Модельний закон про клімат, написаний поза парламентом

Угорщина ніколи не мала такого хорошого кліматичного законопроекту, як той, який вона могла б мати зараз, якщо б, малоймовірно, її парламент прийняв проект, написаний громадянським суспільством і виставлений на громадське обговорення. Доля цього проекту закону – який, з мінімальними змінами, міг би бути виняткової якості навіть за міжнародними стандартами – залежить від позиції уряду Тіси. Але як далі діяти Пєтру Магяру та його партії?

Минулого літа Конституційний суд Угорщини зазнав, що прийнятий урядом Фідес Віктора Орбана кліматичний закон – який любив називати себе «чемпіоном клімату» – був недостатнім і неконституційним. Суд скасував частину закону, закликавши Національні збори «виправити порушення Основного закону, що виникло через цю невдачу», до червня 2026 року.

Згодом уряд Фідес виявив повну байдужість до цього питання. Але був розроблений регуляторний проект, який фактично готовий до впровадження і міг би навіть забезпечити дотримання терміну. Цей документ не був підготовлений жодною парламентською групою: це спільна робота понад 180 громадських і професійних організацій, і пропозиція, що наразі обговорюється громадськістю, має особливо високий стандарт.

Побудований на міцних принципах...

Однією з найбільших переваг проекту закону є те, що він розглядає пом’якшення (зменшення шкоди навколишньому середовищу), адаптацію (пристосування до кліматичних змін) та стійкість (зміцнення опору) як цілі однакової важливості. Несподівано, система керівних принципів також є достатньо деталізованою: поряд із традиційними принципами екологічного права (застереження, платник забруднювача, профілактика), вона включає й сучасні, прогресивні принципи, такі як «принцип достатності» (який зосереджений на добробуті, а не на максимальному споживанні, тим самим обмежуючи відходи та надмірне використання ресурсів), системний підхід, прийняття рішень на основі даних і пропорційна індивідуальна відповідальність. Той факт, що заборона регресу та міжпоколінна справедливість пов’язані з існуючою практикою конституційного суду, свідчить про те, що автори тексту спиралися на кілька ефективних практик, які угорський захист навколишнього середовища наполегливо розвивав за останні десятиліття.

Особливо позитивним є детальний і прогностичний підхід до управління водними ресурсами. Пропозиція передбачає необхідність перегляду двосторонніх угод про розподіл води, забезпечення публічної доступності даних моніторингу підземних вод і заохочує використання сірчаної води. Це всі елементи, яких раніше бракувало в національному законодавстві і які були б незамінними для управління водною кризою, з якою стикається Угорщина – найпомітніший наслідок кліматичних змін у Карпатському басейні.

Розділ про управління лісами також дуже детальний: уникнення масового зрубування, врахування змін кліматичних зон і заклики до підтримки міграції видів – все це свідчить про сучасний підхід. Ще одним позитивним аспектом є включення понять і вимог, що стосуються психічного здоров’я та енергетичної бідності у секторі охолодження, яких бракує у багатьох інших сучасних європейських кліматичних законах.

Детальний опис механізму бюджетування викидів вуглецю (юридично обов’язкова, періодична планувальна та облікова система, яка визначає, скільки парникових газів ми можемо викинути в кожному періоді, якщо ми серйозно налаштовані досягти нульових викидів) є корисним: разом із п’ятирічним циклом планування, можливістю перенесення, інститутом порушень і обов’язком подавати фінальні звіти утворюється система, схожа на модель Великої Британії. Вимога запровадити облік викидів на основі споживання також є корисною, оскільки вона може компенсувати обмеження територіального підходу. Заходи у секторі (реконструкція будівель, транспорт, промисловість, споживання їжі) є достатньо широкими і конкретними, а створення екологічної ієрархії для використання біомаси (змодельованої за зразком ієрархії відходів) є особливо прогностичним.

Однією з найбільших переваг проекту закону є те, що він розглядає пом’якшення, адаптацію і стійкість як цілі однакової важливості.

... і міцні наукові основи

Наукові та інноваційні елементи концепції є особливо сильними: Центр кліматичних інновацій, Національний центр кліматичних даних і запровадження механізмів фінансування, подібних до Карбонних контрактів за різницю, створюють перспективні інституційні та фінансові інструменти. Підтримка громадських ініціатив і визнання традиційних і спільнотних знань також є прогностичними і відповідають принципу субсидіарності. Більше того, обов’язок сприяти підвищенню кліматичної обізнаності на всіх рівнях системи освіти, розвиток підготовки вчителів і заходи щодо боротьби з дезінформацією разом формують цілісну стратегію формування громадської позиції.

