En modellklimatlag, skriven utanför parlamentet

Ungern har aldrig haft ett så bra klimatlagförslag som det man kan ha nu om, otroligt nog, dess parlament skulle anta det utkast som skrivits av civilsamhället och skickats ut för allmänheten att kommentera. Ödet för detta lagförslag – som, med minimala ändringar, skulle kunna vara av enastående kvalitet även enligt internationella standarder – beror på Tisza-regeringens inställning. Men hur kommer Péter Magyar och hans parti att gå vidare?

Förra sommaren dömde den ungerska konstitutionsdomstolen att den klimatlag som antagits av Viktor Orbáns Fidesz-regering – som gärna kallade sig själv en “klimatets mästare” – var otillräcklig och konstitutionell. Domstolen ogiltigförklarade delar av lagen och uppmanade Nationalförsamlingen att “rätta till brottet mot den grundläggande lagen som detta misslyckande har orsakat” senast juni 2026.

Efteråt visade sig Fidesz-regeringen inte alls intresserad av frågan. Men ett regleringsförslag har utarbetats som är praktiskt taget redo för implementering och som till och med skulle kunna ha säkerställt efterlevnad av tidsfristen. Detta dokument var inte utarbetat av någon parlamentarisk grupp: det är ett gemensamt arbete av mer än 180 civilsamhälles- och yrkesorganisationer, och det förslag som för närvarande är ute på remiss håller en särskilt hög standard.

Byggt på solida principer...

En av lagförslagets största styrkor är att det behandlar minskning (lindring av miljöskador), anpassning (justering till klimatförändringar) och motståndskraft (ökad resistens) som mål av lika stor betydelse. Ovanligt nog är systemet av vägledande principer också tillräckligt detaljerat: tillsammans med traditionella principer för miljörätt (förebyggande, den som förorenar får betala, prevention) inkluderar det också tydligt moderna, progressiva principer som “principen om tillräcklighet” (som fokuserar på välbefinnande snarare än maximal konsumtion, vilket begränsar avfall och överutnyttjande av resurser), ett systemtillvägagångssätt, datadrivna beslut och proportionerligt individuellt ansvar. Det faktum att förbudet mot regress och intergenerationell rättvisa är kopplat till befintlig praxis från konstitutionsdomstolen visar att utarbetarna av texten har hämtat inspiration från de få effektiva metoder som ungersk miljöskydd noggrant utvecklat under de senaste decennierna.

Särskilt positivt är den detaljerade och framtidsinriktade ansatsen till vattenförvaltning. Förslaget innebär krav på att granska bilaterala avtal om vattenfördelning, säkerställa allmän tillgång till data om grundvattnets övervakning och uppmuntra användning av gråvatten. Alla dessa element saknades tidigare i den inhemska lagstiftningen och skulle vara oumbärliga för att hantera den vattenkris Ungern nu står inför – den mest påtagliga konsekvensen av klimatförändringar i Karpaterbäcken.

Avsnittet om skogsskötsel är också mycket grundligt: att undvika kalhyggen, ta hänsyn till skiftningar i klimatzoner och att stödja artmigration pekar alla på ett tydligt modernt tillvägagångssätt. En annan positiv aspekt är inkluderingen av begrepp och krav relaterade till mental hälsa och energifattigdom inom kylsektorn, vilket saknas i många annars moderna europeiska klimatlagar.

Den detaljerade beskrivningen av mekanismen för koldioxidbudget (en juridiskt bindande, periodbaserad planerings- och redovisningsram som bestämmer hur mycket växthusgaser vi får släppa ut under varje period om vi är seriösa med att nå netto-nollutsläpp) är användbar: tillsammans bildar den femåriga rullande planeringscykeln, möjligheten att överföra överskott, införandet av överträdelseförfaranden och skyldigheten att lämna in slutgiltiga räkenskaper ett verkställbart system liknande den brittiska modellen. Kravet på att införa konsumtionsbaserad utsläppsspårning är också välkommet, eftersom det kan motverka begränsningarna i den territoriella ansatsen. De sektorsspecifika åtgärderna (byggnadsrenovering, transport, industri, livsmedelskonsumtion) är tillräckligt breda och specifika, medan inrättandet av en ekologisk hierarki för biomassautnyttjande (modellad på avfallshierarkin) är särskilt framtidsinriktad.

En av lagförslagets största styrkor är att det behandlar minskning, anpassning och motståndskraft som mål av lika stor betydelse.

... och stark vetenskaplig grund

De vetenskapliga och innovationsrelaterade elementen i konceptet är särskilt starka: Climate Innovation Centre, det nationella klimatdatacentret och införandet av finansieringsmekanismer liknande Carbon Contracts for Difference-initiativ för att stödja utsläppsminskningsinvesteringar skapar lovande institutionella och finansiella instrument. Stöd till gräsrotsinitiativ och erkännande av traditionell och samhällelig kunskap är också framtidsinriktade och i linje med subsidiaritetsprincipen. Dessutom är skyldigheten att främja klimatmedvetenhet på alla nivåer i utbildningssystemet, utvecklingen av lärarutbildning och åtgärder mot desinformation alla delar av en sammanhängande strategi för att forma allmänhetens attityder.

