Een veranderende wereld
De afgelopen jaren heeft de wereld enkele van de snelste veranderingen sinds het einde van de Koude Oorlog doorgemaakt. Zelfs een korte tour d’horizon van de gebeurtenissen sinds de verkiezingen voor het Europees Parlement (EP) in 2019 zou de volgende punten naar voren halen: een wereldwijde pandemie, een grootschalige oorlog in Europa, een stagnerende Chinese economie, het kwikzilveren en isolationistische presidentschap van Donald Trump, een kleinere EU, oorlog tussen staten en niet-statelijke oorlogen in het Midden-Oosten en versnelde klimaatverandering. In eigen land zijn onliberale rechtse partijen aan beide zijden van de Atlantische Oceaan sterker geworden en zwaaien ze met een methode en een boodschap die de meest prominente en succesvolle instelling van Europa en de democratie waarop ze is gebaseerd, dreigt te verzwakken.
Begin 2020 zal de virulentie van de COVID-19 pandemie politieke grenzen overschrijden om meer dan zeven miljoen doden wereldwijd te veroorzaken – meer dan 2,25 miljoen in Europa. Economische groei, handel, investeringen, reizen en toerisme kelderden en boze bevolkingsgroepen probeerden China, waar de ziekte begon, de schuld te geven. Relatief snelle actie slaagde erin om de ziekte in de VS en Europa in te dammen, en pas later in China. Na een bescheiden herstel gingen de economische groeicijfers in de EU en China zijn afgevlakt.
De EU verloor een van haar economisch best presterende en militair meest capabele leden toen het VK zich in 2021 terugtrok. De NAVO, daarentegen, bleef groeien en voegde drie leden toe sinds de laatste EP-verkiezingen – het meest significant, het goed bewapende Zweden en Finland, met zijn lange grens met Rusland. Die uitbreiding werd uitgelokt door de Russische invasie in Oekraïne, die een historische eenheid onder de EU-leden teweegbracht. De contacten met Rusland werden verbroken en de handel werd verminderd, inclusief de cruciale invoer van Russisch aardgas en olieproducten. EU-landen pasten zich aan door hun verbruik te verminderen, van partner te veranderen en vloeibaar aardgas (LNG) te importeren.
Brede sancties tegen Rusland zijn toegepast en uitgebreid en hebben invloed op financiën, bezittingen, reizen en investeringen. Terwijl alternatieve handel – inclusief met China en het gebruik van een ‘schaduwvloot” voor olieleveringen – heeft Rusland in staat gesteld bepaalde druk, groeicijfers en grootschalige emigratie onthullen een verzwakte en verstoorde economie. Sinds de invasie heeft de NAVO de defensie-uitgaven de ambitieuze richtlijn van twee procent van het BBP gehaald en heeft de EU bijna 90 miljard euro aan militaire en humanitaire hulp aan Oekraïne gegeven – meer dan de Verenigde Staten.
Het afgelopen half decennium is ook niet vriendelijk geweest voor China. Naast het verdwijnen van de 5+% jaarlijkse groeipercentages, hebben de harde COVID-19 vergrendelingen en het grillige beleid buitenlandse investeerders op hun hoede gemaakt. Directe buitenlandse investeringen (FDI) in China bereikten in 2023 een dieptepunt van drie jaar . Tegelijkertijd zijn de Chinese investeringen in Europa, ooit een favoriete en gastvrije zone, gekelderd tot een niveau dat in tien jaar niet meer is voorgekomen. Beijing heeft geprobeerd dit goed te maken met nieuw leven ingeblazen activisme in andere regio’s, zoals het biljoen dollar kostende Belt and Road Initiative maar de schuldniveaus en backlash tegen niet nagekomen Chinese beloften vormen obstakels. Wereldwijd hebben de reacties van het land op COVID-19 en de mensenrechten in combinatie met de agressieve territoriale aanspraken van China in de Zuid-Chinese Zee de houding ten opzichte van China verzuurd.