Здається корисним запровадити екс-анті оцінку кліматичних ризиків як окремий юридичний інститут, щоб гарантувати, що жодне урядове рішення не може бути прийняте без такої оцінки. Розширення сфери охоплення викидів 1, 2 і 3 (тобто тих, що пов’язані з купівлею енергії, викидами на місці та від постачальників відповідно) для покриття всього ланцюга доданої вартості в рамках оцінки впливу на навколишнє середовище також є сучасним, відповідним ESG і прогностичним правилом.

Залучення омбудсмана з питань майбутніх поколінь до процедури омбудсмана у разі перевищення кліматичного бюджету також може слугувати сильним механізмом забезпечення виконання. Колись існувала подібна інституція, але поправки 2011 року до Основного закону зробили її неефективною.

Закріплення статусу Науково-консультативної ради з кліматичної політики є явно позитивним: вона діє виключно відповідно до угорської конституції та закону, має власний бюджет і секретаріат, а пропозиції щодо кліматичних цілей не можуть бути прийняті без її думки. Спільний механізм номінації Угорської академії наук (МТА) і Угорської дослідницької мережі (HUN-REN) також забезпечує захист від політичного впливу. Робота урядової Комісії з питань кліматичного захисту під керівництвом прем’єр-міністра створює відповідну основу для міжміністерської координації, тоді як змішаний (частково неполітичний) склад Національної ради з питань кліматичного захисту може зміцнити її суспільну легітимність.

Запровадження поняття «кліматична небезпека» у законодавство Угорщини є особливо важливим: прокуратура також може подавати позови проти великих викидачів, домагаючись компенсації та заборони їх діяльності, що є значним кроком уперед у кліматичному судочинстві. Привілейований юридичний статус громадських організацій як позивачів, їх право подавати позови і звільнення від судових зборів також є важливими гарантіями. Повноваження адвоката з питань майбутніх поколінь втручатися і подавати клопотання до конституційного суду також заслуговують на похвалу.

Запровадження Національного фонду з питань кліматичного захисту є корисною ініціативою, оскільки воно створює цілеспрямовану і передбачувану систему фінансування (на відміну від нинішньої практики – разових бюджетних асигнувань і звичайних відрахувань). Вимога щодо зелених корпоративних обов’язків і планів переходу – особливо враховуючи, що ці обов’язки були суттєво послаблені після звуження сфери застосування Директиви CSDDD ЄС – є прогностичним і сміливим кроком. Тим часом, виключення діяльності, пов’язаної з викопним паливом, з фінансування розвитку банками є чітким і правильним напрямком. Крім того, закріплення принципів участі у міжнародному кліматичному фінансуванні було б справедливим (хоча, на жаль, це здається нереалістичним у такій формі).

Області для покращення

Як зазначалося, угорські політики ніколи не стикалися з такою добре продуманою і складною кліматичною регуляцією. Однак є кілька незначних недоліків і суперечностей, які можна було б виявити і виправити у поточній громадській дискусії.

Можливо, найяскравішим пропущеним елементом є відсутність будь-якого явного посилання на інституційний каркас кліматичної справедливості, включаючи кліматичне судочинство і відповідальність держави. Це було б особливо важливо, оскільки принципи «жодного відкату» і «забруднювач платить» можуть бути ефективно реалізовані лише за підтримки сильного механізму примусу. Також варто було б включити принцип кліматичної рівності, який передбачає підвищений захист соціально вразливих груп (бідних, літніх і тих, хто має підвищений ризик для здоров’я), оскільки вони несуть непропорційно більший тягар від наслідків кліматичних змін.

Загалом важко зрозуміти повну відсутність будь-яких згадок про стійкість транспортного сектору у пропозиції. Наприклад, текст міг би хоча б натякнути на ризики інфраструктури через хвилі спеки і екстремальні опади (дороги, залізниці, мости) і підготовку автопарку. У розділі про транспорт також немає обговорення авіації та внутрішніх водних шляхів, хоча їхні викиди зовсім не є незначними (хоча наразі європейське кліматичне законодавство часто розглядає їх окремо).

Мета «припинити шкідливі державні субсидії до 2030 року» сама по собі є правильною, але її здійсненність сумнівна, якщо не буде запроваджено обов’язковий графік перегляду і публічний список субсидій. Щодо управління Національним фондом кліматичного захисту, слід було б забезпечити його незалежність від політичного впливу і надати громадським організаціям значущу роль у прийнятті рішень (а не лише представляти бенефіціарів).