Det verkar användbart att införa ex-ante klimatriskbedömning som en separat juridisk institution för att säkerställa att inget regeringsbeslut kan fattas utan sådan utvärdering. Att utvidga omfattningen av utsläpp (dvs. scope 1, 2 och 3, relaterade till inköpt energi, on-site-utsläpp och från leverantörer) till att omfatta hela värdekedjan i miljöpåverkan bedömningar är också en modern, ESG-kompatibel och framtidsinriktad regel.

Att involvera ombudsmannen för framtida generationer i ombudsmansförfarandet vid överskridande av koldioxidbudgeten kan också fungera som en starkt verkställande mekanism. En liknande institution fanns tidigare, men 2011 års ändringar av den grundläggande lagen gjorde den ineffektiv.

Att fastställa statusen för det vetenskapliga rådgivande rådet för klimatpolitik är tydligt positivt: det verkar enbart i enlighet med den ungerska konstitutionen och lagen, har sin egen budget och sekretariat, och förslag om klimatmål kan inte antas utan dess yttrande. Den gemensamma nomineringsmekanismen för Ungerska vetenskapsakademin (MTA) och det ungerska forskningsnätverket (HUN-REN) ger också ett skydd mot politiskt inflytande. Verksamheten för regeringens Kommitté för klimatskydd under premiärministerns ledarskap ger en lämplig ram för interministeriell samordning, medan den blandade (delvis icke-politiska) sammansättningen av det nationella klimatskyddsrådet kan stärka dess sociala legitimitet.

Införandet av begreppet “klimatfara” i ungersk lagstiftning är särskilt anmärkningsvärt: åklagaren skulle också kunna väcka åtal mot stora utsläppare, söka ersättning och förbud mot deras verksamhet, vilket utgör ett betydande steg framåt i klimaträttsliga processer. Den privilegierade rättsliga statusen för civilsamhällesorganisationer som kärande, deras rätt att väcka talan och undantaget från rättegångsavgifter ger också ett viktigt skydd. Advokaten för framtida generationer har också befogenheter att ingripa och att lämna in motioner till konstitutionsdomstolen, vilket är lovvärt.

Inrättandet av det nationella klimatskyddsfonden är ett användbart initiativ, eftersom det skapar en dedikerad och förutsägbar finansieringsram (i kontrast till nuvarande praxis, nämligen ad hoc-budgettilldelningar och rutinmässiga avdrag). Kravet på gröna företagsstyrningsskyldigheter och omställningsplaner – särskilt med tanke på att dessa skyldigheter har avsevärt lättats efter att omfattningen av EU:s CSDDD-direktiv har trätt i kraft – är ett framtidsinriktat och modigt steg. Samtidigt är det tydligt att utesluta aktiviteter relaterade till fossila bränslen från finansiering av utvecklingsbanker en tydlig och riktig riktning. Dessutom skulle införandet av deltagandebaserade principer i internationell klimatfinansiering vara rättvist (även om det tyvärr verkar orealistiskt i denna form).

Förbättringsområden

Som nämnts har ungerska beslutsfattare aldrig tidigare ställts inför en så välgenomtänkt och komplex klimatreglering. Det finns dock några mindre brister och motsägelser, som den nuvarande offentliga debatten kan identifiera och åtgärda.

Kanske den mest påtagliga bristen är avsaknaden av någon tydlig hänvisning till det institutionella ramverket för klimaträttvisa, inklusive klimaträttsliga processer och statligt ansvar. Detta skulle vara särskilt viktigt, eftersom principerna “ingen tillbakagång” och “den som förorenar får betala” endast kan genomföras effektivt om de stöds av en stark verkställande mekanism. Det skulle också vara värdefullt att införliva en princip om klimaträttvisa, som specificerar förstärkt skydd för socialt utsatta grupper (de fattiga, äldre och personer med högre hälsorisk), eftersom de bär en oproportionerligt större börda av klimatförändringarnas effekter.

Det är svårt att förstå den fullständiga frånvaron av någon nämnning av transportsektorns motståndskraft i förslaget. Till exempel skulle texten åtminstone kunna nämna infrastrukturrisker från värmeböljor och extrem nederbörd (vägar, järnvägar, broar) och förberedelser för fordonsflottan. I avsnittet om transport finns det också ingen diskussion om luftfart och inlands vattenvägar, trots att deras utsläpp inte är försumbara (även om den europeiska klimatlagstiftningen för tillfället ofta behandlar dessa som separata kategorier).