Het wantrouwen jegens China is versterkt door de bereidheid om de Russische excuses voor de invasie in Oekraïne te onderschrijven, waardoor er twijfel is ontstaan over China als voorvechter van nationale soevereiniteit. Europese leiders zijn frank geweest in hun kritiek op deze steun en Beijing’s onwil om zijn invloed aan te wenden om het conflict te helpen beëindigen. Tegelijkertijd heeft de EU economisch en veiligheid beleid gevoerd in wat nu de ‘Indo-Pacific’ wordt genoemd, dat de door de VS geleide inspanningen in Azië rechtstreeks ondersteunt.
Transatlantische banden
De Verenigde Staten en Europa zijn elkaars belangrijkste economische partners. Hoewel China de grootste leverancier van goederen aan Europa is, is de totale trans-Atlantische handel in goederen en diensten meer dan een derde groter dan die met China. Rechtstreekse investeringen over en weer doen dergelijke banden met China in het niet vallen en creëren zo’n 16 miljoen banen.
Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn de VS via de NAVO verbonden met de Europese defensie. Met het einde van de Koude Oorlog breidde het bondgenootschap niet alleen zijn lidmaatschap uit, maar voegde het ook taken ‘buiten het gebied’ aan zijn portefeuille toe. Deze omvatten vredeshandhaving op de Balkan (73% van de troepen in Kosovo zijn afkomstig van Europese NAVO-leden), leiding van de militaire operatie in Afghanistan en, sinds 2022, een ‘shared security interest‘ in de Indo-Pacific.
Over de hele linie zijn de Europese staten en de VS het niet altijd eens geweest, bijvoorbeeld over de bevordering van democratie. Maar de Russische invasie van Oekraïne in 2022 versterkte de trans-Atlantische eenheid – ironisch genoeg, gezien de voorkeuren van Vladimir Poetin. De sancties van de EU zijn een afspiegeling van die van de VS, die de belangrijkste leverancier van aardolie zijn geworden.C_natural_gas_and_coal_to_the_EU” target=”_blank” rel=”noreferrer noopener”>één na grootste leverancier van zowel olie als vloeibaar aardgas aan de EU. De uitbreiding van de NAVO werd veiliggesteld met emolumenten voor Hongarije en Turkije, en meer dan ooit sinds het einde van de Koude Oorlog genieten Europa en de VS van een periode van gezamenlijke actie.
De regering-Biden is voorzichtig geweest met het repareren en voorkomen van obstakels voor blijvende trans-Atlantische verbondenheid. In 2018 en 2019 gebruikte de regering van Donald Trump een rechtvaardiging van nationale veiligheid om tarieven in te stellen, niet alleen op Chinese goederen, maar ook op veel Europese exportproducten, waaronder staal en aluminium. President Biden schortte de meeste tarieven voor Europa in 2022 op en verlengde de vrijstelling tot 2025; de EU beëindigde haar tegenmaatregelen en de handelsbesprekingen worden voortgezet. Een bredere US-EU Trade and Technology Council werd in 2021 opgericht om te werken aan het screenen van investeringen en AI-kwesties, onder andere, en om te laten zien dat Washington zich inzet voor wederzijdse overeenstemming na de omstreden Trump-periode.
Maar binnenlandse politieke eisen hebben ook geleid tot acties in de VS die negatieve gevolgen kunnen hebben voor Europa. Het produceren van geavanceerde AI- en chipapparatuur en efficiënte groene technologie in eigen land heeft de voorkeur, omdat het problemen met de toeleveringsketen vermijdt, de individuele en collectieve veiligheid beschermt en banen oplevert – allemaal belangrijke doelen in een verkiezingsjaar. De Inflation Reduction Act en Chips and Science Act, beiden aangenomen in 2022, omvatten aanzienlijke industriële subsidies en belastingvoordelen voor consumenten, samen met een aantal ‘koop Amerikaans’ bepalingen die Europese bedrijven en regeringen verontrusten. Europeanen maken zich zorgen dat een dergelijke ‘onshoring’, hoewel politiek noodzakelijk (zoals blijkt uit de Europese reacties), de nieuw gevonden trans-Atlantische samenwerkingsvormen kan uithollen. Critici aan beide kanten van de Atlantische Oceaan hekelen wat zij zien als protectionisme dat consumenten of de nationale veiligheid niet beschermt. Maar zulke maatregelen zijn moeilijk terug te draaien in een verkiezingsjaar.
