Europa draait naar het oosten

De grootschalige invasie van Oekraïne in 2022 door Rusland en de voortdurende oorlog hebben geleid tot een geleidelijke verschuiving in de agenda voor het buitenlands en defensiebeleid van de Europese Unie. Deze beleidsverschuiving houdt in dat men zich rekenschap geeft van de beperkte capaciteit van de EU om militaire en hybride aanvallen op haar grondgebied af te schrikken, en van een nog minder effectieve strategie om de strijdkrachten in te zetten die nodig zijn om te reageren op mogelijke aanvallen van een externe agressor, zoals Rusland.

Om een sterker veiligheids- en defensiebeleid te activeren, hebben de Europese lidstaten tot nu toe gebruik gemaakt van verschillende instrumenten. Deze Europese veiligheidsgereedschapskist bevat een nieuw leven ingeblazen uitbreidingsproces verder naar het oosten, een collectieve verbintenis om de oorlogsinspanning van Oekraïne te steunen, verhoogde militaire uitgaven op nationaal niveau en meer investeringen in de Europese defensie-industrie. Al deze beleidsmaatregelen zijn omkeerbaar, maar het uitbreidingsproces naar het oosten blijft de grootste uitdaging gezien de omvang van de vereiste transformatie 

De landen van het EU Oostelijk Partnerschap hebben zich ook aangepast aan de realiteit van na de invasie en hebben hun standpunten op het gebied van buitenlands beleid gewijzigd sinds het begin van de oorlog tussen Rusland en Oekraïne en de groeiende belangstelling van de EU voor deze voorheen grotendeels verwaarloosde regio. Maar verschillende percepties van de dreiging van Rusland hebben geleid tot verschillende beleidsresultaten. Sommige landen hebben vastberaden toegezegd hun veiligheidsbanden naar het Westen te zullen verleggen. Oekraïne en Moldavië zijn het meest actief geweest in het nastreven van die verschuiving. De politieke elites van Georgië hebben ook de openheid van de EU aangegrepen om hun uitbreidingsbeleid nieuw leven in te blazen en dichter bij de EU te komen, maar blijven antiliberale en antidemocratische praktijken ontwikkelen die dat Europese pad belemmeren.

Minder definitief, maar nog steeds vermeldenswaard, heeft Armenië zijn banden met Rusland losser gemaakt, dat voorheen werd beschouwd als de ‘beschermstaat’ van de natie in de zuidelijke Kaukasus, deels als reactie op het uitblijven van interventie in Azerbeidzjaanse overname van Nagorno-Karabach. Azerbeidzjan en Wit-Rusland zijn verder autocratisch geworden en hebben zich verwijderd van de instellingen en democratische principes die worden gepropageerd door het collectieve Westen, dat bestaat uit de Verenigde Staten (VS) en de EU. Wit-Rusland is stevig in het kamp van Rusland terechtgekomen. Azerbeidzjan heeft op zijn beurt zijn werkrelaties met het Kremlin verbeterd, terwijl het ook de omvang van zijn energie-export naar Europa, die die van Rusland vervangt, heeft vergroot.

In sommige van deze Oost-Europese landen zou de beleidsafstemming met het Westen niet zo opvallend zijn geweest zonder de veiligheidseisen die voortvloeiden uit de Russische invasie in Oekraïne. Toch is niet iedereen het erover eens dat de veiligheid van Europa wordt bedreigd door Rusland of gebonden is aan verdere uitbreiding van de EU naar het oosten. De uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement (EP) in juni 2024 zal meer Rusland-vriendelijke of Oekraïne-neutrale vertegenwoordigers in het EP opleveren en de volgende Europese Commissie uitdagen om de koers van solidariteit met Oekraïne aan te houden.

Niet in de laatste plaats kan de opkomst van extreem-rechts in nationale regeringen een extra wissel trekken op Europa’s hernieuwde geopolitieke ambities en vraagtekens zetten bij haar inzet om de projectie van troepen te versterken. Belangrijker is dat anti-Europese tegenslagen in kandidaat-lidstaten ook kunnen werken tegen meer steun voor het nabuurschap van de EU.