Syftet att “fasas ut skadliga statliga subventioner till 2030” är i sig rätt, men dess genomförbarhet är tveksam om det inte åtföljs av ett obligatoriskt granskningsschema och en offentlig lista över de berörda subventionerna. När det gäller förvaltningen av det nationella klimatskyddsfonden bör man säkerställa dess oberoende från politiskt inflytande och ge civilsamhällesorganisationer en meningsfull roll i beslutsfattandet (istället för att bara representera mottagare).

Den nuvarande formuleringen av kravet på grönt offentligt upphandlande – “preferens ska ges” – är alltför svag. För att säkerställa effektivitet bör en specifik kvot eller en tidsbunden skyldighet införas. Dessutom saknas det bestämmelser om ansvar för medier och sociala medieplattformar i kampen mot klimatdesinformation. När det gäller det nationella klimatskyddsrådet är det en risk att begränsa medlemskapet till nio och att ge en minister rollen som medordförande: trots principerna om proportionell representation kan regeringsinflytande bli dominerande, särskilt om ministeriets budget också täcker rådets driftkostnader. Det skulle vara klokt att begränsa ministerrollen till att vara observatör eller icke-röstande ordförande, och att placera finansieringen under riksdagens kontroll.

När det gäller lokala myndigheter är uttrycket “Staten ska tillhandahålla tillräckligt budgetstöd” för vagt och kan leda till missbruk. Minst bör lagen fastställa en miniminivå för finansiering eller en tydlig fördelningsmetod; annars kommer myndigheter i mindre delar av landet att ha svårt att uppfylla sina lagstadgade skyldigheter på grund av resursbrist. Regler om intressekonflikter och informationsskyldighet för medlemmar saknas också, vilket kan tillåta branschintressen att påverka beslutsprocessen.

Det skulle också vara klokt att inrätta en obligatorisk samarbetsmekanism mellan Vetenskapliga rådet och ombudsmannen för framtida generationer. Båda organen bedömer efterlevnad av koldioxidbudgeten parallellt, och utan samordning kan överlappande eller motstridiga rekommendationer uppstå.

Området för klimathotande brott tycks också vara snävt, eftersom det endast gäller stora utsläppare som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS), medan medelstora utsläppare – vars utsläpp är betydande i sammanhanget – är uteslutna. För att åtgärda detta bör texten införa en mekanism för gradvis utvidgning.

Möjligheten att väcka talan för underlåtenhet att agera vid underskott i koldioxidbudgeten är lämplig, men bestämmelsen innehåller ingen specifik sanktion om regeringen inte följer efter att ha förlorat målet, vilket väsentligt försvagar dess verkställbarhet. Dessutom är laglighetskontroll ett användbart verktyg för beslut på lokal nivå, men möjligheten att dra in finansiering kan oproportionerligt påverka mindre kommuner, som redan är underfinansierade. Det skulle därför vara klokt att införa ett graderat system av sanktioner och en överklagandemekanism.

Detta är dock små detaljer, och det finns fortfarande tid att förfina lagförslaget. Den viktigaste frågan är om, efter sin historiska framgång, kommer Péter Magyars regering att ha viljan att göra det – inte bara för att förbättra lagstiftningen, utan för att i första hand avsluta den nuvarande konstitutionella bristen.

Civilsamhällesdokumentet är "extremt grundligt och omfattande, jämförbart med den mest omfattande lagstiftningen på europeisk nivå".

Hur kommer Tisza att gå vidare?

“Experter analyserar texten i civilsamhällesutkastet för att bedöma vilka element som kan införlivas i det lagförslag som ska läggas fram av regeringen,” meddelade presskontoret för Miljödepartementet i slutet av juli. Enligt departementet är civilsamhällesdokumentet “extremt grundligt och omfattande, jämförbart med den mest omfattande lagstiftningen på europeisk nivå”. Samtidigt undersöker lagstiftare vilka element som bör regleras på lagstiftningsnivå, och vilka frågor som är bättre att hantera i strategier eller på lägre nivå i lagstiftningen.

Enligt departementets ståndpunkt är inte bara mer ambitiösa utsläppsminskningsmål tillräckliga. “Ett ramverk måste också upprättas som anger hur dessa mål ska uppnås, och vilka roller ekonomiska och sociala aktörer har i övergången till hållbarhet.” Lagstiftningen måste också ta itu med hur landet kan ersätta fossila bränslen med förnybara energikällor samt hur energiförbrukningen kan minskas.

Det är värt att notera att departementets svar antyder att Ungerns nya klimatlag kommer att lägga mycket större vikt vid anpassning än den nuvarande lagstiftningen. “Ungern är ett av Europas mest sårbara länder för klimatförändringar,” påpekade departementet. Enligt ett tidigare beslut av konstitutionsdomstolen måste ett rättsligt ramverk upprättas för att säkerställa bevarandet av de unika landskapen, vilda djur och naturresurser i Karpaterbäcken. Därför måste “lagen i mycket detalj ta itu med anpassning till de oundvikliga effekterna av klimatförändringar och utvecklingen av flexibel motståndskraft mot klimatförändringar.”