Поточний формулювання вимоги щодо «пріоритету у державних закупівлях» – «повинна надаватися перевага» – є надто слабким. Для ефективності слід запровадити конкретну квоту або обов’язковий строковий режим. Більше того, у тексті відсутні положення щодо відповідальності медіа і платформ соціальних мереж у боротьбі з кліматичною дезінформацією. Щодо Національної ради з питань кліматичного захисту, обмеження кількості членів до дев’яти і надання міністру ролі співголови створює ризик: незважаючи на принципи пропорційного представництва, вплив уряду може стати домінуючим, особливо якщо міністерство, що його очолює, також фінансує діяльність ради. Було б доцільно обмежити роль міністра роллю спостерігача або неголосуючого голови, а фінансування передати під контроль Національної збори.

Щодо місцевих органів влади, фраза «Держава має забезпечити належну бюджетну підтримку» є надто загальною і може сприяти зловживанням. Щонайменше, закон має встановити мінімальну гарантію фінансування або чіткий метод розподілу; інакше органи влади у менших частинах країни не зможуть виконати свої законодавчі обов’язки через брак ресурсів. Також відсутні правила щодо конфліктів інтересів і обов’язків щодо розкриття інформації для членів, що може дозволити лобістам галузі впливати на процес прийняття рішень.

Крім того, слід було б запровадити обов’язковий механізм співпраці між Науковою радою і омбудсманом з питань майбутніх поколінь. Обидва органи оцінюють відповідність кліматичного бюджету паралельно, і без координації можуть виникнути дублюючі або суперечливі рекомендації.

Обсяг злочину, що загрожує клімату, також здається вузьким, оскільки він застосовується лише до великих викидачів, що підпадають під систему торгівлі викидами ЄС (ETS), тоді як середні за обсягом викиди – які є значними у сумі – виключені. Щоб виправити це, слід запровадити механізм поступового розширення.

Можливість подати позов за неспроможність діяти у разі недостачі кліматичного бюджету є доречною, але у положенні відсутня конкретна санкція у разі, якщо уряд не виконає рішення навіть після його програшу, що суттєво послаблює його можливість примусу. Крім того, контроль законності рішень місцевих органів влади є корисним інструментом, але можливість утримання фінансування може непропорційно вплинути на менші органи влади, які вже мають обмежені ресурси. Тому слід було б запровадити градаційну систему санкцій і механізм апеляції.

Однак це дрібниці, і ще є час удосконалити законопроект. Головне питання – чи матиме уряд Пєтру Магяру після його історичної перемоги волю зробити це – не лише для вдосконалення законодавства, а й для припинення нинішньої неконституційної ситуації з перших рук.

Громадський документ є «надзвичайно всебічним і широким, порівнянним із найвсеохоплюючим законодавством на європейському рівні».

Як далі діяти Тисі?

«Експерти аналізують текст проекту закону громадянського суспільства, щоб оцінити, які елементи можна включити до проекту закону, який буде поданий урядом», – повідомила прес-служба Міністерства з питань довкілля наприкінці липня. За словами міністерства, документ громадянського суспільства є «надзвичайно всебічним і широким, порівнянним із найвсеохоплюючим законодавством на європейському рівні». Тим часом, законодавці також розглядають, які елементи слід регулювати на законодавчому рівні, а які питання краще вирішувати у стратегічних документах або нижчому законодавстві.

Згідно з позицією міністерства, лише більш амбітні цілі щодо зменшення викидів недостатні. «Необхідно також створити рамкову систему, яка визначить, як ці цілі будуть досягатися, і які ролі відіграють економічні та соціальні актори у переході до сталого розвитку». Законодавство також має вирішити, як країна може замінити викопне паливо відновлюваними джерелами, а також як зменшити споживання енергії.

Значною мірою, відповідь міністерства свідчить, що новий кліматичний закон Угорщини зробить більший акцент на адаптацію, ніж нинішнє законодавство. «Угорщина є однією з найуразливіших країн Європи до кліматичних змін», – зазначив міністр. Згідно з попереднім рішенням конституційного суду, слід створити правову основу для збереження унікальних ландшафтів, дикої природи та природних ресурсів Карпатського басейну. Відповідно, «Закон має детально регулювати адаптацію до неминучих наслідків кліматичних змін і розвиток гнучкої стійкості до кліматичних змін».