Oekraïne

Van alle oostelijke kandidaat-lidstaten heeft Oekraïne de meeste politieke, economische en militaire aandacht gekregen van het collectieve Westen. Maar de verwachtingen van de regeringen en samenlevingen in de EU van een militaire overwinning en staatshervormingen die gepaard gaan met deze steun zijn verre van realistisch. Deze discrepantie zal van invloed blijven op de stabilisatie en voortzetting van de steun aan het door oorlog verscheurde land.

De militaire hulp die Oekraïne heeft ontvangen van Europese en NAVO-partners is, hoewel cruciaal in het voorkomen van een totale en onmiddellijke nederlaag, ontoereikend gebleken en te traag om een Oekraïense overwinning veilig te stellen. Langzaam en voorspelbaar heeft dit middelmatige resultaat het Europese publiek gefrustreerd, wiens steun voor Oekraïne daald is op verschillende belangrijke punten, waaronder het bieden van humanitaire hulp en toegang tot de arbeidsmarkt, het versneld verkrijgen van het EU-lidmaatschap, het delen van energiekosten en het leveren van militaire hulp. In 2024, blijft de steun alleen stabiel onder de trouwste Oekraïners (zoals de Scandinavische landen en de Baltische staten), terwijl hij afneemt onder landen als Roemenië, Italië en Duitsland, en constant laag blijft in landen als Bulgarije en Slowakije.

De Oekraïense regering en bevolking blijven zich inzetten voor de Europese weg van hun land. In februari 2024 waren acht op de tien Oekraïners voorstander van toetreding tot de EU en de NAVO. De hervormingstaak die gepaard gaat met de onderhandelingen over toetreding tot de EU vergt echter een enorme inspanning van de Oekraïense regering, die nog moeilijker wordt door de oorlogsomstandigheden.

Sinds het besluit van de Europese Raad op 14 december 2023 om toetredingsonderhandelingen  met Oekraïne te openen, heeft de regering van het land haast gemaakt om haar wetgeving aan te passen aan het EU-acquis. De regering finaliseerde haar ‘Oekraïne Plan’ voor hervormingen in het voorjaar van 2024. Maar Oekraïnes agenda voor EU-lidmaatschap blijft een zware taak voor de geplaagde natie. De lange oorlog die voor de deur staat, zal de menselijke en financiële middelen van Oekraïne blijven uitputten en maakt het moeilijk om een rechtsstaat op te bouwen onder de staat van beleg, die de democratische vrijheden blijft beknotten, waaronder bewegingsvrijheid, persvrijheid, vrijheid van vreedzame vergadering en wettelijke bescherming.

De Europese Commissie geeft ruimte bij de beoordeling van het formele hervormingsproces van Oekraïne (en Moldavië). Ze toont ook tekenen van begrip voor de enorme taak die voor ons ligt. Om de groei van Oekraïne in de periode 2024-2027 te ondersteunen, heeft de Commissie een schijnbaar onomkeerbaar nieuw instrument in het leven geroepen, de Oekraïne Faciliteit, om voorspelbare financiële steun aan Oekraïne te bieden. Maar Ruslands persistente militarisering zal de oorlog verlengen. Dit verkleint de kans dat belangrijke hervormingen kunnen worden doorgevoerd waarvoor veel menselijk kapitaal en staatscapaciteiten nodig zijn: hervorming van het openbaar bestuur; opvullen van vacatures bij de rechterlijke macht en doorlichten van zittende rechters; opbouwen van een geloofwaardige staat van dienst op het gebied van onderzoeken, vervolgingen en definitieve rechterlijke uitspraken in corruptiezaken op hoog niveau; en bestrijding van de georganiseerde misdaad, waaronder controle op de illegale stroom vuurwapens, mensenhandel en cybercriminaliteit.

Europese politieke partijen die nu al opstellen meer medewerking aan de oorlogsinspanningen van Oekraïne zullen de economische angsten van het Europese publiek blijven gebruiken tegen meer steun voor Oekraïne. Extreemrechtse partijen zoals het Franse National Rally, het Hongaarse Fidesz, het Duitse Alternative für Deutschland, de Roemeense Alliantie voor de Unie van Roemenen of de Slowaakse Sociaal-Democratische Richting zullen nieuwe obstakels opwerpen voor de financiering van de oorlogsinspanningen van Oekraïne en de voortgang van de uitbreiding belemmeren. Op hun beurt zullen vertragingen in de financiering en onzekerheid over de Europese toekomst de hervormingsinspanningen van Oekraïne verder frustreren.