De driehoek VS-Europa-China: een kouder klimaat
De opkomende economische macht van China heeft zijn eigen uitdaging gesteld aan de relatie tussen de VS en Europa. Aan het begin van de eeuw bevorderden het ‘Go Out’-beleid van de Communistische Partij en een gunstig internationaal klimaat een krachtige Chinese zoektocht naar buitenlandse exportmarkten en bronnen van primaire goederen. In Europa zorgde het verlangen naar economische groei na de recessie van 2008-2009 voor een hausse in de handel en investeringen tussen Europa en China. De EU was aantrekkelijk, omdat het de grootste markt ter wereld is en omdat de regering verdeeld was, waardoor de beperkingen op buitenlandse investeringen zwak en niet-uniform waren – in tegenstelling tot de Verenigde Staten. Tegen 2021 hadden Chinese investeringen zo’n €200 miljard €200 miljard in Europa gebracht.
Toen de Chinese aanwezigheid groeide, ontstond er ongenoegen onder Europese bedrijven. Harde kritiek werd geuit over Chinese handelspraktijken, beperkingen op buitenlandse investeringen en schendingen van intellectueel eigendom. Dergelijke klachten waren bijna identiek aan die die in Washington naar voren werden gebracht. Een alomvattend investeringsverdrag tussen de EU en China bleef uit en werd in 2021 opgeschort door het Europees Parlement.
In zowel Europa als de VS begon het assertieve internationale beleid van China tot bezorgdheid over de veiligheid te leiden. In 2019 verklaarde de EU China formeel tot een “systemic rival“. Het mensenrechtenbeleid van Beijing en de druk op nieuwe kleinere EU-leden in Oost-Europa verergerde de sfeer, net als wederzijdse beschuldigingen en restrictief beleid tijdens de COVID-19-uitbraak. Zorgen over de toeleveringsketen en de erkenning door de EU van haar eigen groeiende afhankelijkheid, gecombineerd met druk van de VS, leidden ertoe dat regeringen in heel Europa het gebruik van Chinese communicatiesystemen zoals Huawei gingen beperken. In 2020 nam de EU haar eerste blokbrede buitenlandse investeringsdoorlichtingsbeleid aan, dat de leden opdroeg goed te letten op de sectoren en de omvang van buitenlandse (lees: Chinese) investeringen in Europa. Tegen 2023 hadden 21 leden een nationaal beleid aangenomen of versterkt.
Voor China vormen een door de staat gestuurde economie, subsidies en gerichte capaciteitsopbouw in belangrijke sectoren het standaardbeleid. Ze zijn moeilijk terug te draaien, zelfs – of vooral – onder buitenlandse druk. Bovendien houdt de productie en verkoop van producten waar wereldwijd veel vraag naar is, zoals communicatiesystemen en zonnepanelen, de fabrieken thuis draaiende. In de woorden van de Amerikaanse minister van Financiën Janet Yellen, probeert China ‘zijn weg naar snelle groei te exporteren’. Dit heeft, voorspelbaar, geleid tot beschermende reacties in zowel de VS als Europa. Washington en Brussel zijn actief bezig met ‘de-risking’ strategieën, gericht op het verminderen van de economische afhankelijkheid van China voor producten of natuurlijke hulpbronnen, zoals rare-earth minerals.
Tegelijkertijd wil China graag zijn nationale soevereiniteit in de Zuid-Chinese Zee en ten opzichte van Taiwan bevestigen, terwijl het zijn eigen kwetsbaarheid voor wereldwijde economische krachten vermindert – inclusief mogelijke Amerikaanse sancties voor het leveren aan Rusland. Het probeert zijn handel te ‘de-dollariseren‘ door bilaterale valutaswaps aan te bieden en het gebruik van de yuan aan te moedigen. Dergelijke inspanningen zijn vooral krachtig in het “Global South” en vormen een aanvulling op een poging om invloed uit te oefenen via de Non-Aligned Movement.
