om i gengäld

Washingtons uppmärksamhet, när den kom, anlände i ett register som Serbien känner väl till: villkorligt och bilateralt, inte strukturellt. Den gemensamma uttalelsen från det strategiska samtalet den 17 juli i Washington inkluderade en garanti från Eximbank på 50 miljoner US-dollar till Telekom Srbija för utveckling av 5G-nätverk med det som uttalandet kallade "pålitliga leverantörer" – ett språk som Washington använder globalt för att skilja allierade, granskade nätverk från kinesisk utrustning i kritisk infrastruktur. Det är inte en teknisk fras. Det är ett säkerhetstest klätt i en upphandlingsstandard, och det passar inte bra ihop med en minister som, månader tidigare, diskuterade 5G-utbyggnad, smarta städer och AI-samarbete med Huawei vid sidan av Mobile World Congress.

En andra bilateralt gest följde inom några dagar. Den 24 juli tillkännagav president Vučić att den 35-procentiga amerikanska tullavgift som infördes på serbiska varor året innan hade sänkts, för tillfället, till noll – samtidigt som Washington samtidigt införde nya tullavgifter på 10 till 12,5 procent på ungefär åttio andra handelspartner på grund av tvångsarbete. Vučić beskrev det som ett tillfälligt arrangemang i väntan på förhandlingar, med en förväntad återgång till något som liknar 10-12 procent senare.

De båda gesten bekräftar samma mönster som språket om pålitliga leverantörer: Washington är villigt att engagera sig direkt med Belgrad, på villkor den sätter och kan dra tillbaka, utan att skriva in Serbien i någon gemensam arkitektur. En tull kan nollställas över en natt med ett telefonsamtal; en rad i ett NATO-kommuniqué kan inte det. Den asymmetrin är poängen. Serbien transakteras, inte integreras – behandlas som en bilateralt motpart vars beteende kan prissättas och justeras, inte som en partner vars plats i systemet är fastställd.

Detta är inte bara Serbiens dilemma. En stat på sju miljoner i det geografiska centrumet av Västra Balkan, som har luftförsvarssystem köpta från Peking och en säkerhetsstrategi som fortfarande behandlar Moskva som en stående partner, är inte en perifer nyhet för europeiska planerare. Det är ett gap mitt på kartan – en korridor genom vilken kinesiska, ryska och gulfintressen kan röra sig med liten friktion, precis när kontinenten hårdnar sina östra och södra flankar. Serbiens tvetydighet är inte bara ett nationellt misslyckande; om det lämnas olöst är det en stående sårbarhet i Europas egen säkerhetsarkitektur.

Varken hot eller partner

Placera risken, den institutionella utelämnandet och den transaktionella uppmärksamheten sida vid sida och Serbiens position kommer i fokus. Den bedöms vara tillräckligt viktig för att motivera kritik – därav språket om missiler i Strasbourg, och Milanovićs sidokommentar i Ankara – och tillräckligt viktig för att tyst bli omhändertagen med en tullnedsättning och en Eximbank-garanti. Men den är inte tillräckligt viktig för att behandlas som en strategisk partner värd att nämna i någon av institutionernas formella protokoll. Den kombinationen är värre än fientlighet. Stater skriver strategier för sina fiender. Serbien får varken erkännande som en motståndare eller förtroende som en partner. Det får utelämnande, avbrutet av transaktioner.

Detta är fällan som väntar varje stat utan en uppdaterad nationell säkerhetsstrategi, utan en tydlig position i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, och utan ett koherent svar på sin egen doktrin om "fyra pelare". Att balansera mellan Bryssel, Moskva, Washington och Peking fungerade så länge systemet belönade tvetydighet. Det slutar fungera i samma stund som varje annan aktör börjar bygga konkreta budgetar och alliansåtaganden och helt enkelt går vidare utan att fråga var Belgrad står, eller om det alls är på väg hit.

Verktygen för att stänga detta gap finns, och Serbien använder fortfarande inte ens de grundläggande. SAFE och ReArm Europe är fortfarande öppna för kandidatländer: Albanien och Nordmakedonien undertecknade ett säkerhets- och försvarssamarbete med EU så tidigt som november 2024, vilket ger dem tillgång till European Defence Agency och PESCO-projekt. Serbien har inte lyckats med något av detta – inte på grund av brist på kapacitet, utan på grund av brist på vilja att ens ta upp frågan på dagordningen.

Tvetydighet var en gång Serbiens instrument. Det håller på att bli dess dom. Strasbourg bryr sig fortfarande om att skriva om landet; Ankara bryr sig inte längre om att nämna det, även när en av dess egna medlemmar höjer alarm i korridorerna; och Washington föredrar för tillfället att hantera Belgrad en bilateralt förmån i taget snarare än att skriva in det i något permanent. Mellan en anklagelse, ett utelämnande och en transaktion har Belgrad tillbringat ett decennium med att insistera på att det inte väljer något av de tre. Denna sommar verkade det för första gången som om valet tyst hade gjorts åt det. Europa väntar inte längre på att Serbien ska välja. Det lär sig helt enkelt att bygga sin säkerhet utan det.

Nikola Lunić är en serbisk geopolitisk och säkerhetsanalytiker samt pensionerad örlogskapten. Han tjänstgjorde tidigare som Serbiens försvarsattaché i London och Oslo samt som verkställande direktör för Council for Strategic Policy. Han är för närvarande strategisk rådgivare och regelbunden gästföreläsare vid Juridiska fakulteten, Universitetet i Osijek. Han är författare till ett flertal analyser och medieintervjuer om geopolitiska, säkerhets- och internationella frågor publicerade i Serbien, i hela Västra Balkan-regionen och i internationella medier inklusive CEPA och Kyiv Post.