Moldavië

Moldavië is door zijn kleine omvang en economie de gemakkelijkste van alle oostelijke kandidaten om technisch gezien in de interne markt van de EU op te nemen. Het land is echter ook een van de armste van Europa en heeft nog steeds onopgeloste territoriale problemen in de grotendeels pro-Russische afscheidingsregio Transnistrië en in de autonome regio Gagauzië, die steeds meer met Rusland verbonden is. Etnische en territoriale conflicten maken de taak van de integratie in de EU nog ontmoedigender.

Volgens een peiling van begin 2023 wil bijna 60 procent van de Moldaviërs dat hun land lid wordt van de EU, maar de Europese koers van Moldavië hangt af van het weren van pro-Russische krachten uit de regering. Dit laatste doel vereist veel politieke manoeuvres, waaronder het beperken van de pro-Russische Transnistriërs om hun invloed op de politiek van Chisinau te vergroten.

De rol van Transnistrië – en in toenemende mate van Gagauzië – is belangrijk voor de mogelijke invloed op de politiek in Chisinau. In februari 2024 vroeg het Transnistrische leiderschap Moskou om het te beschermen tegen ’toenemende druk’ van de Moldavische regering.

Militair gezien investeert Rusland geen aandacht of middelen in Transnistrië, een regio met ongeveer 400.000 inwoners, waaronder veel gepensioneerden. De ambities van Moskou om Moldavië te destabiliseren gaan verder dan Transnistrië. Veel politici in Chisinau vrezen zelfs dat een te snelle integratie van het Russischtalige Transnistrië in Moldavië het Kremlin veel meer zou helpen dan de regio in deze grijze zone te laten die het sinds 1992 vrij van geweld heeft gehouden. Ook de meeste van de 135.000 Turkse maar Russisch sprekende Gagauz steunen pro-Russische partijen.

Moldavië houdt presidentsverkiezingen op 20 oktober 2024 en parlementsverkiezingen in 2025. Om de kansen van haar pro-Europese partij Actie en Solidariteit (PAS) te vergroten en haar greep op het presidentschap te behouden, heeft zittend president Maia Sandu een raadgevend referendum voor toetreding tot de EU aangekondigd, dat op dezelfde dag als de presidentsverkiezingen zal plaatsvinden. Polling Als eerste keuze van 27 procent van de kiezers ligt PAS tien procentpunten voor op de pro-Russische Partij van Socialisten. Chance, Obligations, Achievements, een ander pro-Russisch politiek blok, staat op de derde plaats. Met tien procent van de voorkeuren van de kiezers zou het de koningmaker kunnen worden in de tweede ronde van de presidentsverkiezingen.

De Russische regering ziet de komende verkiezingen als een kans om meer invloed te krijgen in Chisinau. Hoewel Moskou voet aan de grond houdt in Moldavië door zijn greep op het pro-Russische Transnistrië, is er geen reden om te verwachten dat het militaire conflict in deze regio zal escaleren. Op papier zouden er 1.500 Russische soldaten in Transnistrië moeten zijn, maar volgens Moldavische autoriteiten is de meerderheid in feite lokale bevolking in Russische uniformen. Het aantal Russische troepen dat nog steeds op Transnistrische bodem is, is in feite minder dan 100 – geen aantal dat een tastbare militaire dreiging vormt.

Daarnaast heeft Oekraïne zijn grens met Transnistrië gesloten, wat indirect bescherming biedt tegen een aanval over land en legale en illegale handel afsnijdt. Hoewel de leiders van Transnistrië de verbinding met Rusland nodig hebben om los te blijven van Chisinau, is het in hun belang om ook economische integratie met de Moldavische staat na te streven. Sinds het begin van de oorlog tussen Rusland en Oekraïne hebben de politici en zakenlieden die Transnistrië regeren zich buiten het conflict gehouden.