Het mondiale dilemma voor Beijing is hetzelfde als waar het thuis mee te maken heeft: hoeveel macht moet je de markten geven in plaats van regeringen. Hoe zich in te laten met en te profiteren van het wereldwijde kapitalisme, terwijl je weerstand biedt aan invloeden die de macht van de Communistische Partij zouden kunnen aantasten. Voor een regering als die van China, die autoritair is maar toch binnenlandse steun nodig heeft, is de druk groot. Tegelijkertijd is er in de VS en Europa een grote behoefte – vooral in de aanloop naar verkiezingen – om ‘hard op te treden tegen China’.
In Europa heeft het raadsel een extra dimensie. Ondanks aspiraties, een overkoepelende doctrine en ambtenaren om die uit te voeren, is de EU op het gebied van buitenlands beleid meestal geen unitaire speler. Nationale voorkeuren zijn bevoorrecht en hebben de neiging om middelpuntvliedende kracht uit te oefenen. Europese investeringen in China zijn bijvoorbeeld sterk geconcentreerd bij een paar belangrijke partners, zoals Duitsland, die niet graag markten en groei op het spel zetten. Anderen, zoals Italië, met een meer rechts georiënteerde regering en zorgen onder belangrijke kiezers over de Chinese aanwezigheid in de economie, hebben een vastere lijn genomen, dichter bij die van de VS.
EP-verkiezingen en buitenlands beleid
Over het algemeen spelen kwesties van buitenlands beleid geen grote rol bij nationale verkiezingen, noch in de VS noch in Europa. Terwijl Amerikaanse burgers zich voorbereiden om in november naar de stembus te gaan, bijvoorbeeld, onderzoeken tonen aan dat economische kwesties, inclusief inflatie, hun zorgen domineren. Op dezelfde manier ontdekte de European Council on Foreign Relations Europese Raad voor Buitenlandse Betrekkingen dat alleen in de meest blootgestelde nieuwe Oost-Europese leden een puur buitenlands beleidsvraagstuk – de dreiging van Rusland – prominent aanwezig is. Migratie, een ‘hybride’ kwestie (zowel buitenlands als binnenlands), is de grootste zorg in Duitsland, terwijl klimaatverandering, economische onrust en de gevolgen van COVID-19 elders het meest in het oog springen.
Europese acties zijn ook krachtiger geworden. Alleen al in het afgelopen jaar is de EU onderzoeken gestart naar Chinese subsidies in belangrijke exportsectoren, waaronder elektrische voertuigen, windturbines en medische en veiligheidsapparatuur. Zoals Politico het uitdrukte, “Europa’s nepoorlog met China is ten einde”. Toch beschermen leiders van belangrijke Europese China-partners, zoals Duitsland’s Olaf Scholz, belangrijke sectoren (autoproductie) die afhankelijk zijn van verkoop en investeringen in China. Horizontale doelen zijn ook duidelijk in de VS, waar de wens om hernieuwbare energiebronnen te stimuleren president Biden ertoe heeft aangezet om in China geproduceerde zonnepanelen vrij te stellen van invoerrechten. Uit angst voor prijsconcurrentie zijn Amerikaanse fabrikanten echter clamouring voor herstel van dergelijke tarieven om hen te beschermen.
Het delicate evenwicht tussen binnenlandse kiezers en internationale partners is ook zichtbaar in het gebruik van gericht industriebeleid. Als onderdeel van het antwoord op China en de gevaren van klimaatverandering, is de VS begonnen met het besteden van substantiële overheidssubsidies aan belangrijke industrieën, bijv. de productie van microchips en groene technologie. Dergelijke subsidies zijn over het algemeen in strijd met de verplichtingen van de VS in het kader van de WTO, maar zijn een afspiegeling van de subsidies die al lang in andere landen worden gebruikt, waaronder Europa. Het gevaar voor Europa is dat subsidies en belastingvoordelen voor Amerikaanse bedrijven Europese producten in een nadelige prijspositie kunnen brengen en de productie van groene technologieën kunnen ondermijnen, waardoor Europa voor dergelijke producten afhankelijker wordt van China, in plaats van minder. Europese bedrijfs- en regeringsleiders vrezen ook dat bedrijven zullen verhuizen naar de VS om de extra kosten of beperkingen te vermijden, wat Europese economieën kostbare banen kost. Over het algemeen lijken dergelijke angsten te zijn gekalmeerd en de EU en nationale regeringen hebben gereageerd met hun eigen subsidies, dus ‘VS pesten’ is waarschijnlijk minder een krachtige campagneslogan.