Net als in het geval van Oekraïne is het werk aan de voorbereiding van onderhandelingsteams en de standaardisatie van Moldavische wetgeving, regels en procedures versneld nadat de Europese Raad in december 2023 toetredingsonderhandelingen met Moldavië heeft geopend. Het proces om de Moldavische en EU-wetgeving te harmoniseren is sinds 2018 aan de gang, maar de Moldavische bureaucratie is slechts in beperkte mate in staat om de door de EU vereiste veranderingen door te voeren. Het vermogen van de Moldavische bureaucratie om te onderhandelen over betere deals die de Moldavische economie op de lange termijn niet negatief zullen beïnvloeden, is ook beperkt.

Georgië

Georgië streeft officieel naar integratie in de EU als belangrijkste prioriteit van het buitenlands beleid. In een peiling van begin 2023, 89 procent van de Georgische bevolking was voorstander van toetreding tot de EU, terwijl de regeringspartij Georgian Dream-Democratic Georgia (GD-DG) beweert een pro-Europese agenda te hebben. Maar hoewel de EU Georgië in december 2023 de status van kandidaat-lid heeft verleend, voert Tbilisi de hervormingen niet met dezelfde vastberadenheid door als Moldavië of Oekraïne en neemt het af en toe stappen die het land van zijn EU-pad verwijderen.

Het meest recentelijk heeft een wet in Russische stijl “wet buitenlandse agenten” die wordt gesteund door GD-DG vragen opgeroepen over de toewijding van het land aan de EU-waarden. Mediaorganisaties in Georgië vrezen dat de wet – die vereist dat niet-gouvernementele organisaties, activistische groepen en onafhankelijke media die meer dan 20 procent van hun financiering uit het buitenland ontvangen, zich registreren als ‘buitenlandse agenten’ of boetes krijgen – kan worden misbruikt om journalisten aan te vallen. Waakhonden zien deze beslissing als een manier voor GD-DG om meer macht te vergaren in de aanloop naar de parlementsverkiezingen in oktober 2024. Daarnaast hebben recentelijk voorgestelde anti-LGBTQ+ wetten die mensen verbieden van geslacht te veranderen en verbieden dat paren van hetzelfde geslacht kinderen adopteren, ook tot kritiek geleid van westerse leiders.

Dankzij deze maatregelen staat GD-DG nog steeds op de eerste plaats in opiniepeilingen, ruim voor de impopulaire en gefragmenteerde oppositie. Ondanks de aanhoudende protesten tegen de regering zal de partij waarschijnlijk de eerste plaats behalen bij de komende parlementsverkiezingen, waardoor de pro-Europese koers van Georgië verder in twijfel wordt getrokken.

Georgië heeft ook een dubbelzinnig standpunt ingenomen ten opzichte van Rusland en verdedigt zijn vriendschappelijke relatie met het land dat zijn provincies Abchazië en Zuid-Ossetië bezet. Georgië onthield zich van een veroordeling van de invasie van Moskou in Oekraïne, ondanks zijn eigen traumatische ervaring met Rusland, dat Abchazië en Zuid-Ossetië vaak gebruikt om Georgië te destabiliseren en zijn plannen voor integratie in de EU en de NAVO te verhinderen. Tegelijkertijd hebben internationale beoordelaars, waaronder de VS en het IMF, bevestigd dat Georgië zich desondanks grotendeels schaart achter het sanctieregime dat tegen Rusland is gecoördineerd. Bovendien blijft de EU de belangrijkste handelspartner, met 20,5% van de handel, gevolgd door Turkije (14,6%) en Rusland (13%).

De protesten tegen de opwarming van de relaties met Rusland kunnen doorgaan en een probleem worden voor GD-DG en de stabiliteit van het land. Maar de regering en GD-DG zouden zich ook gesterkt kunnen voelen door de zwakkere steun voor de oppositie. De vooruitgang op weg naar integratie in de EU zal traag blijven aangezien Georgië moeite heeft om hervormingen door te voeren.

Armenië

In het afgelopen jaar heeft Armenië signalen afgegeven dat het zijn banden met de EU wil verbeteren en zich voor veiligheidsgaranties van Rusland wil distantiëren. Deze verandering van buitenlands beleid is het gevolg van het feit dat Rusland Armenië niet te hulp kwam bij het succesvolle offensief in Nagorno-Karabach van Azerbeidzjan in 2023. De passiviteit van Rusland bij de inlijving van Nagorno-Karabach door Azerbeidzjan verbrak daarmee de wederzijdse defensieclausule van de door Rusland geleide Collective Security Treaty Organisation (CSTO), een intergouvernementele militaire alliantie van het NAVO-type bestaande uit Armenië, Wit-Rusland, Kazachstan, Kirgizië, Rusland en Tadzjikistan.

Nikol Pashinyan, premier van Armenië, heeft verklaard dat het lidmaatschap van Armenië van de CSTO nu bevroren is. Armenië heeft ook de CSTO-vertegenwoordiger van het land, die in Moskou is gevestigd, teruggeroepen.

Bij gebrek aan veiligheidsgaranties van Rusland, en bereid om de prioriteiten van zijn land te veranderen, lijkt Pashinyan zich te richten op de formalisering van een vredesverdrag met Azerbeidzjan, zelfs als dit betekent dat hij meer grondgebied moet afstaan in de vorm van vier extra dorpen die door het Azerbeidzjaanse leiderschap worden geëist. Pashinyans onwil om Nagorno-Karabach te verdedigen tegen het leger van Azerbeidzjan heeft niettemin zijn populariteit verzwakt, waardoor het risico op instabiliteit toeneemt.

Algemeen afhankelijk van Rusland voor zijn arsenaal, probeert Armenië nu zijn veiligheidsbelangen te verleggen van Rusland naar het Westen. Het land verwelkomde een EU-missie om zijn grens met Azerbeidzjan te bewaken terwijl het ook gepantserde voertuigen en radarsystemen wil kopen van Frankrijk.

Armenië heeft echter ook geprofiteerd van de westerse economische sancties tegen Rusland. Armeense bedrijven die in het Westen geproduceerde goederen opnieuw exporteren, zoals auto’s, mobiele telefoons, hightech-producten en andere consumentenelektronica, hebben sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne hun omzet verhoogd . Door deze praktijk is de totale export van Armenië naar Rusland verdrievoudigd. De hogere belastingen die deze bedrijven in Armenië betaalden, namen ook toe. Onder sterke druk van de VS en de EU om de wederuitvoer van hightech goederen en onderdelen aan banden te leggen, hebben Armeense exporteurs nu toestemming van de overheid nodig om microchips, transformatoren, videocamera’s, antennes en andere elektronische apparatuur aan Rusland te leveren.

Azerbeidzjan

Azerbeidzjan heeft zijn status als autocratie verder geconsolideerd toen de zittende president, Ilham Aliyev, op 7 februari 2024 een vijfde termijn won met meer dan 92 procent van de stemmen. Aliyev riep op tot vervroegde verkiezingen na zijn succesvolle verovering van de regio Nagorno-Karabach in november 2023.

Sindsdien is Aliyev doorgegaan met het verbeteren van de betrekkingen met landen in het Midden-Oosten en Centraal-Azië, waaronder de Taliban-regering in Afghanistan. Zijn prioriteit is het opzetten van de Zangezurcorridor, een douanevrije doorgangsroute die de regio Syunik in Armenië doorsnijdt om Azerbeidzjan te verbinden met de westelijke exclave Nakhchivan. Aliyev heeft Armenië onder druk gezet om akkoord te gaan met de concessie van vier dorpen die hem dichter bij dit doel zouden brengen. De Azerische regering heeft gestemd met de aanleg van de Zangezur-corridor met Turkije, een noodzakelijke voorwaarde voor snel succes.

Desondanks de toegenomen autocratisering en vernieuwde betrekkingen met Rusland sinds 2022, onderhoudt de EU nauwe banden met Azerbeidzjan, voornamelijk vanwege de olie- en gasreserves en de strategische ligging tussen Rusland en China. De EU koopt gas van Azerbeidzjan om haar afhankelijkheid van Rusland te verminderen. Tegelijkertijd is Azerbeidzjan begonnen met het importeren van gas uit Rusland onder een overeenkomst die Bakoe in staat moet stellen om aan zijn eigen binnenlandse vraag te voldoen.

Azerbeidzjan’s de export van aardgas naar Europa is van 2021 tot 2023 gestaag gestegen tot 19 miljard kubieke meter (bcm) in 2021, 22,6 bcm in 2022 en 23,8 bcm in 2023. Dit laatste was verdeeld over de EU-, Georgische, Turkse en Servische markten. De overeenkomst van Azerbeidzjan om gas uit Rusland te importeren, zodat Bakoe aan zijn eigen binnenlandse vraag kan voldoen, roept echter de vraag op of de EU haar afhankelijkheid van Russisch gas echt heeft doorbroken.