Een stap naar rechts?
Sinds de laatste verkiezingen voor het Europees Parlement komt de uitdaging voor zowel de democratie thuis als de mondiale positie van de EU grotendeels van de binnenlandse politiek. Fundamenteel baseren de radicaal rechtse partijen hun aantrekkingskracht op een standpunt dat zich verzet tegen een sterker Brussel op alle beleidsterreinen, inclusief migratie, klimaatverandering en buitenlands beleid. De meeste voorspellingen wijzen erop dat de kans groot is dat rechtse partijen zetels krijgen in het volgende Europees Parlement. Als dat zo is, zal het buitenlands beleid van de EU een centraal aandachtspunt voor verandering zijn.
Carnegie Europe publiceerde onlangs een 14-landen tellend onderzoek naar de opkomst van radicaal rechtse partijen en de manier waarop zij het buitenlands beleid van de EU zouden kunnen beïnvloeden – of dat al doen. De groeiende kracht van zulke partijen in heel Europa heeft mainstreampartijen al naar rechts bewogen over migratie, bijvoorbeeld. Als ze in een lidstaat aan de macht zijn, kunnen zulke partijen een consensus over buitenlands beleid blokkeren of losgeld vragen. Het toepassen van sancties op Rusland heeft meestal gemartelde onderhandelingen met Viktor Orbán van Hongarije met zich meegebracht, meestal gevolgd door uitzonderingen voor zijn land.
Het Carnegie rapport wijst ook op het compromitteren van de EU ‘buitenlands beleid architectuur‘, bijvoorbeeld in de Commissie, als een andere mogelijke klap voor haar buitenlands beleid. Het aanzien van Commissievoorzitter Ursula von Leyen zou bijvoorbeeld kunnen worden verzwakt, zelfs als zij niet wordt verslagen bij de stemming in het EP voor die positie. Ze zou gedwongen kunnen worden om eurosceptische politici op sleutelposities te benoemen, inclusief posities die te maken hebben met buitenlands beleid.
In de VS heeft de opzienbarende overwinning van de neo-isolationistische, ’transactionele’ kandidaat Donald Trump in 2016 de banden tussen de VS en Europa geschaad met dreigementen en tarieven, verstorende beleidswijzigingen, en het spektakel van de Amerikaanse president die lulde voor dictators van Vladimir Poetin tot Kim Jong Un. Een terugkeer van Donald Trump aan de macht zou niet alleen een terugkeer naar het kleineren van Europa met zich meebrengen, maar ook een hele reeks beleidsombuigingen op handel en klimaatverandering. Het meest alarmerend is dat het, gezien de minachting van Trump, ook het einde zou kunnen betekenen van de historische veiligheidsrelatie die wordt vertegenwoordigd door de NAVO. Het zou, zoals Foreign Affairs het onlangs beschreef, ‘een zeewisseling in binnen- en buitenlands beleid’ zijn. Alleen al het vooruitzicht van een terugkeer van Trump heeft inspiratie gegeven tot oproepen voor een Europa dat meer uitgeeft aan defensie, zijn handels- en technologiebeleid effectiever coördineert en bovenal het belang van democratische waarden opnieuw bevestigt.
Onder zowel Europese als Amerikaanse kiezers hebben rechts-populistische kandidaten – en sommige regeringen – aanhang verworven door te zweren met de belofte van nationale in plaats van supranationale oplossingen voor internationale problemen – zelfs problemen die duidelijk niet door politieke grenzen worden ingeperkt, zoals klimaatverandering en migratie. Als deze krachten succesvol zijn in Europa, hetzij door het winnen van een ambt of door middel van politieke schijnhuwelijken, zouden ze het continent en zijn bevolking op een heel ander pad zetten dan dat van de afgelopen 70 jaar.