Een nieuwe oorlog tussen Azerbeidzjan en Armenië blijft een bron van zorg. Het leiderschap van Armenië is over het algemeen meegaand met de verzoeken van Azerbeidzjan, maar vertragingen bij de ondertekening van het vredesverdrag en het opgeven van meer grondgebied dat Azerbeidzjan wil, kunnen leiden tot een nieuw conflict. De EU zal waarschijnlijk maar matig betrokken blijven bij de politieke verwikkelingen in de regio en voorrang geven aan economische en energiebelangen.

Wit-Rusland

Zolang Wit-Rusland onder leiding staat van Alexander Loekasjenko, zal het onherroepelijk ver verwijderd blijven van de EU. Het blok weigerde om de legitimiteit van Loekasjenko’s presidentschap te erkennen na de omstreden verkiezingen van 8 augustus 2020, die zijn autocratische bewind bestendigden. Ondanks de wijdverspreide protesten die volgden om zijn greep op de macht te betwisten, blijft Loekasjenko stevig verankerd en heeft hij zich bereid getoond om elke repressiemethode toe te passen die nodig is om zijn regime in stand te houden.

Sinds de inval van Rusland in Oekraïne, deels vanaf Wit-Russisch grondgebied, is de door sancties getroffen Wit-Russische economie steeds afhankelijker geworden van Rusland. Hoewel Wit-Rusland formeel buiten de oorlog in Oekraïne blijft, staat Loekasjenko toe dat Rusland Wit-Russisch grondgebied gebruikt als militaire basis en verzamelplaats voor zijn strijdkrachten. Een document dat in 2021 uitlekte vanuit het Kremlin toonde concrete plannen voor een annexatie van Wit-Rusland bij de Russische Federatie tegen 2030. Een dergelijke unie zou de bestaande regelingen formaliseren, maar zou Rusland verplichten de extra kosten te dragen om ervoor te zorgen dat de Wit-Russische samenleving zich aan de regels houdt. Moskou heeft echter al tactische kernwapens overgebracht naar Wit-Russisch grondgebied.

Door vluchtelingen als wapen in te zetten om wanorde te stichten aan de grenzen met Litouwen, Letland en Polen, heeft Wit-Rusland de betrekkingen met zijn buurlanden verder beschadigd. Migranten die door Wit-Rusland reizen en de EU-grenzen proberen over te steken, zullen het nu nog moeilijker hebben om een schuilplaats te vinden sinds de EU in 2024 strengere asiel- en migratieregels heeft aangenomen. Letland en Litouwen hebben hun eigen wetten aangenomen in 2023, waardoor een aanhoudende praktijk van het terugdringen van vluchtelingen aan hun grenzen met Wit-Rusland geformaliseerd is. Volgens de mensenrechtenorganisatie Doctors without Borders, worden veel van de mensen die erin slagen Letland, Litouwen en Polen te bereiken nog steeds door grensautoriteiten teruggedrongen op Wit-Russisch grondgebied, vaak met gebruik van geweld.

Conclusie

Politieke trends in sommige EU-lidstaten lijken Russisch-vriendelijke leiders zoals de Hongaarse premier Viktor Orban minder geïsoleerd te maken in zijn verzet tegen Oekraïne. In Frankrijk, Duitsland, België, Nederland, Slowakije en Roemenië stijgen extreemrechtse partijen in de peilingen en zouden ze de anti-Oekraïense houding in het Europees Parlement na de verkiezingen van juni 2024 en op nationaal niveau kunnen versterken.

In deze mogelijk vijandigere omgeving voor verdere solidariteit met de oostelijke buurlanden van de EU zullen anti-Europese tegenslagen in kandidaat-lidstaten, zoals een politieke toenadering van Georgië tot Rusland of een anti-EU-regering in Moldavië, de uitbreidingsscepsis aanwakkeren. Gezien het sterke verband tussen de uitbreiding van de EU en veiligheid, zou dat nadelig zijn voor de krachtsverspreiding van de EU ten opzichte van Rusland en haar geopolitieke ambities beperken.